I SA/Wa 1278/21

I SA/Wa 1278/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-02-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-06-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Kosińska /przewodniczący/
Iwona Ścieszka
Leszek Kobylski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1129/22 - Wyrok NSA z 2023-05-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
art. 7  ust. 1
Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Iwona Kosińska, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, , po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M. O. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga M. O.
reprezentowanego przez adwokata A. G. (dalej jako: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej jako; "SKO", "organ odwoławczy") z dn. [...] kwietnia 2021r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] z dn. [...] lutego 2021 r. nr [...] w sprawie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. obecnie przy ul. [...], dawniej przy ul. [...], [...], [...] oznaczonej nr hip. [...], Plac nr [...], [...], [...], o powierzchni [...] m2, stanowiącej aktualnie część działki ewidencyjnej numer [...] z obrębu [...].
Kwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym
i prawnym:
Decyzją z dn. [...] września 2018 r. nr [...] Prezydent [...] odmówił M. O. - następcy prawnemu A. i J. małżonków O. - przyznania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], [...], [...] o łącznej powierzchni [...] m2, hip. "Nieruchomość [...]", plac nr [...], [...], [...], wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] własność Miasta [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...] prowadzi księgę wieczystą [...]. Organ wskazał, iż nieruchomość położona w W. przy ul. [...], [...], [...] o łącznej pow. [...] m2, hip. "Nieruchomość [...]", plac nr [...], [...], [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. z 1945, Nr 50, poz. 279). Zgodnie z art. 1 powołanego wyżej dekretu przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność gminy [...]. Powyższy grunt, wchodzący obecnie w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], z dniem [...] maja 1990 r. stał się własnością Dzielnicy Gminy [...], co potwierdził Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...].04.1991 r. Obecnie na mocy art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 roku o ustroju [...], grunt przedmiotowej nieruchomości stanowi własność Miasta [...]. Aktualnie, wyżej wskazana nieruchomość oznaczona jest jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi KW [...] i stanowi własność Miasta [...]. Organ wyjaśnił, że grunt przedmiotowej nieruchomości został objęty w posiadanie przez Gminę [...] w dniu [...] listopada 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...], a zatem termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej ww. gruntu upływał w dniu 25 maja 1949 r.
W dalszej części Prezydent [...] podniósł, iż wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do powyższego gruntu miał zostać złożony w dniu [...].02.1949 r., z zachowaniem terminu określonego w art. 7 ust. 1 ww. dekretu. Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w [...] z dnia [...] stycznia 1949 roku Nr [...] tytuł własności nieruchomości oznaczonej hipotecznie "Nieruchomość [...]",co do placów oznaczonych [...], [...] i [...] na planie pod [...] zbioru dowodów tej księgi, zawierających powierzchnie: [...] m2, [...] m2, [...] m2, zapisany był na imię A. i J.
z B. małżonków O., w równych częściach niepodzielnie na mocy aktu kupna z dnia [...] marca 1936 roku. Wnioskiem z dnia [...] maja 1949 roku A. i J. małż. O. mieli wystąpić o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], [...], [...] o łącznej pow. [...] m2, hip. "Nieruchomość [...]" plac nr [...], [...], [...]. Tytuł prawny do nieruchomości wnioskodawcy udowodnili przedkładając zaświadczenie Sądu Grodzkiego w [...] z dnia [...] stycznia 1949 r.
Organ wskazał, iż wniosek z dnia [...] maja 1949 roku nie został do dnia dzisiejszego rozpatrzony. Pismem z [...] maja 2017 r. M. O. reprezentowany przez H. G. zgłosił się jako następca prawny dawnych właścicieli i wniósł o wydanie decyzji w toczącym się postępowaniu dekretowym. Do pisma została załączona poświadczona kopia wniosku o stwierdzenie nabycia spadku po J. O., A. O. oraz J. O. wraz z kopiami odpisów zgonu A. O., J. O., akt zgonu J. O., Z. O., aktu małżeństwa A. O. i J. B. oraz akt urodzenia M. O.
