I SA/Wa 509/23

I SA/Wa 509/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-07-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Magdalena Durzyńska /przewodniczący/
Mateusz Rogala /sprawozdawca/
Monika Sawa
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Monika Sawa, asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), Protokolant specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2023 r. sprawy ze skargi K. C. i J. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 stycznia 2023 r. nr DAP-WPK-727-1-43/2022/KPu w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz K. C. i J. K. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją
z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych
i Administracji, działając na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1995 r. nr [...], stwierdzającej nabycie przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa, nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], obr. [...], składającej się z działek nr [...], o łącznej pow. [...] m2, w części dotyczącej działki nr [...].
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Minister podał, że K. C. i J. K. wystąpiły z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1995 r. w części dotyczącej działki nr [...], podnosząc, że są współwłaścicielkami tejże działki. Działka ta powstała w wyniku podziału działki nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa na działkę nr [...] (przewidziana do zwrotu dla wywłaszczonego właściciela), oraz nr [...] (pozostającą własnością Skarbu Państwa). W ślad za tym podziałem wydana została w dniu [...] lipca 1987 r. decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] znak: [...] o zwrocie działki nr [...] o pow. [...] m2 na rzecz A. S. (matki K. C.) i J. K..
W dalszej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia Minister stwierdził, że będąca przedmiotem postępowania nadzorczego decyzja została wydana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., powoływanej dalej jako ustawa z dnia 10 maja 1990 r.). Organ podkreślił, że komunalizacja na podstawie tego przepisu zawsze może dotyczyć tylko takiego mienia, które w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., czyli w dniu 27 maja 1990 r., stanowiło składnik mienia ogólnonarodowego (państwowego).
Minister wyjaśnił następnie, że w rejestrze ewidencji gruntów według stanu na dzień 27 maja 1990 r. wykazano m.in. działkę [...] o pow. [...] ha, obejmująca użytek gruntowy oznaczony jako drogi, gdzie jako właściciela zarejestrowano Skarb Państwa, a jako osobę władającą gruntem Urząd Miejski - Wydział Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska. Ponadto w zasobie geodezyjno-kartograficznym znajduje się operat pomiarowy, którego częścią składową jest wykaz zmian gruntowych oraz mapa uzupełniająca z planem podziału działek przeznaczonych pod budowę "Obwodnicy Śródmiejskiej" w [...], w tym podział działki [...] na działki nr [...] i [...]. W związku z postępowaniem administracyjnym dotyczącym aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, Starosta [...] otrzymał decyzję z dnia [...] lipca
1987 r., znak: [...] o zwrocie działki nr [...]. W bazie danych ewidencji gruntów i budynków nie została jednak ujawniona ta decyzja o zwrocie nieruchomości oznaczona jako działka nr [...] oraz nie został wprowadzony podział działki nr [...] na działki nr [...] i [...].
Organ podniósł, że w dniu [...] września 1981 r. notariusz przyłączył działkę nr [...] do księgi wieczystej nr [...], po odłączeniu z księgi wieczystej nr [...] (obecny numer [...]). Wpis własności na rzecz Skarbu Państwa nastąpił na wniosek z dnia [...] lipca 1981 r., na podstawie decyzji Zarządu Gospodarki Terenami Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] października 1980 r. o wywłaszczeniu nieruchomości. Wpisy ujawnione w księdze wieczystej nr [...] wskazują, że w dniu 27 maja 1990 r. działka nr [...] pozostawała we własności Skarbu Państwa.
Z kolei w dniu [...] grudnia 1989 r. działka nr [...] została przyłączona do księgi wieczystej nr [...] (obecny numer [...]) z księgi wieczystej nr [...]. Wpis nastąpił na wniosek z dnia [...] października 1989 r. na podstawie decyzji Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] lipca 1987 r., orzekającej o zwrocie A. S. i J. K. działki nr [...] w udziałach po [...] części. Decyzja złożona jest w aktach księgi wieczystej nr [...]. Wpisy ujawnione w księdze wieczystej nr [...] wskazują, że w dniu 27 maja 1990 r. działka nr [...] pozostawała we współwłasności A. S. i J. K. w udziałach po [...] części.
Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności, Minister stwierdził, że dla spornej nieruchomości prowadzone były dwie księgi wieczyste. Zdaniem organu, wynikające z takiego stanu rzeczy problemy prawne muszą być rozstrzygane w odrębnym postępowaniu przed sądem cywilnym. W kompetencji organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie administracyjne nie leży rozstrzyganie ewentualnego sporu o prawo wpisane do księgi wieczystej, który jest sporem z zakresu prawa cywilnego (art. 1 w zw. z art. 2 § 1 k.p.c.). Ponadto, w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności. Domniemanie to nie może być obalone ani w postępowaniu administracyjnym, ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Minister wyjaśnił, że domniemanie prawne zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym należy do naczelnych zasad prawa materialnego ksiąg wieczystych. Domniemanie to jest nieodłącznym atrybutem ksiąg wieczystych i idzie ono w parze z ustrojową funkcją ustalania stanu prawnego nieruchomości w trybie wpisu do księgi wieczystej oraz zasadą jawności ksiąg wieczystych. Dlatego stan prawny wynikający z księgi wieczystej będzie istniał dopóty, dopóki nie zostanie usunięty wpis niezgodny z rzeczywistym stanem prawnym. Innymi słowy mówiąc, wpis w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości potwierdzający na dzień 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa korzysta z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, zaś przysługujący Skarbowi Państwa tytuł własności do spornej nieruchomości nie mógł być przedmiotem ustaleń w postępowaniu nadzorczym.
Z uwagi na powyższe organ uznał, że nie można stwierdzić, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 1995 r. rażąco narusza treść art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Oznacza to, że decyzja ta we wskazanej we wniosku części nie była obarczona wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., która obligowałaby organ do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.
K. C. i J. K. wniosły na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie w całości i w konsekwencji o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1995 r. w części dotyczącej działki nr [...], a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżące podniosły, że w dniu 27 maja 1990 r. działka nr [...] pozostawała we współwłasności osób fizycznych, natomiast działka nr [...] tylko w części stanowiła własność Skarbu Państwa (dz. nr [...]). Tym samym więc decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 1995 r. stwierdzająca nabycie przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa, nieodpłatnie prawa własności nieruchomości, w części dotyczącej działki nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co kwalifikowało ją do stwierdzenia jej nieważności w tym zakresie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 1995 r. w części określonej przez skarżące we wniosku o stwierdzenie jej nieważności, tj. dotyczącej działki nr [...]. Materialnoprawną podstawą decyzji komunalizacyjnej był art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1, staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy (tj. z dniem 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin.
Prowadząc zatem postępowanie nadzorcze w celu ustalenia, czy kontrolowana decyzja nie jest obarczona którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym również wadą rażącego naruszenia prawa, Minister był zobowiązany ustalić, czy przy wydaniu decyzji komunalizacyjnej z dnia 9 października 1995 r. nie doszło do rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Z takim przypadkiem będziemy mieli do czynienia, m.in. w sytuacji gdy przedmiotem decyzji komunalizacyjnej jest nieruchomość bezsprzecznie nienależąca w dniu 27 maja 1990 r. do podmiotów wymienionych w tym przepisie.
W ocenie Sądu, Minister, prowadząc postępowanie w tym zakresie naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem w sposób pobieżny i bez właściwej interpretacji zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ustalił, że sporna działka w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Wprawdzie Minister na stronie 2 uzasadnienia zaskarżonej decyzji stwierdził, że komunalizacja może dotyczyć tylko takiego mienia, które w dniu 27 maja 1990 r. stanowiło składnik mienia ogólnonarodowego (państwowego), jednak z tego stwierdzenia nie wyprowadził właściwych wniosków, a w szczególności nie zastosował go prawidłowo w realiach rozpoznawanej sprawy.
