I SA/Wa 538/13

I SA/Wa 538/13 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2013-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-03-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dariusz Chaciński /przewodniczący/
Elżbieta Lenart
Jolanta Dargas /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
art. 18  ust. 1
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
art. 130,  art. 4  pkt 17,  art. 135
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Jolanta Dargas (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2013r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012r. nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł na rzecz K. i H. M. z tytułu przejęcia na rzecz Województwa [...] prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową.
W uzasadnieniu Minister podał, że nieruchomość oznaczona jako działka [...] o pow. [...] ha, położona w obrębie [...], gm. G., decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2010r. została przeznaczona pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od km 14 +550 do km 15 + 591 do km 16 +613 na odcinku [...].
Decyzją z dnia [...] czerwca 2012r. nr [...] Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz K. i H. małż. M. z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Województwa [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie B, gmina G. przeznaczonej pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku G. oraz zobowiązał Zarząd Województwa [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia , w którym decyzja stanie się ostateczna.
W odwołaniu od decyzji Województwo [...] kwestionując decyzję w zakresie przyznania odszkodowania za naniesienia budowlane, zarzuciło naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności, niewskazanie w uzasadnieniu decyzji rodzaju naniesień dla których ustalono odszkodowanie. Odwołujący się zarzucił, że organ nie wyjaśnił do jakiej kategorii dróg należy chodnik i ścieżka rowerowa oraz zjazd i czy stanowią one część drogi. Zdaniem odwołującego się decyzja nie spełnia wymogów właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Podniesiono, iż droga publiczna jako rzecz wyłączona z obrotu nie podlega wycenie . Istnienie chodnika na gruncie prywatnym na gruncie prywatnym, nie podnosi lecz obniża wartość nieruchomości, bowiem stan zagospodarowania wskazuje, że nieruchomość jest wykorzystywana w sposób ogólnodostępny przez wszystkich uczestników ruchu drogowego w tym pieszych i rowerzystów. Z tych względów w kwocie odszkodowania za nieruchomości nie powinno ujmować się wartości naniesień, które są wyłączone z obrotu, z uwagi na zasadę słuszności wskazaną w Konstytucji RP.
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej rozpatrując sprawę niniejszą wskazał , że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Organ podał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu 24 marca 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego E. S. Biegła podała, iż wyceniana nieruchomość położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie terenów zabudowy mieszkaniowej, dalej działek zalesionych. Na działce na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej znajdowały się następujące naniesienia: ciąg pieszo-rowerowy o nawierzchni bitumicznej o pow. [...] m kw. i zużyciu 20% oraz zjazd o nawierzchni bitumicznej o pow. [...] m kw. Dojazd do nieruchomości od drogi wojewódzkiej nr [...]. Ponadto wskazano, iż grunty położone wzdłuż drogi [...] posiadają dostęp do energii elektrycznej, wodociągu, kanalizacji sanitarnej i sieci telefonicznej. Według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, którego zmiana została zatwierdzona uchwałą nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...] marca 2011 r., grunty sąsiadujące z wycenianą nieruchomością i położone w jej pobliżu stanowią: lasy oraz obszary o wysokich wartościach przyrodniczych, kulturowych i krajobrazowych.. Biegła podała, że na obu przeznaczeniach realizowane jest budownictwo mieszkaniowe na podstawie decyzji o warunkach zabudowy wydawanych na podstawie tzw. "dobrego sąsiedztwa". W piśmie z dnia 20 grudnia 2012r. rzeczoznawca majątkowy wyjaśniła, że pierwotne ustalenia studium sprzed zmian zatwierdzonych ww uchwałą , obowiązujące na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej były takie same dla przedmiotowej działki. Na potrzeby wyceny zbadano rynek nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę inną niż zagrodowa. Wycenę gruntu dokonano w podejściu porównawczym z zastosowaniem metody korygowania ceny średniej. Biegła przeprowadziła analizę transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej działki, mających miejsce na rynku lokalnym w okresie ostatnich dwóch lat. Wartość 1 m kw. gruntu została określona na kwotę [...] zł. tym samym wartość gruntu oszacowano na kwotę [...] zł. Nakłady znajdujące się na nieruchomości zostały wycenione na kwotę [...] zł przy zastosowaniu podejścia kosztowego, metody kosztów odtworzenia. Łączna wartość nieruchomości została określona na kwotę [...] zł. Organ odwoławczy uznał, że operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie został sporządzony prawidłowo, zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.
Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących ustalenia odszkodowania za części składowe znajdujące się na nieruchomości , organ uznał je za nieuzasadnione.
Organ wskazał, że zgodnie z art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Zgodnie z art. 47 § 1 Kodeksu cywilnego część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Natomiast w myśl art. 48 Kodeksu cywilnego z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Ponadto w myśl art. 191 Kodeksu cywilnego własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, która została połączona z nieruchomością w taki sposób, że stała się jej częścią składową. Organ podał, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. wskazuje, iż odszkodowanie należy się za nieruchomość rozumianą jako grunt wraz z jego częściami składowymi. Powyższe wskazuje, ze bez znaczenia dla postępowania odszkodowawczego jest fakt, czy przedmiotowa ścieżka rowerowa oraz chodnik i zjazd znajdowały się w pasie drogi. Istotnym jest natomiast, zdaniem organu II instancji, że stanowiły one część składową przejmowanej nieruchomości i jako takie musiały zostać wycenione. W tym więc zakresie rzeczoznawca majątkowy prawidłowo oszacowała wartość naniesień budowlanych.
Decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. stała się przedmiotem skargi Województwa [...] reprezentowanego przez radcę prawnego, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pełnomocnik wskazał, że zaskarża decyzję w części zobowiązującej do zapłaty odszkodowania za wartość zjazdu w wysokości [...] zł. Skarżący wnosząc o uchylenie decyzji w części zaskarżonej części względnie stwierdzenie nieważności decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucił naruszenie art. 4 pkt 8 w związku z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ustalenie odszkodowania oczywiście niesłusznego i uznanie, że w wysokości odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną należy uwzględniać wartość istniejącego zjazdu do nieruchomości położonej przy drodze publicznej, gdy obowiązek budowy zjazdu istniejącego należy do zarządcy drogi tj. tego samego podmiotu, który jest zobowiązany do wypłaty odszkodowania za zjazd jako część nieruchomości zajętej pod drogę.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że odszkodowanie zostało ustalone w niniejszej sprawie jako niesłuszne albowiem uwzględnia w wysokości odszkodowania wartość istniejącego zjazdu. Skarżący wskazał, że stosownie do art. 29 ust. 2w przypadku budowy drogi publicznej, zarządca drogi zobowiązany jest do budowy zjazdu, co w realiach niniejszej sprawy sprowadza się do odtworzenia istniejącego zjazdu w nowym miejscu, z zachowaniem jego parametrów i funkcji tj. połączenia z drogą publiczną. W przypadku gdy i tak obowiązek odtworzenia zjazdu wynika z samego prawa, to zobowiązywanie tego samego podmiotu do wypłaty odszkodowania za odtwarzany (budowany jako istniejący) zjazd jest nieekwiwalentne w przypadku ustalenia wartości odszkodowania. Skarżący podniósł, że ten sam podmiot tj. właściciel nieruchomości wywłaszczonej, na której znajduje się już zjazd z drogi publicznej otrzyma od zarządcy drogi podwójną gratyfikację, raz z powodu wycenienia wartości naniesień w postaci zjazdu w wartości gruntu, a drugi raz z powodu wynikającego z samej ustawy o drogach publicznych obowiązku budowy istniejącego zjazdu. W ocenie skarżącego, wartość gruntu została ujęta jako wartość odtworzeniowa istniejącego zjazdu w sytuacji gdy obowiązek odtworzenia zjazdu i tak już spoczywa na zarządcy drogi, który rozbudowuje istniejącą drogę. Odzyskanie wartości naniesień w postaci wartości zjazdu w rozważanej sytuacji jest nieodwracalne z uwagi na obowiązek odtworzenia zjazdu jaki wynika z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, co powoduje zdaniem skarżącego, że może dojść do szkody w majątku zobowiązanego do wypłaty odszkodowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Na wstępie wskazać należy, że kontrolą Sądu objęta została decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydana w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod inwestycję drogową. Odrębne określenie w operacie szacunkowym wartości zjazdu, nie stanowi o odrębnym rozstrzygnięciu o odszkodowaniu w tym zakresie.
