I SA/Wa 54/05

I SA/Wa 54/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-12-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-01-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Lech /sprawozdawca/
Anna Łukaszewska-Macioch /przewodniczący/
Maria Tarnowska
Symbol z opisem
6201 Prawo wykonywania zawodu lekarza, aptekarza pielęgniarki, położnej
Skarżony organ
Rada Lekarska
Treść wyniku
Uchylono uchwałę I  i II  instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie NSA Anna Lech (spr.) asesor WSA Maria Tarnowska Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi J.F. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia [...] października 2004 r. nr [...] w przedmiocie prawa wykonywania zawodu lekarza 1. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz uchwałę nr [...] Okręgowej Rady Lekarskiej [...] Izby Lekarskiej w P. z dnia [...] lipca 2004 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Naczelnej Rady Lekarskiej na rzecz J.F. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowanie sądowego.
Uzasadnienie
I SA/Wa 54/05
UZASADNIENIE
Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej podjęło uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2004 r. w sprawie utrzymania w mocy uchwały nr [...] Okręgowej Rady Lekarskiej [...] Izby Lekarskiej w P. z dnia [...] lipca 2004 r. w sprawie odmowy przyznania prawa wykonywania zawodu lekarza cudzoziemcowi.
W uzasadnieniu Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej przedstawiło następujący stan sprawy:
Okręgowa Rada Lekarska [...] Izby Lekarskiej w P. uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. odmówiła przyznania prawa wykonywania zawodu lekarza cudzoziemcowi J.F., powołując się na fakt nagannej postawy etycznej zainteresowanego, poprzez nieprzestrzeganie ustawowych obowiązków dotyczących wykonywania zawodu lekarza oraz uchwał samorządu – polegającej na niepłaceniu składek członkowskich.
Od powyższej uchwały zainteresowany wniósł odwołanie, w którym podniósł naruszenie artykułów Konstytucji RP oraz niewłaściwe zastosowanie artykułów ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodzie lekarza oraz ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o izbach lekarskich - poprzez błędne przyjęcie, że fakt nieuiszczenia składek członkowskich oznacza naruszenie zasad etyki zawodowej.
Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej utrzymało w mocy uchwałę nr [...] Okręgowej Rady Lekarskiej [...] Izby Lekarskiej w P. z dnia [...] lipca 2004 r. stwierdzając, że w preambule uchwały nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. powołano tytuł ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. w nieaktualnym brzmieniu (od 1 maja 2004 r. ustawa z dnia 5 grudnia 1996 r. jest nazwana ustawą o zawodzie lekarza i lekarza dentysty), w uzasadnieniu uchwały Okręgowa Rada Lekarska posługuje się już obowiązującym - na dzień wydania uchwały - tekstem ustawy.
Natomiast pełnomocnik zainteresowanego sporządzając odwołanie w całości posłużył się nieaktualnym tekstem ustawy o zawodzie lekarza co jest widoczne w argumentacji zawartej m.in. w pierwszej części uzasadnienia.
Powyższe, z uwagi na fakt, iż nie ma wpływu na treść podjętej uchwały nie zostało przez Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej uznane za rażące naruszenie prawa.
Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej stwierdziło, że w wyniku niepłacenia składek przez zainteresowanego i w następstwie podjęcia przez organ samorządu uchwały, powstały skutki w sferze:
- wewnętrznego stosunku członkostwa: są to tzw. stosunki organizacyjno-wewnątrzustrojowe, dotyczące m.in. spraw dyscyplinarnych,
- administracji państwowej; jest nią uchwała w sprawie odmowy przyznania prawa wykonywania zawodu lekarza przez cudzoziemca,
- prawa cywilnego; powstało zobowiązanie cywilne w kwocie [...] zł + odsetki ([...] zł) za okres lipiec 2000 r. - maj 2003 r.
Płacenie składek przez lekarza jest obowiązkiem wobec samorządu zawodowego lekarzy. Jest to nie tylko obowiązek organizacyjny, lecz także zobowiązanie cywilnoprawne. Zawieszenie prawa wykonywania zawodu, czy też inny powód niewykonywania zawodu przez lekarza nie zwalnia go z obowiązku płacenia składek członkowskich na rzecz samorządu lekarskiego. Nie uiszczenie przez lekarza składek członkowskich przez dłuższy okres może stanowić podstawę do skreślenia danej osoby z rejestru lekarzy właściwej Izby. W przypadku zainteresowanego był to okres od lipca 2000 r. do maja 2003 r.