Biuro Spraw Dekretowych Urzędu [...] w odpowiedzi na pismo z dnia [...] maja 2017 r. w sprawie nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], [...], [...], hip. Nr [...] plac [...], [...],[...] poinformowało wnioskodawcę pismem z dnia [...] maja 2017 r., iż zgodnie z treścią art. 1027 KC " Względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia, spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia tylko stwierdzeniem nabycia spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia". Nadto Biuro Spraw Dekretowych stwierdziło, że wniosek o stwierdzenie nabycia spadku oraz załączone odpisy skrócone aktu zgonu oraz urodzenia nie są wystarczające do uzyskania statusu strony postępowania, gdyż dokumentami takimi są postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku, bądź akt poświadczenia dziedziczenia po J. O., A. O. oraz J. O., a z których to dokumentów będzie wynikać następstwo M. O. W dniu [...] czerwca 2018 r. do Kancelarii Urzędu [...] wpłynęło pismo M. O. reprezentowanego przez H. G., przy którym przysłano postanowienie Sądu Rejonowego [...] w Warszawie II Wydział Cywilny z dnia [...] stycznia 2018 r. sygn. akt [...], na mocy którego spadek po:
1. J. O. z domu B., zmarłej w dniu [...] września 1968 r. w W., ostatnio stale zamieszkałej w W., nabyli na podstawie ustawy mąż A. O. oraz syn J. O., po 1/2 części spadku,
2. A. O., zmarłym w dniu [...] grudnia 1975 r. w W., ostatnio stale zamieszkałym w W., nabył na podstawie ustawy syn J. O. w całości, 3. J. O., zmarłym
w dniu [...] lutego 2004 r. w W., ostatnio stale zamieszkałym w W., nabył na podstawie ustawy syn M. O. w całości.
W toku prowadzonego postępowania ustalono, że grunt objęty roszczeniem zostały objęte Uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2008 r.
w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S. i leży w strefie [...] - usługi handlu i biur. Organ doszedł do wniosku, iż aktualne przeznaczenie przedmiotowego, gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego, można pogodzić ze sposobem korzystania z niego przez dotychczasowego właściciela. W myśl art. 214a pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami "Można odmówić ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności
i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu, także ze względu na brak możliwości dokonania zgodnego z prawem i ładem przestrzennym podziału nieruchomości, której jedynie część jest przedmiotem roszczenia określonego w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (pkt.5) .
Ponadto z dokumentów zgromadzonych w aktach niniejszej sprawy miało wynikać, iż na działce nr [...] z obrębu [...] posadowiony jest budynek usługowy,
który nie spełnia przesłanek wynikających z art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...],
a ponadto został on wybudowany z przekroczeniem dawnych granic przedmiotowej nieruchomości.
W dalszej kolejności stwierdzono, że w budynku posadowionym na przedmiotowym gruncie w miejscu przecinania go przez granice przedmiotowej nieruchomości
nie ma pełnych ścian oddzielenia przeciwpożarowego, o których mowa w ww. przepisach i pozostałych paragrafach rozporządzeń z dnia 12 kwietnia 2002 r.
i z dnia 7 grudnia 2004 r. W związku z tym organ uznał, że decyzja ustanawiająca prawo użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości byłaby decyzją niewykonalną a zatem obarczoną wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.
W rezultacie Prezydent [...] stwierdził, że brak jest możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu oznaczonego w ewidencji jako część działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] na rzecz spadkobiercy dawnych współwłaścicieli hipotecznych.
Od powyższej decyzji skarżący wniósł w przewidzianym terminie odwołanie, wskazując brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy, wydanie decyzji mimo niezebrania całości materiału dowodowego oraz niepowołanie biegłego mimo, że wymagana była wiedza specjalistyczna co do oceny możliwości podziału budynków znajdujących się na gruncie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją
z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję
i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że wbrew twierdzeniu Naczelnika Wydziału Spraw Dekretowych w [...] wyrażonemu w piśmie przy którym przesłano akta sprawy zawierają one kopie pełnomocnictwa udzielonego przez stronę postępowania adwokatowi, p. A. G. z prawem substytucji, co miało miejsce [...] kwietnia 2017r. W ujęciu SKO odwołanie zatem należało uwzględnić. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r,
o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], a w szczególności art. 7 ust. 2 miały na celu przyznanie dotychczasowym właścicielom prawa korzystania z gruntów nieruchomości [...] na zasadach własności czasowej - obecnie użytkowania wieczystego - i nakładały na Gminę obowiązek uwzględnienia zgłoszonych przez nich wniosków, jeżeli korzystanie z gruntów dało się pogodzić z ustaleniami planu zabudowania (obecnie planu zagospodarowania przestrzennego).
