I SA/Wa 498/19

I SA/Wa 498/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-06-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-03-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj /sprawozdawca/
Anna Wesołowska /przewodniczący/
Magdalena Durzyńska
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Mienie zabużańskie
Sygn. powiązane
I OSK 3184/19 - Wyrok NSA z 2023-11-29
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 145  par. 1  pkt 1c i  art. 135,  art. 200 i  art. 205
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi J. G., T. G., M. T., A. B., G. K. i A. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz J. G., T. G., M. T., A. B., G. K. i A. G. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2019 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej: kpa) w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) oraz art. 9 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 2097; dalej: ustawa z dnia 8 lipca 2005 r.), po rozpatrzeniu odwołania J. G., od decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...].04.2018 r., znak: [...] odmawiającej potwierdzenia J. G., A. G., I.G., M. T., A. B., G. I., H. K. oraz T. G., dalej jako "skarżący" prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. B., M.K. (B.) oraz E.Z. (B.) nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położonych w województwie [...] i [...], m.in. w powiatach [...], [...], [...], [...]-[...], [...], [...] i [...]-[...], utrzymał ją w mocy.
Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący
Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] odmówił potwierdzenia skarżącym prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia mienia poza obecnymi granicami R.P.
Od powyższej decyzji odwołanie w terminie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł J. G., występujący w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik I. G., T. G., M. T., A. B., G.K. i A. G.
Przedmiotem wniosku są następujące majątki:
-majątek [...], położony w województwie [...], powiat [...] o powierzchni [...] ha, w tym lasy o powierzchni [...] ha, ziemie rolne o powierzchni [...] ha oraz młyny i kamieniołomy;
-majątek [...], położony w województwie [...], w skład którego wchodziły ziemie znajdujące się na terenach gmin [...], [...] i [...] o powierzchni [...] ha, w tym lasy o powierzchni [...] ha, ziemie rolne o powierzchni [...] ha oraz [...] i [...];
-majątek [....-....], położony w województwie [...], powiat [...], w którego skład wchodziły ziemie znajdujące się na terenach gmin [...], [...] i [...] o powierzchni [...] ha, w tym lasy o powierzchni [...] ha oraz ziemie rolne powierzchni [...] ha;
-majątek [...][...], położony w województwie [...], w skład którego wchodziły ziemie znajdujące się na terenach gmin [...][...] i [...][...] o powierzchni [...] ha, w tym lasy o powierzchni [...] ha, ziemie rolne o powierzchni [...] ha oraz [...].
Właścicielami ww. majątków byli J. B. oraz jego żona K. B. (k. 127-131). Następcami prawnymi J. B. stały się: żona K. B. z domu Z., E. Z. z domu B., M. K. z domu B. (uwierzytelniona kopia postanowienia Sądu Rejonowego dla [....][...] z dnia [...].05.2000 r., sygn. akt [...]). Następcami prawnymi K. B. stały się: E. Z. z domu B. i M. K. z domu B. (uwierzytelniona kopia postanowienia Sądu Rejonowego dla [...][...] z dnia [...].05.2000 r., sygn. akt [...]). Następcami prawnymi E. primo voto G., secundo voto Z., de domo B. stali się: J. G., A. G., I. G., T. G. i M. T. (uwierzytelniona kopia postanowienia Sadu Rejonowego dla z dnia [...].11.1994 r., sygn. akt [...]). Następcami prawnymi M. K. z domu B. stali się: A. B. i J. I. H. K. (odpis postanowienia Sądu Rejonowego dla [...][...] z dnia [...].07.2008 r., sygn. akt [...]). Następcami prawnymi I.G. stali się: A. G., Pan J. G. i M. T. (uwierzytelniona kopia zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...].11.2018 r., repertorium [...] numer [...]).
W aktach sprawy znajduje się również oświadczenie T. G. z dnia [...] .08.2017 r. z podpisem poświadczonym notarialnie o wskazaniu jako osoby uprawnionej J. G.
Zatem stronami przedmiotowego postępowania są: T. G., J. G., A. G., M. T., A. B., J. I. H. K.
W sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty, zarówno strony postępowania, jak i właściciele pozostawionych nieruchomości musza spełnić łącznie wszystkie przesłanki wynikające z ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., a niespełnienie choćby jednej z przesłanek skutkuje wydaniem przez organ administracji decyzji o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty.