W ocenie Sądu, ustalenie wysokości odszkodowania nastąpiło w tej sprawie z poszanowaniem zarówno przepisów postępowania administracyjnego, jak i prawa materialnego. Zarówno decyzja organu I, jak i II instancji odpowiadają prawu.
W sprawie jest bezsporne, że w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na nieruchomości, za którą odszkodowanie ustalono, znajdowało się naniesienie budowlane w postaci zjazdu o nawierzchni bitumicznej.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 18 ust. 1 ustaw z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), zwanej dalej specustawą, oraz odpowiednio stosowane przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy, wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 u.g.n. dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego. Stan nieruchomości, do którego odsyła art. 18 ust. 1 specustawy, to stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona, o czym stanowi art. 4 pkt 17 u.g.n. Z kolei wartością, o której stanowi ww przepis jest co do zasady wartość rynkowa, a więc najbardziej prawdopodobna cena nieruchomości, możliwa do uzyskania na rynku (art. 134 ust.1 i art. 151 ust. 1 u.g.n.). W drodze wyjątku może nią być także wartość odtworzeniowa. Ma to miejsce wówczas, gdy ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie (art. 135 ust. 1 u.g.n.). W sprawie tej biegła, z uwagi na znajdujące się na nieruchomości naniesienia budowlane m. in. w postaci zjazdu o nawierzchni bitumicznej i brak na rynku lokalnym nieruchomości rodzajowo podobnych zastosowała – dla określenia wartości odtworzeniowej - podejście kosztowe. Ustaliła w procesie wyceny wartość nieruchomości, która to wartość z mocy art. 135 ust. 2 i 3 u.g.n. stanowiła sumę wartości rynkowej gruntu(a więc ceny gruntu możliwej do uzyskania w obrocie wolnorynkowym) oraz wartości jego części składowej, wg kosztów ich odtworzenia (art. 151 ust. 2 u.g.n. i § 21 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).Prawidłowo zdaniem Sądu rzeczoznawca majątkowy określił w operacie szacunkowym z dnia [...] marca 2012 r. zarówno wartość gruntu (wyceny dokonano w podejściu porównawczym z zastosowaniem metody korygowania ceny średniej),jak i wartość zjazdu oraz pozostałych naniesień. Zasadnie zatem organy obu instancji przyjęły, że operat szacunkowy – jako prawidłowo sporządzony – może stanowić dowód w sprawie, a tym samym zasadnie przyjęły ten dowód, jako podstawę do określenia wysokości odszkodowania za nieruchomość. Operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę i w dacie wydawania decyzji był aktualny, nie zawierał niejasności, czy braków. W toku szacowania wartości nieruchomości rzeczoznawca zastosowała się do sposobu wyceny określonego w § 36 ust. 1 przywołanego wyżej rozporządzenia, zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji i przy nieuwzględnieniu nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu jej wydania.