Okoliczność, że sporna działka była w dniu 27 maja 1990 r. własnością Skarbu Państwa nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, a co więcej przeczą jej w istocie ustalenia organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie jest bowiem sporne w tej sprawie, że działka nr [...] na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 1987 r. nr [...] została zwrócona poprzednim właścicielom, tj. A. S. i J. K.. Faktu tego nie kwestionuje sam organ, uznając jednak, że treść tej decyzji pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy wobec treści księgi wieczystej, z której wynika, że właścicielem spornej działki w dniu 27 maja 1990 r. pozostawał Skarb Państwa.
Swoje rozstrzygnięcie w tym zakresie Minister oparł na treści księgi wieczystej nr [...], w której, jak twierdzi organ, wpisany został Skarb Państwa jako właściciel całej działki nr [...] (bez uwzględnienia dokonanego podziału na działki nr [...] i [...]). Organ powołał się na domniemanie zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym i wyjaśnił, że domniemanie to jest nieodłącznym atrybutem ksiąg wieczystych i idzie w parze z ustrojową funkcją ustalania stanu prawnego nieruchomości w trybie wpisu do księgi wieczystej oraz zasadą jawności ksiąg wieczystych. Dlatego stan prawny wynikający z księgi wieczystej będzie istniał dopóty, dopóki nie zostanie usunięty wpis niezgodny z rzeczywistym stanem prawnym. Z niezrozumiałych przyczyn organ nie odniósł jednak powyższych uwag do wpisów w księdze wieczystej nr [...], z której – jak również twierdzi organ – wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. działka nr [...] pozostawała we współwłasności A. S. i J. K. w udziałach po [...] części. W ocenie Sądu, nie można zgodzić się z organem, że zasada domniemania zgodności ksiąg wieczystych z rzeczywistym stanem prawnym ma zastosowanie jedynie do jednej, wybranej przez organ, księgi wieczystej, zaś fakt (niekwestionowany przez organ) istnienia dwóch ksiąg wieczystych dla jednej nieruchomości może zostać rozwiązany wyłącznie na drodze postępowania cywilnego.
W rozpoznawanej sprawie, okoliczność, że doszło do wydania w dniu [...] lipca
1987 r. decyzji o zwrocie działki nr [...] poprzednim właścicielom, zaś prawo wynikające z tej decyzji zostało wpisane do księgi wieczystej, skutkuje tym, że organ nie może poprzestać na odwołaniu się do treści innej księgi wieczystej i uznać, że domniemanie jej zgodności z rzeczywistym stanem prawnym nie zostało w niniejszej sprawie skutecznie obalone. Nie można bowiem skutecznie powołać się na to domniemanie, jeśli dana nieruchomość wpisana jest równocześnie w dwóch księgach wieczystych, a jej zapisy w zakresie prawa własności są wzajemnie sprzeczne. Brak jest bowiem podstawy prawnej, aby w takiej sytuacji dawać pierwszeństwo wpisowi do jednej z tych dwóch ksiąg wieczystych.
Organ ponownie rozpoznając sprawę, uwzględni wyżej poczynione przez Sąd rozważania, biorąc pod uwagę, że konsekwencją stwierdzenia, iż sporna działka nie należała w dniu 27 maja 1990 r. do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. jest uznanie, że decyzja komunalizacyjna w tym zakresie została wydana z rażącym naruszeniem ww. przepisu. Organ będzie miał również na uwadze dokonaną na mocy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491), nowelizację art. 156 § 2 k.p.a.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) orzekł jak w pkt 1 sentencji. W zakresie kosztów postępowania Sąd w pkt 2 sentencji orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy, zasądzając od organu na rzecz skarżących kwotę 200 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.