K. B., E. Z. z domu B. i M. K. z domu B. posiadali przed wybuchem II wojny światowej obywatelstwo polskie (uwierzytelnione kopie przedwojennych paszportów ww. osób, odpisy poświadczeń obywatelstwa wydane przez Wojewodę [...] z [...].01.2000 r., znak: [...], nr [....], znak: [...], nr [...]). Ponadto z akt sprawy wynika, że strony postępowania: A. G., M. T., A. B., J. I. H. K. posiadają obywatelstwo polskie, a także I. G. posiadała obywatelstwo polskie (odpisy stron paszportów, ww. osób oraz odpis decyzji Wojewody [...] z dnia [...] 01.2014 r., znak: [...].
Zakres podmiotowy wynika z art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., zgodnie z którym prawo do rekompensaty, przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi:
1. był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim i miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu przepisów:
a) art. 3 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla
stosunków prywatnych wewnętrznych (Dz. U. Nr 101, poz. 580) lub
b) art. 24 Kodeksu Postępowania Cywilnego (Dz. U. z 1932 r. Nr 112,
poz. 934), lub
c) § 3-10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Skarbu co do § 2 ust. 3-5, z Ministrem Spraw Wojskowych co do § 20, 21, 22, 24 ust. 3, § 49 ust. 1 i 2, § 55 i § 56 oraz z Ministrem Spraw Zagranicznych co do § 18 ust. 1 i 2, § 51 i § 55, o meldunkach i księgach ludności (Dz. U. Nr 54, poz. 489)
2. oraz opuścił byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., lub z tych przyczyn nie mógł na nie powrócić;
3. posiada obywatelstwo polskie.
Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 2 powołanej ustawy w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2.
W aktach sprawy brak dokumentu potwierdzającego posiadanie obywatelstwa polskiego przez J. G. i T. G.
Biorąc zatem powyższe pod uwagę, następcy prawni właścicieli pozostawionych nieruchomości, tj. J. G. i T. G. jako nie posiadający obywatelstwa polskiego, nie spełnili wymogu, określonego w art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Wobec powyższego zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. nie są uprawnieni do potwierdzenia im prawa do rekompensaty. Oświadczenie o wskazaniu osoby uprawnionej spośród spadkobierców właścicieli pozostawionej nieruchomości jest nieskuteczne, jeżeli zostało złożone przez osobę, która nie posiada obywatelstwa polskiego, a także w przypadku kiedy osoba wskazana w ww. oświadczeniu nie posiada obywatelstwa polskiego. Powyższe stanowisko znajduje odzwierciedlenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6.11.2014 r., sygn. akt 2201/14.
W świetle przepisów dotychczasowego ustawodawstwa [...], w tym przepisów ustawy z dnia 8 maja 2005 r., konieczne jest, aby także wskazujący byli uprawnieni do rekompensaty, gdyż aby spadkobierca byłego właściciela mienia pozostawionego, będący osobą wskazującą, mógł skutecznie dokonać wskazania, czyli przysporzenia na rzecz innego spadkobiercy, to sam musi być najpierw uprawnionym do otrzymania wartości majątkowej, którą teraz chce rozporządzić.
Wskazania osoby będącej spadkobiercą właściciela nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Polski i uprawnionej do rekompensaty (art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, Dz.U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) może dokonać jedynie osoba, która sama jest uprawniona do rekompensaty.
Biorąc zatem powyższe pod uwagę, w ocenie organu odwoławczego J. G. należało odmówić potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez Panią K. B., Panią M. K. (B.) oraz Panią E. Z. (B.) nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położonych w województwie [...] i [...], m.in. w powiatach [....], [...], [...], [...]-[...], [...], [...] i [...][...].
Ponadto z akt sprawy wynika, że następcy prawni Pana J. B., którzy po jego śmierci w dniu [...].12.1937 r. stali się właścicielami wskazanych we wniosku nieruchomości, nie powrócili na obecne terytorium RP (Pani M. B., Pani Z. B. i Pani K. B.). W rezultacie nie spełnił oni warunku zawartego w art. 2 w związku z art. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Konsekwencją powyższego jest stan prawny wyrażony w paremi łacińskiej "nemo plus uiris ad alium transfere postest quam ipse habet" - nikt nie może przenieść więcej prawa, niż sam miał. W zaistniałym stanie faktycznym stwierdzić należy, że następcy prawni Pani M. B., Pani Z. B. i Pani K. B. nie mogą posiadać więcej praw niż ich poprzednicy prawni.