Za właściwe Sąd uznał ustalenia organu dotyczące wliczenia do wysokości odszkodowania wartości naniesienia na nieruchomości w postaci zjazdu. Naniesienie trwale z gruntem związane, a z takim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, stanowi część składową nieruchomości, której prawo własności właściciel utracił na skutek decyzji o realizacji inwestycji drogowej. Organy orzekające w sprawie słusznie zatem uznały, że skoro zgodnie z art. 47 § 1 Kodeksu cywilnego właściciel gruntu jest jednocześnie właścicielem naniesień trwale z tym gruntem związanych, to przysługuje mu odszkodowanie zarówno za grunt, jak i znajdujące się na nim naniesienie w postaci zjazdu. Tracąc własność gruntu, właściciel utracił również własność znajdujących się na nim naniesień i nie ma podstaw do tego, aby pozbawiać go w tej części odszkodowania. Zgodnie z treścią § 36 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., przy ustalaniu wysokości odszkodowania nie uwzględnia się jedynie nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.
W przepisach obowiązującego prawa brak jest podstaw do ograniczenia wysokości odszkodowania wyłącznie do odszkodowania za grunt. Zjazd znajdujący
się na tym gruncie stanowi jeden z elementów składających się na "stan nieruchomości", o którym mowa w art. 134 ust. 2 u.g.n. i niewątpliwie wpływa na wartość nieruchomości.
Z tego też względu, uwzględnienie jego wartości – jako części wartości całej nieruchomości – w pełni odpowiada wymogom art. 18 ust. 1 specustawy oraz art. 134 ust. 2 u.g.n. Dodać należy, że w operacie szacunkowym wyliczono odrębnie wartość zjazdu i wartość ścieszki pieszo-rowerowej, a następnie wskazano łącznie wartość naniesień, co dało kwotę [...] zł. Oddzielnie też wyliczono wartość przejętego gruntu.
W ocenie Sądu, w sprawie tej nie można mówić o naruszeniu art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Prawidłowe zastosowanie prawa materialnego nie może być bowiem kwalifikowane w niniejszej sprawie jako naruszenie przepisu stanowiącego o dopuszczalności wywłaszczenia. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Zarzut naruszenia tego przepisu Konstytucji przez podmiot obowiązany do wypłaty odszkodowania jest niezrozumiały. Okoliczność, że na gruncie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), budowa, jak również przebudowa drogi powoduje, że budowa, czy przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi, nie zmienia niczego w zakresie zastosowania przepisów specustawy i ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania. Przepis art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie stanowi lex specialis w stosunku do art. 18 ust. 1 specustawy. W ocenie Sądu, brak jest jakichkolwiek podstaw do żądania uwzględnienia w toku procedury ustalania odszkodowania w tej sprawie, tej oto okoliczności, że zarządca drogi poniesie w wyniku przebudowy drogi koszty budowy, czy przebudowy istniejącego dotychczas zjazdu. Przedmiotem niniejszej sprawy jest ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (całą nieruchomość, z naniesieniem). Nie można mówić o niesłusznym odszkodowaniu przyznanym dla wywłaszczonego, z tej tylko przyczyny, że w obowiązującym prawie na zarządcy drogi – w ściśle określonym przez prawo przypadku – spoczywa obowiązek budowy zjazdu. Nie może być przy tym mowy o podwójnej gratyfikacji dla właściciela wywłaszczonej nieruchomości, na co wskazuje skarżący. Pamiętać należy, że wywłaszczenie jest pozbawieniem własności. Dopuszczalne jest jedynie wówczas, gdy dokonywane jest na cele publiczne, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie i za słusznym odszkodowaniem. Odrębność obowiązków zarządcy drogi wynikających z ustawy o drogach publicznych, w tym w szczególności z jej art. 29 ust. 2, nie stanowi o naruszeniu przepisów prawa materialnego zastosowanych w tej sprawie. Podkreślenia wymaga przy tym, że w sprawie tej nie może być mowy o jakiejkolwiek ekwiwalentności w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i poniesienia następnie przez zarządcę drogi kosztów budowy zjazdu, co następuje na podstawie ustawy o drogach publicznych. Niezrozumiałe jest tym samym ujmowanie obowiązków zarządcy drogi wynikających z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych – na gruncie sprawy o odszkodowanie za nieruchomość – jako szkody w majątku zobowiązanego.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.