I SA/Wa 533/22

I SA/Wa 533/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-09-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-03-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Fyda-Kawula
Marta Kołtun-Kulik /przewodniczący/
Przemysław Żmich /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Gospodarka mieniem
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, asesor WSA Anna Fyda-Kawula, sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 września 2022 r. sprawy ze skargi J. M., A. D., A. S., A. Z., E. P., M. M., P. M., T. Z., W. M., Z. M. i Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 21 grudnia 2021 r. nr KOC 7450/Go/21 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu wniosku J. M., T. Z. , Z. M., E. P., A. Z. , M. M. , A. D. , P. M. , A. S. , Z. M. , W. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z 21 grudnia 2021 r. nr KOC/7450/Go/21 utrzymało w mocy swoją decyzję z 26 października 2021 r. nr KOC/5624/Go/21 stwierdzającą, na podstawie art. 158 § 1 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491), że postępowanie nieważnościowe uległo umorzeniu z mocy prawa.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie orzeczeniem administracyjnym nr GMTW 20308/51 z 30 lipca 1951 r. orzekło o odmowie przyznania E. J. , S. K. i Z. F. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...] , nr hip. [...] , ze względu na brak wniosku dekretowego. Orzeczenie to skierowano do I Rejonowego Urzędu Likwidacyjnego w W..
Następnie Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie decyzją nr GMTW 20308/51 z 17 października 1951 r. orzeczenie to utrzymało w mocy zmieniając jedynie uzasadnienie. Odmowa była uzasadniona postanowieniami wynikającymi z obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja została skierowana do E. J. , S. K. i Z. F. .
Wnioskiem z 2 września 2021 r. J. M. , T. Z. , Z. M. , E. P. , A. Z. , M. M. A. D, , P. M. , A. S. , Z. M. , W. M. , powołując się na następstwo prawne po S. K. i Z. F. jako dawnych właścicielach nieruchomości gruntowej, położonej w W. przy ul. [...] , nr hip. [...] , zwrócili się o stwierdzenie nieważności lub niezgodności z prawem orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie nr GMTW 20308/51 z 17 października 1951 r. oraz decyzji tego organu nr GMTW 20308/51 z 30 lipca 1951 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 26 października 2021 r. stwierdziło, na podstawie art. 158 § 1 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491) – dalej zwanej "ustawą zmieniającą", że postępowanie nieważnościowe uległo umorzeniu z mocy prawa.
Kolegium wyjaśniło, że 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa zmieniająca z której art. 2 ust. 1 wynika, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy kpa w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia wszczęte po upływie 30 lat od daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie znowelizowanej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem umarza się z mocy prawa.
SKO podało, że w tej sprawie zakwestionowano orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 30 lipca 1951 r. i z 17 października 1951 r. przy czym to ostatnie doręczono jego adresatom 23 października 1951 r.
Kolegium stwierdziło, że od tej daty upłynęło do dnia wniesienia wniosku o dokonanie oceny ich legalności ponad 30 lat (faktycznie 70 lat) zatem postępowanie nadzorcze nie mogło zostać wszczęte z mocy znowelizowanego kpa.
Opisana decyzja stała się przedmiotem wniosku J. M., T. Z. , Z. M., E. P., A. Z. , M.M. , A. D. , P. M. , A. S. , Z. M. i W. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy.
3 grudnia 2021 r. wpłynęła do SKO w Warszawie skarga skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wnieśli J. M. , Z. M. , A. S. i Z. M. .
Wniosek wpłynął do SKO w Warszawie 18 listopada 2021 r. Wnioskodawcy oczekują uchylenia decyzji Kolegium z 26 października 2021 r i uwzględnienia ich wniosku z 2 września 2021 r., a gdyby nie było możliwe stwierdzenie nieważności zakwestionowanych nim decyzji, o stwierdzenie ich niezgodności z prawem. Ich zdaniem decyzja Kolegium nie stanowi żadnego rozstrzygnięcia, co do nieważności decyzji, a tylko stwierdza, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa, co uniemożliwia rozstrzygnięcie istoty sprawy więc nie miało podstaw w przepisach postępowania administracyjnego. Kolegium nie wyjaśniło jak ustaliło datę doręczenia kwestionowanej decyzji jej adresatom, w szczególności nie wskazało żadnego dowodu potwierdzającego ten fakt. Uzasadnienie decyzji nie spełnia zatem wymogów określonych w przepisach prawa. 23 sierpnia 2021 r. jeden z wnioskodawców - J. M. zwrócił się do Biura Spraw Dekretowych z wnioskiem o udzielenie informacji o orzeczeniu oraz udostępnienie akt sprawy. Wniosek ten pozostał bez odpowiedzi.
Zdaniem wnioskodawców orzeczenie administracyjne z 30 lipca 1951 r nie mogło zostać doręczone dawnym właścicielom nieruchomości, ponieważ nie było nawet do nich skierowane. Adresatem orzeczenia był Rejonowy Urząd Likwidacyjny. Wysłano je do wiadomości tylko jednej ze współwłaścicielek - E. K. podając niekompletny adres jej zamieszkania.
W ich ocenie ostateczną decyzją rozstrzygającą sprawę była decyzja z 30 lipca 1951 r., której nie doręczono właścicielkom nieruchomości. Doręczenie decyzji organu odwoławczego którą zmieniono tylko fragment uzasadnienia decyzji z 30 lipca 1951 r. nie może zastąpić doręczenia decyzji, którą rozstrzygnięto sprawę. Decyzja z 17 października 1951 r. została doręczona osobie trzeciej, która nie była jej adresatem. Nie wiadomo kim była ta osoba.
Jedna ze współwłaścicielek E. K. zwróciła się pismem z 17 października 1951 r. o doręczenie decyzji z 30 lipca 1951 r. zawiadamiając jednocześnie Urząd o zmianie swego adresu zamieszkania.
Teza Kolegium, iż decyzja została doręczona stronom 23 października 1951 r. nie została udowodniona. Kolegium nie odniosło się w ogóle do alternatywnego dla stwierdzenia nieważności decyzji wniosku o stwierdzenie niezgodności zakwestionowanej decyzji z prawem.
W ocenie wnioskodawców nie podlega umorzeniu z mocy prawa postępowanie o stwierdzenie niezgodności z prawem wskazanych decyzji. Potrzebne jest bowiem potwierdzenie skutków nieoficjalnej wykładni autentycznej wyrażanej w stanowiskach przedstawicieli rządu i posłów oraz Prezydenta RP.
Nowelizacja kpa została podpisana, ponieważ pozostawia byłym właścicielom możliwość dochodzenia roszczeń cywilnoprawnych na drodze sądowej, a skuteczność ich dochodzenia jest uzależniona od stwierdzenia wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa. Taka interpretacja nasuwa wniosek, że postępowanie o stwierdzenie niezgodności decyzji z prawem jest odrębne od postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.
Materiał dowodowy sprawy zaprzecza bezpodstawnej tezie Kolegium, że byłym właścicielom doręczono przed 30 laty decyzję odmawiającą przyznania im prawa do gruntu nieruchomości wobec czego nie zachodzi przesłanka umorzenia postępowania z mocy prawa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 21 grudnia 2021 r. utrzymało w mocy swoją decyzję z 26 października 2021 r. W uzasadnieniu wskazało, że w razie, gdy jednocześnie wniesiono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i skargę do sądu administracyjnego, to pierwszeństwo w rozpatrzeniu ma wniosek złożony na mocy art. 127 § 3 kpa.
Dalej Kolegium podało, że aby dokonać oceny, czy decyzja administracyjna jest dotknięta kwalifikowaną wadą skutkującą koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności, czy też tylko stwierdzenie, że decyzja narusza prawa, ale z pewnych względów nie można stwierdzić jej nieważności konieczne jest przeprowadzenie postępowania nadzorczego w trakcie którego dokonana zostaje ocena kwestionowanej decyzji administracyjnej.