Zakres przedmiotowy wynika z art. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym prawo do rekompensaty przysługuje osobom, które pozostawiły nieruchomości położone poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku wypędzenia lub opuszczenia byłego terytorium RP w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. dokonanego m.in. na podstawie:
1. układu z dnia 9 września 1944 r. pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządem Białoruskiej Socjalistycznej Republiki Rad dotyczącego ewakuacji obywateli polskich z terytorium B.S.R.R. i ludności Białoruskiej z terytorium Polski,
2. układu z dnia 9 września 1944 r. pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządem Ukraińskiej Socjalistycznej Republiki Rad dotyczącego ewakuacji obywateli polskich z terytorium U.S.R.R. i ludności ukraińskiej z terytorium Polski,
3. układu z dnia 22 września 1944 r. pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządem Litewskiej Socjalistycznej Republiki Rad dotyczącego ewakuacji obywateli polskich z terytorium Litewskiej S.R.R. i ludności litewskiej z terytorium Polski,
4. umowy z dnia 6 lipca 1945 r. między Tymczasowym Rządem Jedności Narodowej Rzeczypospolitej Polskiej i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich o prawie zmiany obywatelstwa radzieckiego osób narodowości polskiej i żydowskiej, mieszkających w ZSRR i o ich ewakuacji do Polski i o prawie zmiany obywatelstwa polskiego osób narodowości rosyjskiej, ukraińskiej, białoruskiej, rusińskiej i litewskiej, mieszkających na terytorium Polski i o ich ewakuacji do ZSRR zwanego dalej "prawem do rekompensaty".
Prawo do rekompensaty przysługuje również osobom, które pozostawiły nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w związku z umową pomiędzy Rzecząpospolitą Polską a Związkiem Socjalistycznych Republik Radzieckich o zamianie odcinków terytoriów państwowych z dnia 15 lutego 1951 r.
Przepisy art. 1 ust. 1 ww. ustawy stosuje się także do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. zostały zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Z akt sprawy wynika, że Pani K.B., Pani M. K. (B.) i Pani E. Z. (B.) opuściły byłe terytorium RP (uwierzytelniona kopia przedwojennego paszportu Pani M. B. (K.), odpisy przedwojennych paszportów Pani K. B. i Pani E. B. ( Z.). Z ww. dokumentów wynika, że właścicielki pozostawionych nieruchomości opuściły po wybuchu II wojny światowej we wrześniu 1939 r. byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i udały się przez [...] do [...] a następnie K. B. udała się do [...], zaś jej córki M. B. i E. B. do [...]. Jednak jak wynika z ww. dokumentów i całokształtu materiału dowodowego, nie powróciły one na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Prawo do rekompensaty jest publicznoprawnym prawem majątkowym o charakterze socjalnym, które nie wchodzi w skład spadku i jest niezbywalne (patrz: wyroki WSA w Warszawie z dnia 1.12.2014 roku, sygn. akt ISA/Wa 2914/14 oraz z dnia 5.02.2014 roku, sygn. akt I SA/Wa 511/13, wyroki NSA z dnia 21.05.2013 roku, sygn. akt I OSK 1856/12 oraz z dnia 26.04.2012 roku, sygn. akt I OSK 606/11). Podobnie przyjął Sąd Apelacyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 29.03.2006 roku, (sygn. akt l ACa 743/05).