W dalszej kolejności organ odwoławczy podniósł, że w uzasadnieniu decyzji stwierdzono wprawdzie, że wniosek mógłby zostać uwzględniony z racji ustaleń planu do jakich go odniesiono, ale takiego planu zagospodarowania przestrzennego faktycznie nie ma, gdyż nie spełnia tej roli Uchwała Rady Miasta [...]
z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S., która nie jest tożsama z obowiązującym planem. Ustalono, że w aktach sprawy znajduje się pierwsza strona Uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2008r w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S., nie zaś Uchwała o przystąpieniu do sporządzania mpjp, co znów wywołuje wątpliwości do jakiego faktycznie dokumentu odniesiono się w uzasadnieniu decyzji - strona 3, przedostatni akapit od dołu.
Ponadto SKO wskazało, że przepisy dekretu nie wskazywały na jakiekolwiek inne przesłanki negatywne uwzględnienia wniosku poza tym, że korzystanie z gruntu
nie dało pogodzić się z jego przeznaczeniem w planie zabudowania, nie można uznać też trafności argumentacji organu I instancji który powołał się na ustalenia przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w Uchwale Rady [...]
o przystąpieniu do sporządzania planu mimo, że ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w obowiązującym, czyli już uchwalonym i opublikowanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., który ma walor aktu prawa miejscowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, iż organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swej decyzji nie podał skąd czerpał wiedzę w przedmiocie braku możliwości podziału zlokalizowanego na gruncie budynku, zrealizowanego po wejściu w życie dekretu [...]. Podniesiono, iż w aktach brak jest stosownego dokumentu który potwierdzałby ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji jakie znalazły wyraz
w uzasadnieniu decyzji.
Prezydent [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dn. [...] lutego 2021 r. nr [...] odmówił M. O. uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. obecnie przy ul. [...], dawniej przy ul. [...], [...], [...] oznaczonej nr hip. [...], Plac nr [...], [...], [...], o powierzchni [...] m2, stanowiącej aktualnie część działki ewidencyjnej numer [...] z obrębu [...]. Organ podniósł, że wnioskiem z dnia [...].05.1949 r, [data wpływu do organu [...].05.1949 r.] J. O. i A. O. wystąpili o przyznanie prawa użytkowania za czynszem symbolicznym (obecnie prawa użytkowania wieczystego) do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] pod Nr porządkowym [...], [...] i [...] oznaczonej dawniej jako "Nieruchomość [...]". Do niniejszego wniosku zostało załączone zaświadczenie Sądu Grodzkiego w [...] Oddziału Ksiąg Wieczystych z dnia [...].01.1949 r. Nr [...], wedle którego tytuł własności co do placów oznaczonych [...], [...] i [...] na planie z pod [...] zbioru dowodów tej księgi, zawierających powierzchni: [...] metr. kw. [...] metr. kwadr, i [...] metr. kwadr,
z nieruchomości "Nieruchomość [...]" uregulowany jest jawnym wpisem na imię A. i J. z B. małżonków O., w równych częściach niepodzielnie na mocy aktu kupna z dnia [...] marca 1936 roku.
W dalszej części rozpoznając ponownie powyższy wniosek, organ pierwszej instancji powielił argumentację decyzji z dn. [...] września 2018 r. nr [...]. Organ wskazał, że termin do złożenia wniosku w trybie art.7 ust. l dekretu upływał
w dniu [...].02.1949 roku. Wniosek J. O. i A. O. o przyznanie prawa użytkowania za czynszem symbolicznym do omawianej nieruchomości do Zarządu Miejskiego [...] miał wpłynąć w dniu [...].05.1949 r., po upływie terminu, określonego w art. 7 ust. 1 ww. dekretu. Ponadto organ I instancji zaznaczył, że negatywnie zaopiniowano możliwość podziału działki ew. nr [...] z obrębu [...] celem oddania w użytkowanie wieczyste na rzecz następcy prawnego dawnego właściciela nieruchomości hipotecznej, gdzie ewentualny podział naruszyłby ład przestrzenny tj. sposób ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość i jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S.