Nie jest to jednak możliwe w aktualnym stanie prawnym w tej sprawie po wejściu w życie ustawy zmieniającej. Wbrew temu co twierdzą wnioskodawcy, po upływie 30 lat od daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji kwestionowanej wnioskiem niemożliwe jest prowadzenie w odniesieniu do tej decyzji jakiegokolwiek postępowania nadzorczego, także w sprawie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Żaden przepis kpa, ani też przepis ustawy zmieniającej nie wskazuje na możliwość przeprowadzenia takiego postępowania, które - jak twierdzą wnioskodawcy - jest odrębne od postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.
Kolegium wyjaśniło, że orzeczenie administracyjne z 30 lipca 1951 r. zostało skierowane do I Rejonowego Urzędu Likwidacyjnego w W. i temu adresatowi je doręczono 9 sierpnia 1951 r. Do E. K. skierowano je tylko do wiadomości. Z całą pewnością orzeczenie to weszło do obrotu prawnego i wywołało określone skutki. E. K. wiedziała o istnieniu ww. orzeczenia, co wynika choćby z treści uzasadnienia decyzji PRN w m.st. Warszawie z 17 października 1951 r., w którym stwierdzono, że 15 października 1951 r. uzyskano ustne wyjaśnienia w sprawie od E.K. , która potwierdziła fakt złożenia wniosku dekretowego 25 sierpnia 1947 r. Decyzja z 17 października 1951 r. została skierowana do dawnych właścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. Jest zatem poza sporem, że orzeczenie administracyjne z 30 lipca 1951 r. skierowane do I Rejonowego Urzędu Likwidacyjnego w W. zostało temu adresatowi doręczone prawidłowo 9 sierpnia 1951 r., a jedna z dawnych współwłaścicielek nieruchomości gruntowej, położonej przy ul. [...] w W. wiedziała w tym czasie o jego podjęciu, na co wskazuje treść uzasadnienia decyzji administracyjnej z 17 października 1951 r. Od wskazanych dat niewątpliwie upłynęło ponad 30 lat - faktycznie lat 70 - co uniemożliwia prowadzenie wnioskowanego postępowania nadzorczego i podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia.
Kolegium nie podzieliło poglądu wnioskodawców, co do wadliwości decyzji podjętej przez Kolegium i w związku z tym sugerowanej konieczności jej zmiany. Przepisy znowelizowanego kpa nie budzą wątpliwości interpretacyjnych stanowiąc jednoznacznie, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem umarza się z mocy prawa (art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej).
Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 21 grudnia 2021 r. J. M. , T. Z. , Z. M. , E. P. , A. Z. , M. M. A. D, , P. M. , A. S. , Z. M. , W. M. – dalej zwani "skarżący" wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji SKO w Warszawie z 26 października 2021 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonym decyzjom zarzucili błędną wykładnię art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, a w szczególności przyjęcie zbyt szerokiego, potocznego znaczenia użytego w przepisie określenia "doręczenie", które ma ustalone znaczenie prawne, ignorowane przez SKO. Błędna wykładnia polega na uznaniu za wystarczającą przesłankę zastosowania powołanego przepisu okoliczności mających według SKO dowodzić, że orzeczenie administracyjne weszło do obrotu prawnego i wywołało określone tym skutki przez doręczenie orzeczenia administracyjnego [...] innemu urzędowi państwowemu w nieostatecznej wersji z 30 lipca 1951 r., a po zmianie treści i adresata tego orzeczenia administracyjnego - już tylko do wiadomości tego urzędu. O błędnej wykładni świadczy też sugerowana w motywach decyzji ocena SKO, że za doręczenie lub ogłoszenie decyzji uznaje dojście do wiadomości jednej ze stron, że była wydana jakaś, nieznana stronom decyzja w ich sprawie. Zaskarżone decyzje SKO nie mogą więc być uznane za zgodne z prawem z powyższych względów.
Dalej skarżący podnieśli, że SKO zbagatelizowało ustawową przesłankę umorzenia postępowania, jaką jest upływ czasu od doręczenia, ale decyzji ostatecznej, a nie tej, która została zmieniona. SKO ograniczyło się do stwierdzenia, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa, dopatrując się doręczenia, stanowiącego ustawową i wymagającą zbadania w tym postępowaniu przesłankę umorzenia, w faktach świadczących o doręczeniu 23 października 1951 r. decyzji częściowo zmieniającej poprzednią decyzję do rąk nieuprawnionej, a nawet niezidentyfikowanej osoby, a następnie - po ponownym rozpatrzeniu sprawy - o doręczeniu innemu organowi państwowemu (I Rejonowemu Urzędowi Regulacyjnemu), a nie stronie pierwotnej decyzji, która została później zmieniona decyzją, doręczoną także temu samemu organowi, ale tylko do wiadomości, a skierowaną do dawnych właścicielek. W uzasadnieniu ostatniej decyzji SKO zabrakło nawet jednoznacznego wskazania, które z tych dwóch "doręczeń" uznaje ostatecznie za doręczenie, o jakim mowa w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej.
Ocena przyjęta przez SKO nie ma uzasadnienia, bo art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej to przepis zupełnie wyjątkowy, wymaga ścisłej wykładni. Nie wystarczy więc dowolna ocena SKO o rzekomym wejściu decyzji do obrotu prawnego. Nie można też kierować się okazywaną przez autorów zmian do projektu ustawy wolą uwolnienia organów orzekających o nieważności decyzji od konieczności borykania się z problemami, z którymi od lat nie uporały się władze państwowe przez uniemożliwienie prowadzenia postępowania w sprawie każdej wydanej przed laty decyzji, bez względu na to - jak w rozpatrywanej sprawie - do kogo i czy przed, czy po zmianie jej treści i adresata została wysłana pocztą.
Niezbędną przesłanką umorzenia postępowania na podstawie art. 2 ust. 2 jest bowiem upływ 30 lat od "doręczenia", czyli nie od wprowadzenia do obrotu przez wysłanie do kogokolwiek, lecz od dokonania mającej znaczenie prawne formalnej czynności doręczenia decyzji 1) która miałaby podlegać unieważnieniu, a w takim razie decyzji ostatecznej, więc na pewno nie tej, która została zmieniona jeszcze przez organ, który ją wydał, 2) osobie, do której decyzja ta została skierowana, a nie komukolwiek, a zwłaszcza nie może być uznane za skuteczne prawnie doręczenie decyzji: a) do wiadomości innemu urzędowi państwowemu, niebędącemu adresatem decyzji, bo po poprawieniu decyzja ta została skierowana do byłych współwłaścicielek, a do tego urzędu tylko do wiadomości, b) wydanie przesyłki pocztowej osobie nieuprawnionej do jej odbioru.
Zdaniem skarżących pierwsza decyzja nie mogła stać się ostateczna w brzmieniu, w jakim doręczono ją urzędowi, ponieważ została zmieniona w zakresie jej uzasadnienia i adresata. Decyzja o zmianie, polegająca na dostrzeżeniu i wzięciu pod uwagę wniosku byłych właścicieli o przyznanie własności czasowej, pociągnęła za sobą automatycznie zmianę osób będących adresatami decyzji, bo decyzja została po zmianie skierowana do wnioskodawców, a do urzędu tylko do wiadomości.
Skarżący uważają, że dokumentacja sprawy nie pozostawia wątpliwości, że decyzja odmowna skierowana do byłych współwłaścicielek nie została im doręczona. Z treści znajdującego się w aktach sprawy (k.21) potwierdzenia doręczenia przesyłki poleconej 23 października 1951 r. wynika bowiem, że ta jedna przesyłka polecona, adresowana do trzech współwłaścicielek nieruchomości (z których jedna jeszcze przed wydaniem decyzji zgłosiła urzędowi inny adres) została wydana i odebrana przez niezidentyfikowaną osobę podpisującą się nazwiskiem R. , opisaną przez kogoś "współlok" bez wskazania numeru jej lokalu. Nie wiadomo kim była ta nieupoważniona osoba, która - może według listonosza – ale wyjaśnieniem tego nikt się nie trudził - miała odebrać przesyłkę, ale nic nie wiadomo i nic nie wskazuje na przekazanie tego listu którejkolwiek z adresatek.