Rekompensata miała cechy przede wszystkim świadczenia pomocowego, które w pierwszej kolejności ma charakter socjalny. Natomiast jego celem było umożliwienie obywatelom Rzeczpospolitej Polskiej ponownego startu życiowego po utracie majątku pozostawionego poza nowymi granicami państwa polskiego. Należy ponadto wskazać, iż zobowiązania wynikające z umów republikańskich nie obejmowały osób niebędących obywatelami polskimi ani też osób, które nie zostały repatriowane na terytorium Rzeczypospolitej w granicach ustalonych w 1945 roku (tak: wyrok Trybunały Konstytucyjnego z dnia 15.12.2004 roku, sygn. akt K 2/04, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 10.04.1991 roku., sygn. akt III CZP 84/90, OSNC, z. 8-9/1991, poz. 97). Zgodnie zaś z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19.12.2002 r. (sygn. akt K 33/02) "prawo zaliczenia wartości mienia utraconego przez obywateli Polski pozostawionego poza jej obecnym terytorium na poczet ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat z tytułu użytkowania wieczystego ma szczególny charakter jako prawo majątkowe o charakterze publicznoprawnym. Stanowi, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, w pewnym zakresie swoisty surogat prawa własności, nie będąc jedynie ekspektatywą prawa do rekompensaty. Ma przy tym wyraźnie pomocowy, socjalny aspekt w odniesieniu do osób, którym zostało przypisane. (...). W szczególności wskazać tu należy na bezwzględny wymóg posiadania we wrześniu 1939 r. obywatelstwa polskiego (narodowości polskiej lub żydowskiej) oraz wymóg przemieszczenia się tychże obywateli polskich na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w obecnych, powojennych granicach z zamiarem stałego zamieszkania. Ratio legis unormowań służących uzyskaniu kompensacji za utracone mienie nieruchome pozostawało w nierozerwalnym związku ze spełnieniem obu tych warunków i to kumulatywnie".
Przyjęcie takiej koncepcji rekompensaty wynika z faktu, iż nie miała ona być stricte odszkodowaniem za utracone mienie, a jedynie "pomocą" dla obywateli polskich w rozpoczęciu w miarę normalnego bytowania na jej nowym terytorium. Warunkiem przyznania tego świadczenia był fakt manifestowania przywiązania do obywatelstwa polskiego (tj. polskiej przynależności państwowej), wyrażający się wolą przemieszczenia się na terytorium państwa polskiego w jego powojennych (i obecnych) granicach lub, co najmniej, wyrażeniem na to zgody. Kompensacja wartości pozostawionego mienia przez państwo polskie nie miała i nadal nie ma natury i cech odszkodowania (w znaczeniu cywilnoprawnym) za mienie wywłaszczone de facto (lub bez podstawy prawnej), ale charakter sui generis publiczno-prawnej pomocy majątkowej dla obywateli polskich, którzy objęci zostali przemieszczeniem na terytorium państwa polskiego w jego powojennych granicach.
Materiał dowodowy nie potwierdza okoliczności, że K. B. i jej córki: M. K. (B.) i E. Z. (B.) po opuszczeniu byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., powróciły na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W niniejszej sprawie odmowa prawa do rekompensaty wynika z przesłanki wywodzonej z socjalnego charakteru prawa do rekompensaty w związku z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. i okoliczności braku repatriacji z byłych terenów Rzeczypospolitej Polskiej na jej obecne terytorium. Wykładnia celowościowa obecnie obowiązującej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. wskazuje, że właściciel nieruchomości pozostawionych powinien był przybyć na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Rekompensata ma charakter socjalny i jej celem było zapewnienie środków na zagospodarowanie się osobom w nowych warunkach w związku z utratą całego majątku (orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 09.10.2014 r. sygn. akt I OSK2763/13).
Organ stwierdził, że nie jest możliwe potwierdzenie prawa do rekompensaty następcom prawnym K. B. i jej córek M. K. (B.) i E. Z. (B.), gdyż nie powróciły one na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Organ wskazał, że z uzasadnienia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15.12.2004 r. sygn. akt K 2/04 oraz orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9.10.2014 r. sygn. akt I OSK 2763/13 wynika, że: "mając na względzie tak wykładnię literalną (powiązanie art. 1 ust. 2 z ustępem 1 tego artykułu i przyjęcie, że przesłanki podmiotowe zostały określone przez ustawodawcę w art. 1 i art. 2 ustawy), jak też ratio legis ustawy z 2005 r., konieczne jest spełnienie - przez osobę opuszczającą w związku z wybuchem drugiej wojny światowej dawne tereny Rzeczypospolitej Polskiej - warunku przesiedlenia się na terytorium Polski w granicach powojennych. W rozpoznawanej sprawie, jak trafnie wywiódł Sąd pierwszej instancji, ojciec skarżącej wymogu tego nie spełniał, a w konsekwencji nie mógł uzyskać przewidzianego ustawą uprawnienia."