Od powyższej decyzji skarżący wniósł w przewidzianym terminie odwołanie, podnosząc, iż Miastu zajęło 72 lata na ustalenie że wniosek dekretowy został złożony po upływie zakreślonego terminu. Ponadto skarżący wskazał, że
w poprzedniej decyzji organ pierwszej instancji zamieścił informację, że grunt objęto w posiadanie Gminy [...] listopada 1948r., czyli z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...], zatem termin do złożenia wniosku dekretowego upływał 25 maja 1949 r. Skarżący zaznaczył, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do tego gruntu został 10 lutego 1949r. z zachowaniem terminu określonego w art. 7 ust. 1 dekretu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją
z dn. [...] kwietnia 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podniósł, że wniesienie wniosku bez zachowania terminu wskazanego w dekrecie było powodem odmowy jego uwzględnienia. Zaznaczono, że termin określony w 7 ust. 1 dekretu z dnia 26.10.1945 r. o własności
i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. nr 50 poz. 279) jest terminem prawa materialnego a nie terminem procesowym. Zgodnie z doktryną prawną oraz utrwalonym orzecznictwem NSA wszystkie terminy wynikające z prawa materialnego odnoszące się do nieruchomości [...], dotyczą uprawnień określonych w prawie materialnym. Terminy wynikające z prawa materialnego mają charakter zawitych. Upływ tych terminów nie dopuszcza możliwości ich przywracania. Z upływem takiego terminu przepisy prawa materialnego wiążą ujemne skutki dla strony.
Organ odwoławczy skonstatował, iż tym samym żadne okoliczności uchybienia terminu do złożenia wniosku nie mają znaczenia dla sprawy, gdyż nie istnieje możliwość przywrócenia w/w terminu. W ujęciu SKO wniosek powinien zostać wniesiony do dnia 16 lutego 1949 r., podczas gdy wniesiono go 23 maja 1949 r.
Nie zgadzając się z powyższą decyzją, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z dn.18 maja 2021 r. (data wpływu do organu odwoławczego), wniósł skarżący reprezentowany przez adwokata A. G.
Zaskarżonej decyzji zarzucił:
1. naruszenie prawa procesowego tj. art 7, art 77 § 1, art 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niewyczerpującym zebraniu
i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i nie odniesienie się do wskazanej przez skarżącego się sprzeczności w treści uzasadnienia dwóch decyzji Prezydenta [...] wydanych w tej samej sprawie tj. decyzji z dnia [...] września 2018 r. nr [...], gdzie wskazano, że "Grunt przedmiotowej nieruchomości został objęty w posiadanie przez Gminę [...] w dniu [...] listopada 1948 roku tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...], a zatem termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej ww. gruntu upływał w dniu 25 maja 1949 roku" oraz decyzji z dnia [...] lutego 2021 roku gdzie wskazano już inną datę objęcia gruntów w posiadanie tj. [...] sierpnia 2021 roku nie badając wskazanej sprzeczności nie odnosząc się do niej i nie wyjaśniając jej w żaden sposób i tym samym nie rozpoznając tego zarzutu w jakimkolwiek zakresie;
2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 7 ust. 2 dekretu [...] poprzez przyjęcie, ze wniosek o przyznanie prawa użytkowania gruntu nieruchomości położnej przy ul. [...] w W. został złożony po upływie 6-miesięcznego terminu od objęcia nieruchomości w posiadanie przez [...], podczas gdy z akt sprawy wynika, że wniosek ten został złożony w terminie 6-miesięcznym liczonym od 25 listopada 1948 roku tj. daty objęcia nieruchomości w posiadanie ustalonej w decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2018 roku numer [...].