Tytułem informacji dodatkowej, od lipca do października 2004 r. - zainteresowany zalegał z opłatą składek w kwocie [...] zł.
Jak słusznie podniosła w uzasadnieniu uchwały Okręgowa Rada Lekarska [...] Izby Lekarskiej "do obowiązków lekarzy, zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o izbach lekarskich (Dz. U. Nr 26, poz. 120 ze zm.) należy przestrzeganie zasad etyki i deontologii oraz innych przepisów związanych z wykonywaniem zawodu, a także uchwał władz i organów samorządu lekarzy".
Jednym z obowiązków wynikających z ustawy o izbach lekarskich jest obowiązek płacenia składek członkowskich. Obowiązek ten został uszczegółowiony w uchwale Naczelnej Rady Lekarskiej nr [...], wydanej na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 9 o izbach lekarskich, z dnia 12 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości składki członkowskiej, która od dnia 2 stycznia zastąpiła uchwałą Naczelnej Rady Lekarskiej nr [...] z dnia [...] marca 1999 r. w sprawie wysokości składki członkowskiej.
Odmowa płacenia składek członkowskich, będących obowiązkiem lekarza uzasadnia odpowiedzialność lekarza z tego tytułu i stanowi przejaw nagannej postawy etycznej.
Na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej złożył skargę J.F. i wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej uchwały. Podał, że podstawę odwołania stanowi naruszenie jego praw i prawa materialnego oraz nieuwzględnienie wszystkich faktów w sprawie, a mianowicie:
1) art. 32 i 37 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez ich nieuwzględnienie. Przepisy te w ogólnym zarysie stanowią, iż "wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu...",
2) art. 7 i art. 5 ustawy o zawodzie lekarza i lekarza dentysty poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, gdyż warunki wskazane w tej ustawie spełnia łącznie z pkt 5 art. 5 tejże ustawy,
3) art. 4 i art. 15 pkt 1 ustawy o Izbach Lekarskich z dnia 17 maja 1989 r. w związku z art. 1.1 i art. 2.2 Kodeksu Etyki Lekarskiej poprzez ich błędne zastosowanie. Kodeks Etyki Lekarskiej stanowi w art. 2.2, iż najwyższym nakazem etycznym dla lekarza jest dobro chorego i tej zasady oraz innych norm etycznych dotyczących wykonywania zawodu nigdy nie pogwałcił,
4) fakt, że Okręgowa Izba Lekarska w P. przed podjęciem uchwały o nie przyznaniu skarżącemu prawa wykonywania zawodu nie ustosunkowała się do podania o zwolnienie z zaległych opłat członkowskich.
W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że Naczelna Rada Lekarska utrzymując w mocy uchwałę Okręgowej Rady Lekarskiej w P. nie brała pod uwagę wszystkich okoliczności w sprawie. Fakty zaś są następujące:
w dniu 25 maja 2004 r. zostało złożone w Okręgowej Izbie Lekarskiej w P. podanie o przyznanie prawa wykonywania zawodu (raczej o jego przedłużenie) wraz z wymaganymi dokumentami.
W końcowych dniach czerwca, około 28 czerwca 2004 r. skarżący dowiedział się ustnie, iż jego podanie nie zostało rozpatrzone z powodu tego, że zalega ze składkami. W tychże dniach przeprowadził rozmowy w sekretariacie Izby wyjaśniając okoliczność tych zaległości. Za namową i w porozumieniu z sekretarzem Izby skarżący napisał podanie o zwolnienie z zalegających opłat, informując tym samym o okolicznościach prowadzących do tej sytuacji. Podanie to zostało złożone dnia 2 lipca 2004 r.
Okręgowa Izba Lekarska w P. do chwili wniesienia skargi nie ustosunkowała się do tego podania. Do momentu, kiedy skarżący dowiedział się o negatywnej decyzji Izby nie miał pojęcia, że ta sprawa w jakikolwiek sposób może stanąć na drodze przyznania tego prawa.