SKO w żadnej decyzji nie próbowało nawet domyślać się jak i do której z byłych właścicielek omawiany list polecony mógłby trafić poprzestając ostatecznie na stwierdzeniu, że jedna z nich wiedziała, że 30 lipca 1951 r. zapadło jakieś orzeczenie, o którego doręczenie prosiły, ale bezskutecznie.
Wydając nową decyzję po ponownym rozpoznaniu sprawy SKO nie odniosło się do podnoszonych przez strony zastrzeżeń, co do ustalenia faktu i daty doręczenia decyzji z 1951 r. i w ogóle nie poświęciło większej uwagi ustaleniu tych okoliczności, stanowiących przesłankę decydującą o umorzeniu postępowania poprzednią decyzją. Pomija milczeniem ten fragment zaskarżonej decyzji, w którym SKO szczególnie eksponuje przyjętą za dzień doręczenia decyzji datę 23 października 1951 r. Natomiast przyjmując za dzień doręczenia decyzji datę doręczenia orzeczenia z 30 lipca 1951 r. nie zważając wcale na to, że to orzeczenie nigdy nie stało się ostateczne, bo zostało zmienione i nie było doręczone żadnej z adresatek tego orzeczenia, określonych po jego zmianie.
Jeżeli SKO stwierdziło umorzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej 30 lipca 1951 r., ze względu na doręczenie jej adresatowi do którego była kierowana, to w takim razie konsekwentnie należałoby uznać, że ta decyzja SKO w ogóle nie odnosi się do orzeczenia z 17 października 1951 r., bo jest ono skierowane do zupełnie innych adresatów. Wobec tego należałoby badać i oceniać doręczenie tego orzeczenia tym adresatom, do których zostało ono skierowane.
Zamiast wyjaśnienia daty i okoliczności doręczenia lub ogłoszenia, z którym wiąże się skutek umorzenia postępowania, SKO zajęło się rozważaniem okoliczności, z którymi ustawodawca wcale nie wiąże skutku umorzenia, a mianowicie doszukiwało się wejścia orzeczenia do obrotu prawnego, co wywołało określone tym skutki (których jednak SKO nie określiło) oraz dojścia jej do wiadomości jednej ze stron (czego dowodem ma być uzasadnienie orzeczenia).
Zdaniem skarżących bez znaczenia pozostaje stwierdzenie SKO, że jedna z byłych współwłaścicielek miała jakąś wiedzę o tym, że została wydana jakaś decyzja w jej sprawie. O dowiedzeniu się, iż zapadła nieznana im decyzja w sprawie ich nieruchomości właścicielki nawet wspominały w swym piśmie, potraktowanym chyba jak odwołanie, ale taka wiedza w żadnym razie nie może zastępować formalnego doręczenia ani ogłoszenia decyzji administracyjnej, a w szczególności nie ma znaczenia i skutku prawnego doręczenia lub ogłoszenia decyzji, z jakim ustawa zmieniająca wiąże skutek umorzenia postępowania z mocy prawa.
Wydając decyzję po ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO nie wspomniało już o doręczeniu decyzji z 17 października 1951 r. współwłaścicielkom, lecz powołuje się tylko na "skierowanie" do nich tej decyzji czyli zaadresowanie i wysłanie, których nie sposób uznać za doręczenie wysłanej pocztą korespondencji. Mimo to jednak SKO wprost podnosi, że od wskazanych dat niewątpliwie upłynęło ponad 30 lat - faktycznie lat 70 - także od daty wydania orzeczenia zmieniającego 17 października 1951 r.
Skarżący uważają, że orzeczenie z tej daty, chociaż skierowane do byłych właścicielek, z całą pewnością nie zostało im doręczone, bo trafiło do rąk nieznanej osoby. SKO początkowo kategorycznie stwierdzało doręczenie 23 października 1951 r. nie zajmując się wyjaśnieniem, w jaki sposób miałoby dojść do doręczenia listu adresatkom, a przy ponownym rozpoznaniu sprawy unika nazywania udokumentowanych faktów z 23 października 1951 r. doręczeniem, co nie przeszkadza powoływać się na upływ czasu od daty wydania tej decyzji. Ani w przyjętej początkowo przez SKO 23 października 1951 r., ani w żadnej innej dacie nie doszło więc do doręczenia, ani tym bardziej ogłoszenia tej decyzji żadnej z trzech współwłaścicielek, a już szczególnie nie było możliwe doręczenie E.K. , do której nie skierowano orzeczenia na podany przez nią nowy adres na ul. [...] .
Skarżący zarzucili też Kolegium, że nie uwzględniło alternatywnego wniosku stron o stwierdzenie niezgodności decyzji z prawem. Gdyby przyjąć założenie SKO, że postępowanie z wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności dwóch uzupełniających się orzeczeń Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy rzeczywiście uległo umorzeniu z mocy prawa, to wówczas aktualizowałby się alternatywny wniosek o stwierdzenie niezgodności zaskarżonej decyzji z prawem. SKO nie chce dostrzec zasadniczej różnicy między podlegającym umorzeniu z mocy prawa postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności, a postępowaniem o stwierdzenie niezgodności z prawem, o którym nie ma mowy w tym przepisie, więc nie podlega według ustawy umorzeniu ex lege. Skoro nowelizacja nie przewiduje umorzenia postępowania w sprawie niezgodności decyzji z prawem, to stwierdzenie tej niezgodności staje się konieczne właśnie ze względu na niemożność unieważnienia decyzji. Wynika to zwłaszcza z nieoficjalnej wykładni autentycznej wyrażanej, np. w wygłaszanych m.in. za
pośrednictwem PAP stanowiskach przedstawicieli rządu i posłów, a także Prezydenta RP, że podpisał nowelizację kpa z 11 sierpnia 2021 r. dlatego, bo podpisana ustawa zmieniająca pozostawia byłym właścicielom możliwość dochodzenia na drodze sądowej roszczeń cywilnoprawnych, a skuteczność dochodzenia tych roszczeń uzależniona jest z mocy art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego od stwierdzenia, że decyzja (nazywana orzeczeniem administracyjnym) wydana została z naruszeniem prawa. Taka interpretacja skutków nowelizacji kpa przez przedstawicieli prawodawców, zgodna z uwagami Biura Analiz Sejmowych na str. 7 jedynej ekspertyzy prawnej (odnoszącej się do pierwotnego tekstu projektu omawianej nowelizacji kpa przed zmianami w komisjach, ale nie aktualizowanej na stronie sejmowej) zmusza do rewizji przeważających dotąd poglądów i praktyki przez przyjęcie (zgodnie zresztą z wykładnią językową i systemową), że postępowanie o stwierdzenie niezgodności decyzji z prawem jest innym postępowaniem, które musi być wszczęte i prowadzone w przypadkach, gdy nie ma możliwości prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, co byłoby nienaruszającym Konstytucję RP skutkiem umorzenia z mocy przepisów nowelizujących kpa postępowania o unieważnienie decyzji.
Skarżący uważają, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej rozumiany tak, jak ocenia SKO, narusza elementarne zasady przyzwoitej legislacji przez zaskoczenie obywateli - także w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego – taką zmianą prawa, która definitywnie zamyka drogę sądową pozbawiając obywateli szans na skuteczne dochodzenie w tym postępowaniu realizacji przysługujących im praw do uzyskania rekompensaty za bezprawne pozbawienie prawa własności. Przyjęty za podstawę do wydania zaskarżonej decyzji sposób rozumienia konsekwencji nowelizacji kpa pozbawiałby obywateli prawa do sądu i możliwości realizacji uprawnień przysługujących im dotąd bezterminowo z tytułu wyrządzenia im szkody przez odebranie własności bez rekompensaty z rażącym naruszeniem prawa przez władze publiczne. W dodatku oznaczałby odebranie praw niektórym obywatelom przez zmianę przepisów w trakcie postępowania wszczętego przed zmianą tych przepisów. Takie skutki zmiany kpa nie mogą być uznane za zgodne z Konstytucją RP, a w szczególności z zasadami zaufania do Państwa i stanowionego prawa oraz takimi fundamentalnymi zasadami, jak prawo dochodzenia swych praw i ochrony własności przed sądem.