Dokumenty zawarte w materiale dowodowym świadczą o tym, że K. B. i jej córki M. K. (B.) i E. Z. (B.) nie powróciły na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i zmarły: M. K. (B.) w 2006 r. w [...] w [....], E. Z. (B.) w 1987 r. w [...], a K. B w 1958 r. w [...]. (odpis prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla [...][...] w [...] z dnia [...].07.2008 r., sygn. akt [...], uwierzytelniona kopia prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla [...]-[...] w [...] z dnia [...].11.1994 r, sygn. akt [...] i uwierzytelniona kopia prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla [....] z dnia [...].05.2000 r., sygn. akt [...]), a zatem nie spełniły wymogu dotyczącego powrotu na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Gdyby celem ustawodawcy było przyznanie uprawnień do uzyskania rekompensaty za pozostawione nieruchomości wszystkim osobom, które w następstwie okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. zmuszone zostały do opuszczenie terenów II Rzeczypospolitej Polskiej (czego konsekwencją była utrata przez nich znajdujących się tam nieruchomości), niezależnie od tego czy po ich opuszczeniu przybyli oni do kraju w granicach ukształtowanych po II wojnie światowej czy nie, zbędne byłoby nawiązywanie w brzmieniu art. 1 ust. 1 powołanej ustawy do układów i umowy, w oparciu o które następowały pierwsze sformalizowane ewakuacje obywateli polskich zamieszkałych na kresach do Polski. Wystarczająca w tym względzie byłaby (przy odpowiedniej modyfikacji) regulacja zawarta w ust. 2 tego artykułu. Zbędne również, z punktu widzenia założonego celu ustawodawczego, byłoby nałożenie na wnioskujących o rekompensatę spadkobierców właścicieli pozostawionych nieruchomości obowiązku dokumentowania miejsca zamieszkania tych właścicieli (lub współwłaścicieli) "po ich przybyciu na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" - o czym stanowi art, 6 ust. 1 pkt 3 ustawy - skoro do takiego przybycia w ogóle nie musiałoby dojść.
Strony zaś nie udowodniły, że K. B. ,i jej córki M. K. (B.) i E. Z. (B.) powróciły na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej po zakończeniu II wojny światowej.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że art. 7, 77 § 3, 80 kpa nie zwalniają stron postępowania z obowiązku dowodzenia okoliczności, na które się ona powołują. Jeżeli skarżący nie przedstawia żadnych dowodów na wykazanie przesłanek, z których wywodzi dla siebie skutki prawne, organ nie może dokonać ustalenia odmiennego niż wynika to z już zgromadzonego materiału dowodowego. Strony postępowania nie przedstawiły żadnych dowodów wskazujących, iż K. B. i jej córki M. K. (B.) i E. Z. (B.) powróciły na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Zamieszkiwanie w [...] w [...] i w [...] w [...][...] świadczy o braku powrotu na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15.12.2004 r. sygn. akt K 2/04, prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przysługuje osobom, które "(...) pozostawiły nieruchomości w związku z wojną rozpoczęta w 1939 r. i przybyły na terytorium państwa polskiego.". Podobnie stwierdził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 10.04.1991 r. sygn. akt III CZP 84/90: "(...) prawo do zaliczenia wartości mienia pozostawionego na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa Polskiego przysługuje obywatelom polskim, zamieszkałym w dniu 1 września 1939 r. na tych terenach, którzy po tym dniu opuścili je w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. i zamieszkują w Polsce". Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. "W przypadku niespełnienia wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2, wojewoda wydaje decyzję o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty".
Ponadto wskazano, iż zaskarżona skutecznie przez pełnomocnika J. G. decyzja nr [...] Wojewody [...] z dnia [...].04.2018 r., znak: [...] została doręczona M. R., który nie jest ani stroną tego postępowania ani pełnomocnikiem żadnej ze stron przedmiotowego postępowania. Jednak jak wynika z daty odwołania złożonego przez pełnomocnika J. G., odwołanie zostało złożone w terminie określonym w art. 129 kpa. Powyższe uchybienie Wojewody [...], w ocenie organu odwoławczego nie miało wpływu na rozpatrzenie odwołania. W sytuacji, gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, nie ma podstaw do eliminowania decyzji tylko z tego względu.
Odnosząc się odwołania pełnomocnika J. G. wskazano, iż zarzuty zawarte w ww. odwołaniu są w ocenie organu II instancji nieuzasadnione. Fakt nie powrócenia na obecne terytorium RP poprzedników prawnych stron postępowania, a także nie udowodnienie posiadania przez J. G. i T. G. posiadania obywatelstwa polskiego, świadczy o tym, że strony nie udowodniły przesłanki określonej w art. 3. ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., co spowodowało odmowę potwierdzenia prawa do rekompensaty.