Okręgowa Izba Lekarska uzasadniając odmowę wydania prawa ignorowała fakt, iż podanie o zwolnienie z zaległych opłat było złożone wcześniej.
Faktem jest również to, że skarżący dnia 13 grudnia 2002 r. zapłacił część zaległych składek i zobowiązał się do zapłacenia reszty w ratach. Jednakże, w tym okresie jego sytuacja materialna nie pozwoliła skarżącemu na wywiązanie się z tych zapewnień.
Skarżący podniósł, że nigdy nie odmówił płacenia składek na rzecz Okręgowej Izby Lekarskiej w P. Gdyby tak było, nie napisałby podania o rozłożenie na raty, ani też zwolnienie z opłat. Fakt, że tych składek nie płacił w owym czasie wynika z tego, iż jego sytuacja materialna sprowadzała się do wyboru między bytem, a płaceniem składek. Pomimo to, że Izba pozbawiła go możliwości zarobkowania, wydając ograniczone prawo wykonywania zawodu, to po odwołaniu się do Naczelnej Izby Lekarskiej, podejmował wysiłki na rzecz uregulowania tych składek. Co więcej, nie można nazwać pozbawienia prawa do pracy zarobkowej "innym powodem niewykonywania zawodu", jak to w uzasadnieniu określiła Naczelna Rada Lekarska. "Inny powód niewykonywania zawodu" w jego sytuacji nie wynika z wyboru, lecz z ograniczenia nałożonego na niego przez Okręgową Radę Lekarską w P.
W czerwcu 2003 r. po uzyskaniu prawa wykonywania zawodu "bez ograniczeń" skarżący podjął prace w Pogotowiu Ratunkowym w P. i okolicach. Od tego czasu też zaczął płacić składki na rzecz Izby, co czyni do dziś. Nadto skarżący podał, że Okręgowa Izba Lekarska w P. podejmując uchwałę odmawiającą wydania prawa wykonywania zawodu pozbawiła skarżącego pracy, a tym samym pozbawiła jego rodzinę poczucia bezpieczeństwa, chleba i bytu i to w sytuacji wątpliwej zgodności z prawem interpretacji przepisów (naganna postawa etyczna). W dodatku pozostawiła prośbę skarżącego o zwolnienie z opłat, z powodu trudnych warunków finansowych rodziny, bez odpowiedzi. Tą decyzją Izba pozbawiła go wiarygodności jako współpracownika solidnego, gdy z dnia na dzień nie mógł świadczyć pracy, a wyrządzone straty materialne, nieuzyskane korzyści i krzywda moralna są niepowetowane.
W chwili obecnej skarżący uregulował wszystkie zaległości i wydał dyspozycję bankowi o co miesięcznym przekazywaniu środków na konto Izby.
Interpretacja nagannej postawy etycznej przez Okręgową Izbę Lekarską w P. jest, w przekonaniu skarżącego, błędna i nosi znamiona nadinterpretacji oraz jej mocno krzywdząca i kładzie cień na jego nieposzlakowaną opinię.
W odpowiedzi na skargę Prezes Naczelnej Rady Lekarskiej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
na wstępie należy stwierdzić, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola sądu dokonywana jest na podstawie akt sprawy i stanu prawnego z dnia wydania zaskarżonej decyzji (uchwały). Oznacza, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznej decyzji administracyjnej, a - jak wspomniano wyżej - ocenia zaskarżony akt pod względem legalności. Należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że oceniając zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem, sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z przepisem art. 14 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o izbach lekarskich (Dz. U. Nr 30, poz. 158 ze zm.) do uchwał samorządu lekarzy w sprawach stwierdzenia prawa wykonywania zawodu bądź jego pozbawienia z powodu niezdolności do wykonywania zawodu, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące się do decyzji administracyjnych, a na uchwały te przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Skargę J.F. należało uwzględnić, bowiem zarówno zaskarżona uchwała, jak i poprzedzająca ją uchwała, naruszają przepisy prawa.