Jeżeli komunistyczny dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50 poz. 279) – dalej zwany "dekretem" pozbawiał właścicieli prawa własności nieruchomości warszawskich, ale za odszkodowaniem wprost przewidzianym w przepisach dekretu, to tym bardziej trudno pogodzić z Konstytucją RP ustawę zmieniającą w taki sposób, który przez zamknięcie drogi sądowej do dochodzenia przysługujących roszczeń definitywnie pozbawiałby nie tylko cwaniaków (z którymi władza powinna jednak sobie poradzić bez naruszania praw innych osób), ale też wszystkich prawowitych właścicieli i ich następców prawnych możliwości realizacji praw przyznanych im dekretem i uzyskania odszkodowania należnego za pozbawienie własności z rażącym naruszeniem prawa przez Państwo Polskie.
Skarżący zwrócili uwagę, że niezgodność omawianej nowelizacji kpa z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP została zarzucona i umotywowana przez Rzecznika Praw Obywatelskich w jego wniosku z 28 grudnia 2021 r. do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zarejestrowanej pod sygn. akt K 2/22.
Uważają, że gdyby Sąd nie podzielił przedstawionych w niniejszej skardze poglądów stron, że decyzja SKO o umorzeniu postępowania z mocy prawa, jest niezgodna nawet z przepisami prawa, które nie są zgodne z Konstytucją RP, to w każdym razie toczenie się przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawy z wniosku RPO stanowi podstawę do zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny o konstytucyjności (a raczej niekonstytucyjności) art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, przyjętego w decyzjach SKO za podstawę umorzenia postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie.
Zdaniem skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wydało decyzję, która w rzeczywistości nie jest rozstrzygnięciem w sprawie nieważności decyzji (na co SKO się powoływało), a tylko stwierdzeniem że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa. Rozstrzygnięcie decyzją o proceduralnych skutkach, jakie nastąpiły z mocy prawa, byłoby bezprzedmiotowe. Jeżeli umorzenie postępowania administracyjnego następuje z mocy prawa, to z natury rzeczy nie powinno być przedmiotem rozstrzygania decyzją (a ewentualnie postanowieniem), skoro wydanie decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej umorzenie z mocy prawa nie miało w tym przypadku podstawy prawnej w przepisach o postępowaniu administracyjnym.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko w sprawie skutecznego doręczenia kwestionowanych we wniosku nieważnościowym decyzji i ich wejścia do obrotu prawnego. Dodatkowo wskazało, że skoro ziściły się przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie nieważnościowej, to nie mogło się toczyć postępowanie w sprawie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Kolegium podało też, że nie jest uprawnione do oceny zgodności z Konstytucją RP uchwalonych przez ustawodawcę przepisów prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest nieuzasadniona.
W niniejszej sprawie spór pomiędzy skarżącymi, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie dotyczył tego, czy znajdował zastosowanie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. Ustawa ta weszła w życie 16 września 2021 r. Zgodnie z tym przepisem postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Umorzenie postępowania z mocy prawa gwarantuje art. 105 § 1 kpa. Według tego przepisu gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości. Decyzja tego rodzaju kończy indywidualną sprawę administracyjną (taką sprawą było niniejsza sprawa nieważnościowa) w inny sposób, niż co do istoty sprawy (art. 104 w zw. z art. 1 pkt 1 kpa).
Trafnie wskazało SKO w Warszawie, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 30 lipca 1951 r. weszło do zewnętrznego obrotu prawnego. Egzemplarz tegoż orzeczenia otrzymał 1 Rejonowy Urząd Likwidacyjny w W. 9 sierpnia 1951 r. Egzemplarz tego orzeczenia otrzymał także Sąd Powiatowy dla [...] , co wynika z postanowienia tego sądu z 25 stycznia 1956 r. [...] .
Zgodzić należało się z Kolegium, że decyzja administracyjna z 17 października 1951 r. została wprowadzona do zewnętrznego obrotu prawnego 23 października 1951 r. poprzez doręczenie egzemplarza tej decyzji na adres: ul. [...] w W. osobie o nazwisku "R. " z zaznaczeniem "wspólok"(wspólokator). Egzemplarzem tej "decyzji administracyjnej" niewątpliwie dysponował także S. K. , skoro odwołuje się w swoim piśmie z 20 stycznia 1971 r. do poszczególnych fragmentów jej treści.
Na ostateczność decyzji administracyjnej z 17 października 1951 r. powołały się też Z. K. i M. M. w swym piśmie z 25 lipca 1985 r.
Wbrew temu co twierdzą skarżący wskazana wyżej decyzja nie została wydana w toku postępowania odwoławczego, np. w trybie art. 90 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) – dalej zwanego "rpa". Nie jest to też decyzja wydana w trybie art. 93 rpa.
Decyzja z 17 października 1951 r., co wyraźnie wynika z jej treści, została wydana w trybie postępowania nadzwyczajnego na podstawie art. 99 rpa, tj. jako decyzja zmieniająca (w zakresie samego uzasadnienia odmowy przyznania prawa własności czasowej) orzeczenie z 30 lipca 1951 r. będące decyzją, na mocy której strony lub osoby inne nie nabyły żadnych praw. Wedle tego przepisu taka decyzja (zmieniająca) mogła być wydana z urzędu w każdym czasie także przez władzę, która decyzję wydała.
Zdaniem Sądu art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej należy interpretować w ten sposób, że czynność w postaci "doręczenia decyzji", o której mowa w tym przepisie, należy utożsamiać z doręczeniem decyzji stronie, ale także z upublicznieniem (uzewnętrznieniem) decyzji na zewnątrz aparatu obsługującego organ administracji publicznej, choćby jej adresatem był podmiot zewnętrzny niebędący stroną postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 2 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 901/21).
Sąd zwraca uwagę, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej dotyczy decyzji wydawanych kilkadziesiąt lat temu, nierzadko (tak jak w niniejszej sprawie) pochodzących z początku lat 50-tych XX w. Po tak długim okresie czasu często brak możliwości ustalenia okoliczności faktycznych (a takimi są fakty dotyczące odebrania konkretnej decyzji przez konkretną osobę), ponieważ osoby mogące udzielić takich informacji nie żyją od wielu lat. Często akta starych spraw administracyjnych są niekompletne lub w zasobach archiwalnych są tylko decyzje administracyjne kończące postępowania administracyjne w tych sprawach. Z tych problemów zapewne zdawał sobie sprawę ustawodawca, skoro w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej użył zwrotu "doręczenia lub ogłoszenia decyzji", a nie "doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie".
Samo twierdzenie skarżących, że brak jest dowodu na skuteczne doręczenie stronom kwestionowanych orzeczenia i decyzji nie podważa tego, że akty te zostały doręczone w sposób określony w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. W niniejszej sprawie nie miał bowiem zastosowania art. 81a § 1 kpa nakazujący organowi rozstrzyganie na korzyść strony niedających się usunąć wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy. Niniejsza sprawa administracyjna nie dotyczyła bowiem nałożenia na stronę obowiązku bądź ograniczenia lub odebrania stronie uprawnienia.
Wobec opisanego wyżej stanu rzeczy należało dać prymat zasadzie stabilizacji stosunków prawnych ukształtowanych indywidualnymi aktami administracyjnymi wydanymi wiele lat temu, wynikającej z ogólniejszej zasady państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP oraz zasadzie ochrony prawomocności orzeczeń wynikającej z zasady praworządności z art. 7 Konstytucji RP.
W tej sytuacji Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie prawidłowo przyjęło, że orzeczenie z 30 lipca 1951 r. i decyzja administracyjna z 17 października 1951 r. zostały doręczone w 1951 r. i że zaistniały podstawy do zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w zw. z art. 105 § 1 kpa, aby w formie decyzji administracyjnej stwierdzić, że niniejsze postępowanie nieważnościowe, zainicjowane wnioskiem z 2 września 2021 r., zostało umorzone z mocy prawa.