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że w uchylonej decyzji Prezydent [...] pisał: "Grunt przedmiotowej nieruchomości został objęty w posiadanie przez Gminę [...] w dniu [...] listopada 1948 roku tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...], a zatem termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej ww. gruntu upływał w dniu 25 maja 1949 roku. Wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do powyższego gruntu został złożony w dniu 10 lutego 1949 roku, z zachowaniem terminu określonego w art. 7 ust 1 ww. dekretu". W ujęciu skarżącego wynika z tego, że przynajmniej w jednym z wypadków Prezydent [...] poświadczył nieprawdę, ponieważ trudno w sytuacji tej samej nieruchomości mieć jednocześnie złożony ten sam wniosek w terminie i ten sam po terminie. Skarżący wskazał, że podawane są także różne daty wniosków. W dalszej części skarżący podniósł, że o ile wniosek byłby złożony po terminie wynikałoby z tego, że Urząd nie dochował należytej staranności i wprowadził w błąd Stronę, która następnie poniosła znaczne kosztu, celem przygotowania odpowiedniej opinii geodezyjnej. W ocenie skarżącego tego typu działanie nosi charakter celowego wprowadzania w błąd. Ponadto wskazano, iż niniejsza okoliczność została pominięta przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
Skarżący zarzucił, iż nie wyjaśniono i nie zbadano w sposób wyczerpujący sprawy, nie odniesiono się do zarzutu skarżącego i nie wyjaśniono sprzeczności w różnych datach objęcia nieruchomości w posiadanie wskazanych w tej samej sprawie, przez ten sam organ w dwóch różnych decyzjach.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy
z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd dokonując bowiem kontroli według wyżej wskazanych kryteriów zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, stwierdził, że przy ich wydawaniu organy naruszyły obowiązujące przepisy prawa przepisy prawa, skutkujące uchyleniem kontrolowanych decyzji.
W pierwszej kolejności, wskazać trzeba, iż systemy prawa posługują się zarówno terminami procesowymi, jak i terminami wypływającymi z prawa materialnego. O ile terminy procesowe są w zasadzie przywracalne, tj. w określonych sytuacjach strona może ubiegać się o przywrócenie tego rodzaju terminu, którego nie dotrzymała (najczęściej bez własnej winy), o tyle odmiennie wygląda sytuacja w przypadku terminów prawa materialnego, których upływ powoduje wygaśnięcie uprawnień. Sąd w składzie orzekającym za słuszny uznaje pogląd, wyrażony przez organy obu instancji, a ponadto utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że sześciomiesięczny termin określony w art. 7 ust. 1 dekretu [...] ma charakter nieprzywracalny - jako że jest to termin zawity przewidziany prawem materialnym. Taka konstatacja wynika wprost z literalnego brzmienia art. 7 ust. 1 dekretu [...].
W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest jednolite stanowisko co do prekluzyjnego charakteru terminu zawartego w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...]. W uchwale składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1996 r. (sygn. akt OPK 19/96, publ. ONSA 2/1997/50) wyrażony został pogląd, w pełni aprobowany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że do terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 wymienionego wyżej dekretu nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące przywrócenia terminu. Pogląd ten jest uzasadniony także w przypadku przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341, z późn. zm.) dotyczących przywrócenia terminu (art. 41- 43). Przywrócenie terminu prawa materialnego, jakim jest termin zawity (niezależnie od tego, czy miałoby ono nastąpić na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego czy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia [...] marca 1928 r.), jest bowiem dopuszczalne tylko wówczas, gdy taką możliwość przewidywały przepisy określające dany termin w dacie wydania orzeczenia. Nie ulega wątpliwości, iż zarówno dekret z dnia 26 października 1945 r. jak i żaden inny przepis prawa nie przewidywał w dacie wydania postanowienia z 1948 r. regulacji umożliwiającej przywrócenie omawianego terminu w określonych sytuacjach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1378/97, niepubl.). Zatem, złożenie wniosku o przyznanie własności czasowej po upływie terminu określonego w art. 7 dekretu stanowi okoliczność wystarczającą do wydania decyzji odmownej -
i to niezależnie od przyczyn (także usprawiedliwionych) uchybienia tego terminu.
Nie ulega również wątpliwości, iż w takiej sytuacji brak jest możliwości złożenia wniosku.