Zarzut niezastosowania przez organ I instancji art. 8 § 2 kpa jest nietrafiony, bowiem zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) organy administracji do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie stosują w brzmieniu sprzed nowelizacji kpa z dnia 1.06.2017 r. ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy kpa w brzmieniu dotychczasowym. W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte i niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem przed dniem 1 czerwca 2017 r., a zatem przy jej rozpatrywaniu zastosowano przepisy kpa w brzmieniu dotychczasowym.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli skarżący, zaskarżając ww. decyzję w całości.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
1. prawa materialnego, tj.:
- art. 1, art. 2 i art 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, przez błędną wykładnię wyrażającą się twierdzeniem, że poprzednik prawny osoby uprawnionej, albo osoba uprawniona, musiały repatriować się na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy przepisy takiego wymogu nie zawierają;
- art. 190 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (dalej także jako: Konstytucja), przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2012 r., SK 11/12, i przyjęcie, że stan prawny określa wymóg repatriacji na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy na skutek ww. orzeczenia wyeliminowano z ustawy przesłankę miejsca zamieszkania na dzień 1.09.1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w konsekwencji zaś niewskazanie, skąd mieliby repatriować się uprawnieni, skoro nie musieli zamieszkiwać na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 1.09.1939 r. ani później;
- art. 7 w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się przyjęciem, że tezy z orzeczeń sądów i "socjalny charakter praw" - nie zaś przepisy prawa - mogą być podstawą orzekania o prawach i obowiązkach obywateli Rzeczypospolitej Polskiej, w konsekwencji załatwienie sprawy nie na podstawie prawa, a na podstawie tez orzeczeń sądowych i "ogólnych rozważań" dotyczących charakteru uprawnienia;
- art. 32 ust. 1 Konstytucji poprzez odmowę potwierdzenia prawa do rekompensaty z powołaniem się na przesłankę, która nie była podstawą odmowy w innych sprawach w analogicznych stanach faktycznych,
- art. 34 ust. 2 Konstytucji i art. 46 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim, poprzez stwierdzenie, że J. G. i T. G. nie posiadają obywatelstwa polskiego, pomimo, że ww. się go nie zrzekli;
2. przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 107 §1 pkt 4 kpa poprzez niewskazanie w osnowie decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. pominięcie w osnowie decyzji "socjalnego charakteru prawa do rekompensaty" będącego rzeczywistą, a pozaprawną podstawą rozstrzygnięcia;
- art. 7 ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. w zw. z art. 138 §1 pkt 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty, na rzecz stron spełniających wymogi z art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. pod niewynikającym z prawa pretekstem braku repatriacji na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;
- art. 6 i art. 7 kpa, poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej, tj. w oparciu o przesłankę nie występującą w ustawie;
- art. 7, art. 77 § 1, art 80, art. 107 §3 kpa, poprzez twierdzenie, ze J. G. nie posiada obywatelstwa polskiego, podczas gdy fakt posiadania obywatelstwa polskiego przez J. G. wynika wprost z aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...].11.2018 r., Rep [...] nr [...] złożonego do akt w postępowaniu odwoławczym;
- art. 7, art 77 § 1, art 80, art 107 § 3 kpa, poprzez twierdzenie, że T. G. nie posiada obywatelstwa polskiego, podczas gdy fakt posiadania obywatelstwa polskiego przez T. G. wynika wprost z przedłożonego odpisu paszportu polskiego oraz bez wyjaśnienia, w jakim trybie T. G. utraciła zdaniem organu polskie obywatelstwo;
- art. 107 § 3 kpa, poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób rażąco naruszający zasady logiki, przyjmując, że dokument tożsamości, którego data ważności upłynęła podczas trwania postępowania administracyjnego świadczy o utracie obywatelstwa polskiego, przy jednoczesnym przyjęciu, że dowodem poświadczającym polskie obywatelstwo jest decyzja Wojewody [...] z 2014 r. nie zawierająca daty ważności;
- art. 77 § 4 kpa i art. 220 § 1 i pkt 1 i 2 kpa w zw. z art 10 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 8 pkt 11 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności, poprzez zakwestionowanie faktu obywatelstwa J. G. i T. G. znanego organowi z urzędu;