Odnosząc się do zarzutu z pkt 4 uzasadnienia skargi trzeba wskazać, że sprawa zainicjowana wnioskiem nieważnościowym wymagała wydania władczego, indywidualnego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej, kończącego postępowanie nieważnościowe. Ustalenie, czy w konkretnej sprawie administracyjnej wystąpiły przesłanki z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej wymagało skonkretyzowania w oparciu o wynikający z akt administracyjnych stan faktyczny sprawy. Wydanie w niniejszej sprawie kwalifikowanego, indywidualnego aktu administracyjnego (decyzji) gwarantuje stronom możliwość kontroli wypowiedzi procesowej organu administracji publicznej. Stanowisko takie zaprezentował także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 1407/20 wskazując, że jakkolwiek umorzenie nastąpiło z mocy samego prawa, to konieczne stało się potwierdzenie zaistniałego stanu rzeczy aktem stosowania prawa. Na obowiązek organu nadzoru wydania decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej umorzenie postępowania z mocy samego prawa w przypadku określonym w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej wskazał też Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 11 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1602/22.
Jeżeli chodzi o zarzut sformułowany w pkt 2 uzasadnienia skargi Sąd zwraca uwagę, że wnioskodawcy składając podanie z 2 września 2021 r. zawarli w nim żądanie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 30 lipca 1951 r. i decyzji administracyjnej z 17 października 1951 r., a gdyby to było niemożliwe, wnioskowali o wszczęcie postępowania i stwierdzenie niezgodności z prawem wspomnianego wyżej orzeczenia i decyzji administracyjnej.
Tymczasem z treści art. 1 pkt 1, art. 61, art. 104 kpa wynika, że postępowanie administracyjne przed właściwym organem administracji publicznej można wszcząć na żądanie strony, jednakże postępowanie administracyjne w takim przypadku zostaje wszczęte w indywidualnej sprawie administracyjnej, rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej albo załatwianej milcząco. Indywidualne sprawy administracyjne prowadzone w postępowaniach nadzwyczajnych zostały stypizowane w Rozdziale 12 i Rozdziale 13 Działu II kpa. Katalog ten obejmuje sprawy o: wznowienie postępowania, uchylenie, zmianę, wygaśnięcie, stwierdzenie nieważności decyzji. Katalog tych spraw jest zamknięty, za wyjątkiem indywidualnych nadzwyczajnych spraw administracyjnych wynikających z przepisów szczególnych (art. 163 kpa).
Przepisy kpa, jak też przepisy z zakresu nieruchomości warszawskich, nie przewidują odrębnej, indywidualnej sprawy administracyjnej toczącej się w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.
Skoro zatem nie ma tego typu sprawy administracyjnej, to nie mogło być wszczęte w takiej (nieistniejącej) sprawie postępowanie administracyjne na wniosek strony.
Autorzy podania z 2 września 2021 r. domagali się alternatywnie wszczęcia postępowania administracyjnego odrębnego od postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Celem tego wniosku jest niejako "wydrążenie" ze sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 i następne kpa) odrębnej sprawy o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Zabieg ten, w zamyśle autorów wniosku, ma na celu ominięcie regulacji z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej obligującej organ nadzoru do umorzenia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, wszczętego po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia decyzji (orzeczenia administracyjnego) i niezakończonego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (przed 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją.
Jednak – w ocenie Sądu – ów dodatkowy wniosek zawarty w podaniu z 2 września 2021 r. nie mógł wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie administracyjnej (art. 61 § 1 i 3 w zw. z art. 1 pkt 1 kpa).
Według kpa, w brzmieniu obowiązującym od 16 września 2021 r. (w dacie wydania zaskarżonej decyzji) w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji można wydać następujące indywidualne akty administracyjne kończące to postępowanie: 1) postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 61a § 1 albo art. 158 § 3 kpa); 2) decyzje: a) umarzającą postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 105 kpa), b) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji (brak okoliczności z art. 61a § 1, art. 158 § 3, art. 105 kpa, brak przesłanek nieważności z art. 156 § 1 kpa), c) stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazującą okoliczności, z powodu których organ nie stwierdził nieważności decyzji (brak okoliczności z art. 61a § 1, art. 158 § 3, art. 105 kpa, istnieje przesłanka nieważności z art. 156 § 1 kpa, ale występuje przeszkoda nieważności z art. 156 § 2 kpa), d) stwierdzającą nieważność decyzji (brak okoliczności z art. 61a § 1, art. 158 § 3, art. 105 kpa, istnieje przesłanka nieważności z art. 156 § 1 kpa i nie występuje przeszkoda nieważności z art. 156 § 2 kpa).
Sąd zwraca uwagę, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji inicjowanej na wniosek strony obowiązują sztywne reguły procedowania. W sprawie tej wydawane są decyzje merytoryczne o charakterze związanym. To zatem, czy strona w postępowaniu nieważnościowym żąda stwierdzenia nieważności decyzji, czy stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa nie wiąże organu nadzoru. Jeżeli bowiem decyzja jest obciążona wadą nieważności i nie wystąpią okoliczności wskazane w art. 61a § 1, art. 105, art. 158 § 2 i 3 kpa, to organ zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, mimo tego, że strona wnosiła o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa.
Trzeba mieć na uwadze to, że tak, a nie inaczej sformułowane, żądanie zawarte w podaniu strony, samo w sobie, nie kreuje indywidualnej sprawy administracyjnej załatwianej poprzez wydanie decyzji administracyjnej. O takim, a nie innym, rodzaju indywidualnej sprawy administracyjnej decydują przepisy prawa zawarte w ogólnej procedurze administracyjnej (kpa) lub w przepisach szczególnych.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w pkt 3 uzasadnienia skargi, w tym zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP w zakresie naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa Sąd zwraca uwagę, że ochronie konstytucyjnej podlegają prawa nabyte - prawa podmiotowe i roszczenia oraz ekspektatywy maksymalnie ukształtowane (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2003 r. sygn. akt P 3/03). Tymczasem samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności określonej decyzji nie ma charakteru "prawa nabytego", lecz jest jedynie oczekiwaniem na uzyskanie w przyszłości prawa podmiotowego o określonej treści. Zasadność wniosku o stwierdzenie nieważności ma charakter przyszły i niepewny.
Jednocześnie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się na to, że, poza sytuacją określoną w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, środek prawny nadzwyczajny stanowi ustawowo uregulowane narzędzie wzruszania prawomocnych orzeczeń, które nie jest instytucją o randze konstytucyjnej. Ochronie konstytucyjnej podlega jedynie prawo do weryfikacji orzeczeń pierwszoinstancyjnych (art. 78 Konstytucji RP). W konsekwencji, w innym przypadku niż wymieniony w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, ustawodawca zachowuje margines swobody legislacyjnej. Trybunał podtrzymał stanowisko Marszałka Sejmu RP, że prawo do sądu jako jedno z fundamentalnych dla demokratycznego państwa prawnego, nie oznacza jednak, że jest to prawo nieograniczone, dające wszystkim podmiotom pełną swobodę angażowania wymiaru sprawiedliwości we wszystkich przypadkach uznawanych przez te podmioty za wymagające interwencji sądu. Konstytucja nie gwarantuje jakiegoś ogólnego prawa do wznawiania postępowania. Nawet całkowite pominięcie instytucji wznowienia postępowania nie mogłoby naruszać konstytucyjnego prawa do sądu, ponieważ ani art. 45 ust. 1 ani art. 77 ust. 2 Konstytucji nie zawierają gwarancji możliwości rewidowania prawomocnych orzeczeń w jakichkolwiek sytuacjach (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2010 r. sygn. akt SK 2/09).
Niezależnie od powyższego trzeba wskazać, że już w wyroku z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 Trybunał Konstytucyjny zasygnalizował potrzebę stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzjami ostatecznymi i utrwalenia praw nabytych z takich decyzji, która leży w interesie porządku publicznego.