Z treści art. 7 w związku z art. 5 ust.1 pkt 2-5 i ust. 3 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodzie lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2002 r., Nr 21, poz. 204 ze zm.) wynika, że cudzoziemcowi niebędącemu obywatelem państwa członkowskiego Unii Europejskiej można przyznać prawo wykonywania zawodu lekarza na stałe albo na czas określony, jeżeli spełnia warunki określone w art. 5 ust. 1 pkt 2-5 i ust. 3 tej ustawy.
Przepisy te między innymi stanowią, że okręgowa rada lekarska przyznaje prawo wykonywania zawodu lekarza osobie, która (art. 5 ust. 1 pkt 2 ) posiada:
" a) dyplom lekarza lub lekarza dentysty wydany przez polską szkołę wyższą, lub
b) dyplom lub inne dokumenty poświadczające formalne kwalifikacji lekarza lub lekarza dentysty, wydane przez inne niż Rzeczpospolita Polska państwo członkowskie Unii Europejskiej, wymienione w wykazie, o którym mowa w art. 6b, lub
c) dyplom lekarza lub lekarza dentysty wydany przez inne państwo członkowskie Unii Europejskiej, pod warunkiem, że dyplom został uznany w Rzeczypospolitej Polskiej za równorzędny zgodnie z odrębnymi przepisami,
3) posiada pełną zdolność do czynności prawnych,
4) posiada stan zdrowia pozwalający na wykonywanie zawodu lekarza lub lekarza dentysty,
5) wykazuje nienaganną postawę etyczną.
Do obowiązków lekarzy - zgodnie z art. 15 powołanej ustawy o izbach lekarskich - należy przestrzeganie zasad etyki i deontologii oraz innych przepisów związanych z wykonywaniem zawodu, a także uchwał władz i organów samorządu lekarzy.
Jednym z tych obowiązków - wynikających z ustawy o izbach lekarskich - jest obowiązek płacenia składek członkowskich, zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 i 2 tej ustawy, który stwierdza, że majątek izb lekarskich stanowią fundusz oraz ruchomości i nieruchomości, zaś na fundusz izb lekarskich składają się między innymi składki członkowskie. Obowiązek ten został sprecyzowany, jak wynika z zaskarżonej uchwały, w uchwale Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia [...] grudnia 2003 r., w sprawie wysokości składki członkowskiej, która nie została załączona do akt sprawy.
Organy obu instancji uznały, że J.F. spełnia warunki określone w art. 5 ust. 1 pkt 2-4 powołanej ustawy o zawodzie lekarza i lekarza dentysty do uzyskania praw wykonywania zawodu lekarza z jednym wyjątkiem, to jest, że wykazuje naganną postawę etyczną polegającą na nieprzestrzeganiu ustawowych obowiązków dotyczących wykonywania zawodu lekarza poprzez niepłacenie składek.
Sąd nie podziela tego poglądu.
W aktach sprawy znajduje się wniosek skarżącego z dnia 2 lipca 2004 r. (data prezentaty [...] Izby Lekarskiej w P.) o zwolnienie z opłacania składek od 2001 r. do maja 2003 r. umotywowany tym, że skarżący w tym okresie nie pracował. Nie ma natomiast w aktach sprawy dokumentu, z którego wynikałoby, że wniosek ten został rozpatrzony. Zatem organy tak pierwszej, jak i drugiej instancji podjęły uchwały o odmowie przyznania prawa wykonywania zawodu przez rozpoznaniem wniosku skarżącego.
W tej sytuacji uznać należy, że ocena, iż skarżący wykazuje naganną postawę etyczną, a więc narusza przepis art. 5 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy o zawodzie lekarza i lekarza dentysty nie jest uzasadniona.
Nadto organy powołują się na wewnętrzne akty prawne takie jak uchwała Naczelnej Rady Lekarskiej nr [...] w sprawie wysokości składek członkowskich i Kodeks Etyki Lekarskiej, które nie zostały załączone do akt sprawy.
Sąd zatem nie mógł ocenić, czy argumenty przedstawione w uzasadnieniach zaskarżonych uchwał zgodne są z tymi aktami wewnętrznymi
W tej sytuacji sąd uznał, że postępowanie w niniejszej sprawie narusza przepisy art. 7, 77 § 1, 107 § 3 kpa oraz art. 5 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy o zawodzie lekarza i lekarza dentysty.
Z tych względów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c oraz art. 152 i 200 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak sentencji.