- art. 136 kpa, poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na okoliczność potwierdzania prawa do rekompensaty na rzecz osób, których poprzednicy prawni nie repatriowali się po zakończeniu II wojny światowej na obecne terytorium Polski;
- art. 8 § 1 kpa, poprzez odmowę potwierdzenia prawa do rekompensaty z uwagi na okoliczność braku repatriacji na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, która nie była podstawą odmowy prawa w innych sprawach, w analogicznym stanie faktycznym, oraz poprzez próbę wywodzenia negatywnych skutków w zakresie obywatelstwa polskiego z rażącego naruszenia przez organy terminów załatwiania spraw;
- art. 8 § 2 i art 11 kpa, poprzez brak uzasadnienia - jakie okoliczności skłoniły organy administracji do odstąpienia od dotychczasowej (i zgodnej z prawem) praktyki potwierdzania prawa do rekompensaty w stanie faktycznym odpowiadającej stanowi faktycznemu sprawy, tj. w przypadku braku repatriacji na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;
- art. 10 kpa i art 40 § 2 kpa poprzez zaakceptowanie naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności zaś zaakceptowanie stanu, w którym decyzję doręczono nie pełnomocnikowi strony a innej osobie.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018, poz. 1302 ze zm., dalej jako ppsa) wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z decyzją poprzedzającą, ewentualnie o stwierdzenie nieważności obydwu ww. decyzji jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, tudzież bez podstawy prawnej oraz zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ppsa sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy ppsa przy czym stosownie do art. 135 ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
W ocenie Sądu skarga jest zasadna.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do 2 kwestii, tj. obywatelstwa J. G. i T. G. oraz wskazywanego przez organ warunku repatriacji z terenów Kresów Wschodnich na obecne tereny Polski, będącego wynikiem zmian granic powstałych po II wojnie światowej. Zdaniem organu, jest to warunkiem sine qua non do przyznania rekompensaty.
Sądowi znane są wyrażane przez NSA i SN poglądy z których wynika, że warunkiem uzyskania prawa do rekompensaty jest wymóg przemieszczenia się obywatela polskiego na terytorium R.P. w obecnych i powojennych granicach. Warunek ten wynika, jak wskazują sądy, z celu ustawy – potrzeby zapewnienia środków na zagospodarowanie się osobom w nowej sytuacji życiowej wobec utraty (pozostawienia) całego majątku poza granicami Polski, utworzonymi po II wojnie światowej. Ten socjalny charakter świadczenia uzasadnia, zdaniem SN (uchwała z 10 kwietnia 1991 r. III CZP 84/90, uchwała z 5 czerwca 1990 r III CZP 4/90) przyjęcie konstrukcji, w której pomoc ta należna była wyłącznie tym obywatelom polskim którzy pozostali w Polsce. Zwrócić jednak należy uwagę, że uchwały te zostały wydane na gruncie art. 81 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1989, poz. 74 ze zm.) a nie na gruncie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, co ma znaczenie o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia.
Kwestię rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami dawnej Polski budziła liczne kontrowersje i przez wiele lat stanowiła kwestię nierozwiązaną przez ustawodawcę w sposób ostateczny. Pierwszą regulację zawierała powołana wyżej ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Następnie była regulowana ustawą z 12 grudnia 2003 r. o zaliczeniu na poczet sprzedaży albo opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz.U z 2004, Nr 6, poz. 39) dalej "ustawa o zaliczeniu".
Obecnie podstawę prawną stanowią przepisy ustawy z 8 lipca 2005 r. na gruncie której następuje ocena możliwości przyznania prawa do rekompensaty w niniejszej sprawie.
Art. 2 ustawy z 2003 r. stanowił, że:
1. Prawo do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego przysługuje właścicielom tych nieruchomości, jeżeli spełniają łącznie następujące warunki:
a). zamieszkiwali w dniu 1 września 1939 r. na terenach, o których mowa w art. 1, byli w tym dniu obywatelami polskimi i opuścili te tereny w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r.;
b). posiadają obywatelstwo polskie;
Z ust. 2 tego przepisu wnikało natomiast, że w razie śmierci właściciela nieruchomości prawo do zaliczania wartości nieruchomości przysługiwało łącznie wszystkim jego spadkobiercom jeżeli posiadali oni obywatelstwo polskie i zamieszkują w R.P. co najmniej od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy lub jednemu z nich wskazanemu przez pozostałych spadkobierców.