Art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest odpowiedzią na wskazane wyżej orzeczenie trybunalskie. Sens tego przepisu opiera się na założeniu, że dochodzenie praw przez obywatela nie ma charakteru absolutnego.
W porządku prawnym niekwestionowana jest konieczność ograniczenia czasowego w dochodzeniu praw. Od dawna obowiązują przepisy przewidujące takie instytucje jak: zasiedzenie, przemilczenie, przedawnienie. Jeżeli bowiem jednostka przez wiele lat nie korzysta z przysługującym praw, to w pewnym momencie takiej możliwości zostaje pozbawiona. Trzydziestoletni okres przedawnienia co do orzekania o wadach nieważności decyzji gwarantował jednostkom odpowiednią ilość czasu na zakwestionowanie decyzji wydanych przed 1980 r. Jest to termin zbieżny z maksymalnym terminem nabycia prawa własności nieruchomości przez jej posiadacza uzyskującego posiadanie w złej wierze (art. 172 § 2 Kodeksu cywilnego).
Trzeba przypomnieć, że już od 1 września 1980 r. możliwe było kwestionowanie w trybie nieważnościowym decyzji z powołaniem się na wadę rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), a także wniesienie skargi na decyzję wydaną przez organ nadzoru w przedmiocie oceny legalności decyzji wydanych w sprawach z zakresu, gospodarki komunalnej i mieszkaniowej, gospodarki terenami, wywłaszczeń nieruchomości (art. 196 § 2 pkt 7 i 18 kpa w ówczesnym brzmieniu). Wobec tego w niniejszej sprawie było dość czasu na domaganie się weryfikacji decyzji z 1951 r. w trybie tzw. nadzoru.
Wyrok trybunalski wydany w sprawie o sygn. akt P 46/13 kładzie nacisk na, uwidaczniający się na tle znacznego upływu czasu, problem niedookreśloności, nieostrości przesłanki "rażącego naruszenia prawa" i jej różnego rozumienia w praktyce orzeczniczej, konieczności konkretyzacji tej przesłanki na tle określonego stanu faktycznego sprawy, trudności w odróżnieniu tej przesłanki od przesłanek nieważnościowych "wydania decyzji bez podstawy prawnej" i z art. 156 § 1 pkt 1 kpa, a następnie kwalifikowania jej jako oczywistego naruszenia prawa. Trybunał zwrócił też uwagę, że na skutek niedookreśloności tej przesłanki z upływem czasu wzrasta ryzyko prawne, polegające na możliwości wykształcenia się odmiennej linii orzeczniczej zarówno w stosunku do norm materialnych i procesowych, które legły u podstaw wydanej decyzji, jak i samej przesłanki rażącego naruszenia prawa.
Trybunał podkreślił, że przesłanka "rażącego naruszenia prawa" jest przesłanką ocenną, a jej stosowanie nie jest ograniczone czasowo. Zarazem jest ona podstawą daleko idącej ingerencji w regułę trwałości decyzji administracyjnej, a tym samym w określoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę pewności prawa i zasadę zaufania obywatela do państwa (lojalności państwa). Trybunał wyraził w tej sytuacji skierowaną do ustawodawcy potrzebę stabilizacji porządku prawnego w interesie społecznym.
Poruszone wyżej zagadnienia mają znaczenie również przy stwierdzaniu wydania decyzji z naruszeniem prawa w trybie art. 158 § 2 kpa, ponieważ wydanie takiej decyzji poprzedza ocena, czy kwestionowana decyzja została wydana w warunkach rażącego naruszenia prawa.
Trzeba mieć na uwadze, że przed 1980 r. nie funkcjonowało sądownictwo administracyjne. Standard orzecznictwa administracyjnego był na dużo niższym poziomie i stanowił odzwierciedlenie ówczesnych standardów prawnych i społecznych. Z obniżonymi standardami orzecznictwa administracyjnego skorelowane były przesłanki uznania za nieważne decyzji administracyjnych. Ówczesny art. 137 kpa nie przewidywał, jako przesłanki uznania decyzji za nieważną, wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.
Wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa jako podstawę nieważności wprowadzono dopiero 1 września 1980 r. W tej samej dacie uzyskało rangę ustawową prawo strony do odszkodowania za rzeczywistą szkodę poniesioną, bez jej winy, na skutek wydania decyzji w warunkach nieważności (art. 11 pkt 78 i 82, art. 13 ust. 2 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego – Dz.U. Nr 4, poz. 8 ze zm.).
Obecnie dochodzi do oceny przez organy nadzoru legalności coraz starszych decyzji (wydanych w zupełnie innych warunkach prawnych i społecznych) wedle coraz wyższych standardów prawnych i orzeczniczych, z perspektywy nieostrej przesłanki "rażącego naruszenia prawa", jako oczywistego naruszenia prawa. Ten coraz większy rozdźwięk pomiędzy sytuacją ocenianą, a sytuacją oceniającą w pewnym momencie musiał spotkać się ze stosowną reakcją ustawodawcy.
Zdaniem Sądu cel ustawy zmieniającej polega na ustabilizowaniu porządku prawnego w interesie społecznym poprzez pozbawienie ochrony prawnej w procedurze nieważnościowej wnioskodawców domagających się weryfikacji decyzji po upływie znacznego czasu. Cel ten pozwala efektywnie zrealizować jej art. 2 ust. 2, znajdujący zastosowanie do wszystkich spraw administracyjnych wszczętych po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, toczących się przed 16 września 2021 r., skoro w toku pozostaje duża ilość tego typu spraw (fakt znany Sądowi z urzędu). Z kolei przyjęcie zasady, że do tego typu spraw w toku znajdowałaby zastosowanie zasada działania starego prawa zupełnie przekreśliłoby zamierzenia ustawodawcy.
Nieograniczona w czasie weryfikacja decyzji administracyjnych w postępowaniach administracyjnych (zasadniczo symbolicznie płatnych), pozbawiona finansowej odpowiedzialności wnoszącego podanie za wynik sprawy nieważnościowej, generuje także znaczne koszty budżetowe i znacznie angażuje aparat administracyjny. W tym sensie jest to sprzeczne z interesem publicznym (porządkiem publicznym) i dlatego korzystanie z prawa do weryfikacji decyzji w trybie nieważnościowym mogło podlegać ograniczeniu (zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) w zakresie opisanym w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej.
Nie można pominąć i tego, że po upływie kilkudziesięciu lat od wydania decyzji administracyjnej dochodzi do sytuacji, gdzie weryfikacja decyzji administracyjnej dokonywana jest z inicjatywy osób, które nie były adresatami tych decyzji i nie dotknęły ich w sposób bezpośredni skutki tych decyzji (np. osoby te nie poniosły uszczerbku ekonomicznego w postaci odebrania im własności nieruchomości).
Poza tym z upływem czasu w społeczeństwie coraz bardziej niezrozumiałym jest to dlaczego obecne Państwo, a przez to w konsekwencji i jego obywatele, a następnie przyszłe pokolenia mają ponosić konsekwencje związane z weryfikacją decyzji wydawanych w okresie wczesnego PRL-u, które były produktem orzeczniczym organów władzy niesuwerennej wówczas Polski, a w szczególności jej niedemokratycznego systemu prawnego oraz ustroju społeczno-polityczno-gospodarczego. W tym sensie zniesienie trybu weryfikacji decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP.
Z tych powodów Sąd nie dostrzegł zasadniczych wątpliwości natury konstytucyjnej dotyczących naruszenia art. 2 Konstytucji RP poprzez zniesienie jednego z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnych, wydanych po upływie znacznego czasu.
Sąd nie dostrzegł też zasadniczych wątpliwości natury konstytucyjnej dotyczących naruszenia art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, tj. zakazu zamykania drogi sądowej do dochodzenia naruszonych wolności lub praw.
Skarżący pomijają to, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej eliminuje tylko jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnych (tryb nadzoru z art. 156 kpa).