Przekładając te rozważania na grunt niniejszej sprawy, w oparciu o zebrany materiał dowody, nie jest jednak możliwe ustalenie czy wniosek złożony został po upływie sześciomiesięcznego terminu na złożenie wniosku dekretowego. Jak słusznie wskazał Skarżący, w uchylonej decyzji z dn. [...] września 2018 r. nr [...] Prezydent [...] wprost wskazał, że "grunt przedmiotowej nieruchomości został objęty w posiadanie przez Gminę [...] w dniu [...] listopada 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...], a zatem termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej ww. gruntu upływał w dniu 25 maja 1949 r. Wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do powyższego gruntu został złożony w dniu 10.02.1949 r., z zachowaniem terminu określonego w art. 7 ust. 1 ww. dekretu". Z kolei w decyzji z dn. [...] lutego 2021 r. nr [...] organ I instancji oznajmił, że "z analizy materiału dowodowego oraz w oparciu o sporządzoną na potrzeby niniejszego postępowania analizę geodezyjną, w której ustalono m.in. położenie przedmiotowej nieruchomości, bezsprzecznie wynika, że objęcie niniejszego gruntu w posiadanie przez gminę nastąpiło w dniu [...].08.1948 roku tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...]. W punkcie 13 treści ogłoszenia wskazano, że Gmina [...] obejmuje w posiadanie grunty ograniczone osiami ulic m.in. [...] do przecięcia z południową granicą miasta oraz południową granicą miasta do przecięcia z osią [...], co obejmuje swym zasięgiem teren nieruchomości, której dotyczy ta decyzja. Termin do złożenia wniosku w trybie art.7 ust. 1 dekretu upływał w dniu 16.02.1949 roku". Nie ulega bowiem wątpliwości, że ogłoszenie o objęciu w posiadanie gruntów przez gminę opublikowane w Dzienniku Urzędowym Rady Naczelnej i Zarządu Miejskiego uruchomiło 6 -miesięczny termin określony w art. 7 ust. 1 dekretu do zgłoszenia wniosku o przyznanie własności czasowej danej nieruchomości.
Sąd rozpoznający sprawę podkreśla w tym miejscu, że postępowanie dekretowe dotyczące przedmiotowej nieruchomości toczyło się blisko 70 lat przed datą wydania decyzji przez Prezydenta [...] a następnie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Jest rzeczą oczywistą, że po tak długim okresie część akt administracyjnych dotyczących nieruchomości mogła się nie zachować.
Niezależnie jednak od powyższego, dotychczasowa ocena Prezydenta [...] oraz SKO w kwestii złożenia wniosku dekretowego przez Skarżącego jest oparta na niepełnych przesłankach, a tym samym dowolna. Narusza więc art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podstawowym materiałem dowodowym dokumentującym złożenie wniosku dekretowego są akta własnościowe danej nieruchomości, a w przypadku braku pełnej dokumentacji, a w szczególności dowodu wpływu tego wniosku, organ posiłkuje się zapisami zawartymi w oryginalnym rejestrze wpływu wniosków dekretowych w Urzędzie Wojewódzkim. Okoliczność złożenia wniosku dekretowego musi mieć oparcie w powyższych dokumentach, co jak szczegółowo podniesiono wyżej nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Materiał dowodowy zgromadzony
w aktach sprawy wskazuje, iż organ I instancji, jaki i organ odwoławczy nie zbadały przesłanki posiadania gruntu przez Skarżącego na datę złożenia wniosku przyznania prawa użytkowania wieczystego. Organy rozpoznające sprawę z przedmiotowego wniosku nie uwzględniły, więc jednej z przesłanek wynikających z dekretu.
W związku z tym w sytuacji, gdy stan faktyczny w sprawie nie został ustalony
w sposób jednoznaczny, z naruszeniem przepisów wskazanych wyżej,
za przedwczesną należy uznać analizę pozostałych zarzutów skargi, gdyż odnoszą się one do przepisów prawa materialnego. W szczególności nie jest konieczne, na obecnym etapie, analizowanie przesłanek objęcia w posiadanie przez gminę przedmiotowej nieruchomości, z punktu widzenia pozostałych przepisów dekretu, gdyż dla oceny skutecznego złożenia wniosku dekretowego może się to okazać zbyteczne. Takiej oceny nie może też dokonać sąd niejako "zamiast" organu,
gdyż sąd tylko kontroluje działalność administracji (art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a.), a nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej. Dotychczas analizy przesłanek z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu organy w ogóle nie podjęły, gdyż z naruszeniem przepisów proceduralnych uznały, że wniosek dekretowy nie został skutecznie złożony. Ponadto, co istotne, przepis art. 7 ust. 2. dekretu nie ma charakteru uznaniowego. Oznacza to, że w przypadku gdy zostały spełnione wskazane w tej normie prawnej przesłanki organ musi wydać decyzję odpowiadającą dyspozytywnej treści tej normy, tj. przyznać prawo własności czasowej, obecnie - prawo użytkowania wieczystego. To związanie treścią normy oznacza, że w przypadku spełnienia określonych przesłanek organ nie może wydać rozstrzygnięcia innego niż wskazane w normie.
Rację ma skarżący podnosząc, że organ nie dokonał ustaleń w zakresie ustalenia daty objęcia nieruchomości w posiadanie. Wskazany w art. 7 ust. 1 dekretu z 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], sześciomiesięczny termin był terminem zawitym prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu,
a złożenie wniosku o przyznanie własności czasowej po upływie tego terminu stanowi okoliczność wystarczającą do wydania decyzji odmownej, bez względu na przyczynę uchybienia. Wątpliwości, co do daty złożenia wniosku dekretowego
nie mogą skutkować wygaśnięciem roszczeń o ustanowienie prawa wieczystej dzierżawy (I SA/Wa 100/11 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, LEX nr 1150615). Jak trafnie zauważył NSA w wyroku z dnia 17 czerwca 2011 r. dla oceny czy byli właściciele nieruchomości [...] zachowali uprawnienia dekretowe istotne znaczenie ma to czy określone podmioty złożyły wniosek o przyznanie im prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej, użytkowania wieczystego). Przepisy dekretu nie przyznawały bowiem dotychczasowym właścicielom uprawnień do gruntu z mocy prawa ani
nie przewidywały możliwości realizacji takich uprawnień z urzędu. Nie oznacza to jednak, że sam brak takiego wniosku jest równoznaczny z wygaśnięciem omawianych roszczeń. Skoro dekret określał termin do składania wniosków dekretowych, to nie może ulegać wątpliwości, że w każdym przypadku niezbędne jest także wykazanie, że termin do zgłoszenia żądania odnoszącego się do konkretnej nieruchomości upłynął (I OSK 919/10 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, LEX nr 990302). Otóż, przepis art. 7 dekretu z 1945 r.
o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] w stosunku do dawnych właścicieli formułuje tylko dwie przesłanki, których spełnienie nakazuje gminie uwzględnić wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Są to: złożenie w ustawowym terminie wniosku dekretowego oraz zgodność korzystania
z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zabudowania. Termin do złożenia wniosku dekretowego jest jeden dla każdego adresata przepisu art. 7 ust. 1 dekretu
z 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...]. Początkiem biegu terminu jest dzień ogłoszenia o objęciu gruntu w posiadanie.
Z akt sprawy wynika zatem, że organy obydwu instancji uchybiły przepisom proceduralnym i nie przeanalizowały wszystkich okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej,
tj. art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje natomiast wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, interpretując ww. przepisy, należy zauważyć, że ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wyłącznie działań niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego.
Przy rozpoznaniu sprawy organ winien przede wszystkim ustalić czy zebrany
w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności rozstrzygnąć, czy zebrane i dołączone do akt administracyjnych sprawy dokumenty, w tym wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został złożone w terminie. Natomiast w przypadku odmiennej oceny organy powinny uzasadnić swoje stanowisko w sposób prawem przewidziany z powołaniem stosownej argumentacji w odniesieniu do przyjętego stanu faktycznego wraz z uzasadnieniem prawnym. Na obecnym etapie postępowanie, organy w szczególności organ odwoławczy w ogóle się do tego nie odniosły.
Organy obu instancji zobowiązane są stać na straży praworządności, w sposób wyczerpujący zebrać i zbadać cały materiał dowodowy oraz załatwić sprawę, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także z uwzględnieniem zasady szybkości o jakiej mowa w art. 12 § 1 k.p.a. Tak się jednak nie stało
w rozpoznawanej sprawie. Ustalenia zachowania ustawowego terminu materialnoprawnego organ obowiązany jest dokonać ze szczególną starannością,
a Sąd obowiązany był poddać kontroli, kontroli zgodnej ze standardami demokratycznego państwa prawnego.
Rozpoznając ponownie sprawę organy podejmą czynności procesowe
z uwzględnieniem zajętego przez Sąd stanowiska, co do ustalenia istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności terminu złożenia wniosku dekretowego przez poprzedników prawnych skarżącego.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 pkt. § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku o uchylenie decyzji organów obu instancji
( pkt. 1 wyroku).
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205&2 p.p.s.a ( pkt.2 wyroku).