Zgodnie z art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Odnosi się to również do wypadku, gdy prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.
Zdaniem Sądu z art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego nie wynika, że stwierdzenie niezgodności z prawem ostatecznych decyzji administracyjnych musi następować przed organem administracji publicznej tylko i wyłącznie w postępowaniu nieważnościowym. Przepis ten posługuje się zwrotem: po stwierdzeniu "we właściwym postępowaniu" niezgodności z prawem ostatecznej decyzji administracyjnej.
W obecnym stanie prawnym istnieje cały czas procedura wznowienia postępowania administracyjnego (przy zachowaniu wymogów formalnych z art. 148 kpa), która może doprowadzić do wydania decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej ostatecznej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których organ nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 kpa), w sytuacji istnienia okoliczności z art. 146 kpa uniemożliwiających uchylenie kwestionowanej decyzji. Decyzja tego rodzaju podlegałaby następnie kontroli sądowoadministracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 ppsa).
To zaś, że w niniejszej sprawie strona starała się o uzyskanie prejudykatu dla sprawy odszkodowawczej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a nie w trybie wznowienia postępowania administracyjnego (np. w oparciu o podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 kpa) było suwerenną decyzją strony i takiego postępowania Sąd w niniejszej sprawie nie oceniał. Należy tylko wskazać, że jedną z eksponowanych okoliczności w wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy było to, że kwestionowane orzeczenie i decyzja administracyjna z 1951 r. nie zostały doręczone stronom – współwłaścicielkom przedmiotowej nieruchomości. To zaś stanowi argumentację wskazującą, że osoby te mogły być pozbawione udziału w postępowaniach dekretowych zakończonych orzeczeniem z 30 lipca 1951 r. oraz decyzją administracyjną z 17 października 1951 r.
Sąd zwraca uwagę, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej nie jest czymś nowym w porządku prawnym obowiązującym po 1990 r. Podobną regulację zawiera, obowiązujący od 1 stycznia 1992 r., art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 2243 ze zm.). Zgodnie z art. 63 ust. 2 tej ustawy do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowanie administracyjne toczące się w sprawach, o których mowa w ust. 2, podlega umorzeniu (ust. 3).
Zagadnieniem zgodności art. 63 tej ustawy z przepisami art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 64, art. 77 i art. 78 Konstytucji RP zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który nie dopatrzył się niezgodności tego przepisu z Konstytucją RP (por. wyrok TK z 22 lutego 2000 r. sygn. akt SK 13/98; wyrok TK z 15 maja 2000 r. sygn. akt SK 29/99; wyrok TK z 10 czerwca 2020 r. sygn. akt K 11/18).
W uzasadnieniu wyroku z 15 maja 2000 r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) można wyprowadzić zasadę dopuszczalności zaskarżania decyzji administracyjnych w toku instancji. Gdyby jednak nawet przyjąć, iż zasada ta obejmuje także dopuszczalność zaskarżania (w drodze środków nadzwyczajnych) ostatecznych decyzji administracyjnych, to nie przesądzałoby to jeszcze o niekonstytucyjności ustawowych ograniczeń czasowych korzystania z tych środków. Nie jest zasadą konstytucyjną nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych, zwłaszcza w sytuacji, gdy obowiązujące prawo wyznaczało odpowiednio długi okres dla dochodzenia naruszonych praw. Osoby zainteresowane kwestionowaniem aktów własności ziemi w tzw. trybach nadzwyczajnych dysponowały okresem ponad 10 lat na podjęcie stosownych kroków prawnych. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego okres ten był wystarczająco długi, aby osoby, które uważały się za pokrzywdzone, mogły dochodzić swoich praw oraz ewentualnie stosownego odszkodowania. Wprowadzone ograniczenie Trybunał uzasadnił ochroną wartości konstytucyjnej jaką jest stabilność stosunków prawnych, oraz rosnącymi z upływem czasu trudnościami dowodowymi w prowadzeniu nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego i zmieniającą się w czasie interpretacją przesłanki "rażącego naruszenia prawa", a także potrzebą ochrony praw nabytych przez osoby trzecie.
W uzasadnieniu wyroku z 10 czerwca 2020 r. Trybunał Konstytucyjny, uznając za zgodną kwestionowaną regulację z art. 7 Konstytucji RP, powołał się na potrzebę ochrony stanu faktycznego i prawnego ukształtowanego po upływie niemal 40 lat, w sytuacji gdy przez nieomal 20 lat strony mogły kwestionować w trybach nadzwyczajnych akty własności ziemi. Trybunał wskazał, że w państwach, w których proklamowano obowiązywanie zasady demokratycznego państwa prawnego, powszechnie aprobowane jest ogólne założenie, że prawo winno zapewniać ochronę tym, którzy korzystają ze swoich praw. W stosunku do osób zainteresowanych, które przez wiele lat nie podejmują kroków prawnych dla realizacji swoich roszczeń, ustawodawca ma więc prawo wprowadzenia w pewnym zakresie regulacji pozbawiającej możliwości skutecznego dochodzenia tych roszczeń. Dotyczy to także odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej.
Zdaniem Trybunału nieograniczona w czasie dopuszczalność wzruszania ostatecznych decyzji o przejęciu nieruchomości przez Skarb Państwa byłaby przyzwoleniem na trwanie w bezczynności prawnej przez osoby, które przez blisko dwadzieścia lat mogły żądać wszczęcia określonych w kodeksie postępowania administracyjnego procedur nadzwyczajnych w celu weryfikacji tych decyzji.
Według Trybunału stwierdzenie niekonstytucyjności art. 63 ust. 2 i 3 byłoby niedopuszczalną ingerencją w ukształtowane od wielu lat stosunki prawne i wynikające z nich skutki ekonomiczne i gospodarcze, która prowadziłaby do naruszenia zasad bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa i stabilności stosunków prawnych i która dotknęłaby zwłaszcza nabywców nieruchomości działającym w zaufaniu do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Konstytucyjności regulacji z art. 63 ust. 2 nie kwestionuje też Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyrok NSA z 10 października 2017 r. sygn. akt II OSK 229/16; wyrok NSA z 6 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 21/21).
Wobec tego Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że w realiach tej konkretnej sprawy prymat należało dać zasadzie stabilizacji porządku prawnego wynikającego z indywidualnych aktów administracyjnych, które wywołały skutki wiele lat temu. Zasada ta wywodzona jest z ogólniejszej zasady demokratycznego państwa prawnego przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP.
Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje, że przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej – w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu swojego wniosku Rzecznik podniósł, że jego zastrzeżenia budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku.
Jeżeli zatem Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to w takim przypadku strona będzie mogła żądać wznowienia niniejszego postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (art. 145a kpa).
Z tego powodu Sąd uznał, że brak było podstaw do zastosowania art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.).
Na zakończenie trzeba wskazać na wypowiedzi trybunalskie dotyczące obecnie dochodzonych roszczeń odszkodowawczych za niezgodne z prawem działania władzy publicznej. Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że Konstytucja nie zawiera ogólnego normatywnego wzorca odpowiedzialności odszkodowawczej. Z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP nie można wywieść prawa do odszkodowania i dotyczy to odpowiedzialności m.in. za wydanie wadliwej decyzji administracyjnej. Brak jest podstaw prawnych do obejmowania standardami wynikającymi z tego przepisu okresu sprzed 17 października 1997 r. (daty wejścia w życie Konstytucji). Konstytucjonalizacja odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez bezprawne działanie władzy publicznej nastąpiła dopiero z datą wejścia w życie Konstytucji. Konstytucja nie zawiera przepisów intertemporalnych i powinna być stosowana na przyszłość. Art. 77 ust. 1 Konstytucji nie stosuje się do sytuacji określanej jako czas systemowego bezprawia, w którym odjęcie własności następowało poprzez wydawanie aktów generalnych i abstrakcyjnych (m.in. dekretów), co wpisywało się w określoną politykę nacjonalizacji. W wielu przypadkach pozbawienie majątku nie było skutkiem incydentalnej decyzji stanowiącej delikt władzy publicznej w demokratycznym państwie prawnym, lecz było przejawem założonego przez władzę publiczną działania zmierzającego do przejęcia przez państwo prywatnego mienia obywateli. Szkody poniesione przez tego rodzaju osoby powinny być zasadniczo naprawione ustawą reprywatyzacyjną przewidującą określone świadczenie reprywatyzacyjne lub rekompensatę stanowiące finansowy ułamek wartości przejętego mienia. Doniosłe konstytucyjne wartości (przede wszystkim zasada sprawiedliwości społecznej) uzasadniają odrębną regulację prawną odszkodowań za masowe wywłaszczenia z okresu powojennego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt SK 56/12).
Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że z art. 64 ust. 2 Konstytucji nie wynika abstrakcyjne (modelowe) prawo do odszkodowania, które miałoby przysługiwać jakiejś grupie podmiotów na równych zasadach (art. 64 ust. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji). Konstytucja nie konkretyzuje innych praw majątkowych i nie narzuca ustawodawcy ich kształtu. W Konstytucji nie ma przepisów o odpowiedzialności odszkodowawczej państwa (samorządu terytorialnego). W szczególności Konstytucja nie zna publicznego prawa podmiotowego do odszkodowania z tytułu szkód wyrządzonych działaniem władzy publicznej. Użyte w tym przepisie pojęcie "innych praw majątkowych" nie obejmuje roszczeń odszkodowawczych w ogólności, ale tylko takie roszczenia, których obowiązek ustanowienia wynika z Konstytucji. Innymi słowy z samego art. 64 ust. 2 Konstytucji nie można wyprowadzić tezy o istnieniu konstytucyjnie gwarantowanych uprawnień odszkodowawczych wobec państwa (jednostki samorządu terytorialnego), przysługujących określonej grupie podmiotów, w określonym kształcie legislacyjnym (czyli roszczeń odszkodowawczych).
Zdaniem Trybunału reprywatyzacja nie ma definicji legalnej. Reprywatyzacja nieruchomości powinna być postrzegana jako część ogólnego problemu, jakim jest zadośćuczynienie krzywdom wyrządzonym w okresie systemowego bezprawia. Zakres i formy reprywatyzacji są problemem kontrowersyjnym, którego rozstrzygnięcie zależy w głównej mierze od decyzji politycznych. Z Konstytucji nie da się wywieść nakazu, skierowanego do ustawodawcy, ustanowienia przepisów reprywatyzacyjnych, zwłaszcza o określonym kształcie. W Konstytucji brak formalnej podstawy reprywatyzacji. Trybunał podkreślił, że dla aksjologicznego uzasadnienia reprywatyzacji doniosłe znaczenie ma czynnik czasu. Zauważa się, że - współcześnie - wzruszenie efektów nacjonalizacji prowadziłoby do nowych krzywd społecznych, a nawet do swoistej anarchii prawnej w zakresie stosunków własnościowych. Jak już wskazano, upływ czasu często eliminuje możliwość zwrotu mienia w naturze, pozostawiając - jako jedyny instrument - roszczenie o zapłatę sumy pieniędzy. Coraz częściej mówi się przy tym o wypłacie rekompensaty, nie zaś odszkodowania, gdyż celem świadczenia jest raczej naprawienie krzywdy w potocznym rozumieniu, niż naprawienie szkody w rozumieniu prawa (art. 361 kc). Z kolei potrzeba naprawienia krzywdy blednie z upływem lat, gdyż o rekompensatę coraz rzadziej ubiegają się osoby bezpośrednio dotknięte działaniem nacjonalizacji, które owej krzywdy doznały. Zamiast nich roszczeń dochodzą następcy prawni dysponujący różnymi tytułami; niekoniecznie są to spadkobiercy wywłaszczonych, związani z nimi emocjonalnie i odczuwający stratę sprzed lat jako uszczerbek we własnym mieniu. Trybunał wskazał, że nawet rekompensata za utracone nieruchomości nie może być wypłacona w wysokości odpowiadającej ich wartości, co ze względów budżetowych jest dziś oczywiste i co znalazło wyraz w projektach ustaw reprywatyzacyjnych. Ponadto Trybunał dostrzegł, że w każdym przypadku rekompensaty są realizowane na koszt całego społeczeństwa. Obciążając aktualny budżet, czy to państwa czy samorządu, w sposób nieunikniony ograniczają możliwości zaspokajania potrzeb zbiorowych społeczeństwa, czyli ogółu obywateli. W ocenie Trybunału wszystkie wskazane okoliczności nakazują zachowanie daleko idącej wstrzemięźliwości w formułowaniu tez o istnieniu prawnego, płynącego z Konstytucji, obowiązku ustawodawcy przeprowadzenia reprywatyzacji w określonym kształcie.
Zdaniem Trybunału jest oczywiste, że zarówno ze względów aksjologicznych, jak i ekonomicznych, wyznaczanych dopuszczalnym obciążeniem budżetów, w toku reprywatyzacji nie jest możliwe zastosowanie zasady pełnego odszkodowania. Ingerencja ustawodawcy wydaje się niezbędna nie tylko ze względu na konieczność szczególnego określenia zasad ustalania wysokości odszkodowania. Unormowania wymagałoby także określenie kręgu uprawnionych, procedury dochodzenia i weryfikacji roszczeń, wreszcie - sposobu ich realizacji. Trybunał przypomniał, że dekret, zapewne jako jedyny wśród powojennych aktów nacjonalizacyjnych, w zasadzie odpowiadał obowiązującym dziś standardom konstytucyjnym w zakresie wywłaszczenia. W odróżnieniu od pozostałych aktów niewątpliwie służył realizacji celu publicznego o randze ogólnonarodowej i dlatego nie sposób kwestionować jego legalności. Stąd oczekiwanie pełnej rekompensaty strat poniesionych przez wywłaszczonych w świetle art. 21 ust. 2 Konstytucji nie wydaje się uzasadnione. W ocenie Trybunału objęcie prawem do odszkodowania całej klasy podmiotów wywłaszczonych dekretowo nie byłoby rozwiązaniem zgodnym ze standardem konstytucyjnym. Pełne zaspokojenie roszczeń odszkodowawczych mogłoby spowodować nadmierne uprzywilejowanie byłych właścicieli nieruchomości kosztem ogółu społeczeństwa i spowodować masowe naruszenie praw konstytucyjnych innych osób (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2015 r. sygn. akt P 6/13; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 czerwca 2011 r. sygn. akt SK 41/09; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2016 r. sygn. akt Kp 3/15).
Z powyższych wypowiedzi trybunalskich wynika zatem, że po upływie znacznego czasu od wydawania, w zupełnie innych warunkach prawnoustrojowych i społecznych, kwalifikowanie wadliwych decyzji administracyjnych, należy odejść od obecnego modelu rozproszonej reprywatyzacji polegającej na ubieganiu się uprawnionych przed sądami powszechnymi o odszkodowanie za poniesioną przed 17 października 1997 r. rzeczywistą szkodę majątkową równą wartości utraconego mienia. Zdaniem Trybunału konstytucyjnie uzasadnione byłoby przyjęcie przez prawodawcę określonych rozwiązań ustawowych umożliwiających otrzymanie przez pewną grupę uprawnionych jakiejś formy rekompensaty za naprawienie krzywd wynikłych z masowego przejmowania mienia na podstawie aktów nacjonalizacyjnych, aby uniknąć anarchii w zakresie stosunków własnościowych, zachować stabilność finansów publicznych, aby nie doszło do nadmiernego ograniczenia możliwości zaspokajania potrzeb ogółu obywateli.
Rozwiązaniem prawnym realizującym opisany wyżej trend jest regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, która ogranicza możliwość uzyskania pełnego odszkodowania za niezgodne z prawem działanie władzy publicznej, eliminując najbardziej dotkliwy dla stosunków prawnych na linii państwo-obywatel tryb weryfikacji decyzji administracyjnych.
Biorąc pod uwagę powyższe i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.