Z dniem 7 grudnia 2004 r. art. 2 ust. 2 w części stanowiącej zwrot "zamieszkują na stałe w Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy" został uznany za niezgodny z art. 2, 31 ust. 3, 32 i 64 ust. 1 i 2 Konstytucji R.P: - wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 15 grudnia 2004 r (Dz.U. 04.273.2722).
Ocena skutków niekonstytucyjności ww. przepisów prowadzi do wniosku, że na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy wyeliminowana została przesłanka domicylu jako warunkująca możliwość uzyskania rekompensaty przez spadkobierców dawnego właściciela nieruchomości.
Następnie 8 lipca 2005 r. uchwalona została ustawa o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Przesłanki prawa do rekompensaty zostały wymienione w art. 2. Zgodnie z nim prawo to przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Polski jeżeli spełnia następujące warunki:
1. był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim i miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium R.P. oraz opuścił je z przyczyn o których mowa w art. 1 lub z tych przyczyn nie mógł na nie powrócić. Prawo do rekompensaty - zgodnie z art. 3 pkt 2 tej ustawy przysługuje również wszystkim spadkobiercom oraz niektórym z nich, wskazanych przez pozostałych, jeżeli spełniają one wymóg określony w art. 2 pkt 2 ustawy;
2. był obywatelem polskim.
Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2012 r. SK 11/12 art. 2 pkt 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. w zakresie w jakim uzależnia prawo do rekompensaty od zamieszkiwania 1 września 1939 r. na byłym terytorium R.P. został uznany za niezgodny z art. 64 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P.
Trybunał dokonał analizy przesłanki zamieszkiwania na terytorium R.P 1 września 1939 r. jako jednego z warunków otrzymania prawa do rekompensaty (a w niniejszej sprawie stanowiącego podstawę do odmowy przyznania prawa do rekompensaty), również w powołaniu na uzasadnienie projektu ustawy (druk sejmowy nr 3793/IV), przyjmując jako wzorzec kontroli art. 64 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji (pkt 4.2 uzasadnienia).
Doszedł do następujących wniosków:
-świadczenie przyznane na podstawie ustawy z 8 lipca 2005 r. ma charakter mieszany. zdecydowanie dominuje w nim element socjalny (udzielenie "pomocy na zagospodarowanie" osobom, które przesiedlały się do państwa w obecnych granicach), a mniejsze znaczenie ma element odszkodowawczy, przy czym funkcje te należy oceniać uwzględniając upływ czasu jako upłynął od pobawienia własności;
- analiza zasad rozliczeń, która obowiązuje od wielu lat prowadzi do wniosku, że są one jednak pozbawione istotnej cechy jaka jest charakterystyczna dla świadczeń socjalnych (przyznawanie świadczeń selektywnie dla osób najbardziej potrzebujących) podczas gdy rekompensaty za pozostawione mienie zabużańskie przyznawane było wszystkim osobom o ile spełniali warunki ustawy i na jednakowych zasadach i nawet wtedy gdy majątek pozostawiony poza granicami obecnej R.P. stanowił jedynie część całego majątku takiej osoby;
- argumentem za odszkodowawczym charakterem rekompensaty jest obliczanie jej wysokości w nawiązaniu do wartości utraconego mienia podczas gdy tzw. świadczenie na zagospodarowanie jest oparte na założeniu istnienia przybliżonej równości potrzeb wszystkich uprawnionych;
- możliwość otrzymania rekompensaty w gotówce stanowi wyraz wzmocnienia roli odszkodowawczej tych świadczeń, a nie roli socjalnej;
- za odszkodowawczym charakterem tego świadczenia przemawia jego dziedziczenie;
- upływ czasu, który upłynął od daty utraty majątku powoduje utratę aktualności poglądu o wyłącznie socjalnym charakterze świadczenia. Jak wskazał Trybunał (pkt 4.3.1.uzasadnienia) z puntu widzenia osób obecnie ubiegających się o rekompensatę domagają się oni raczej odszkodowania za trudne warunki finansowe ich rodzin w przyszłości;
- rekompensaty zawierają więc obok elementu socjalnego także element odszkodowania za utracone nieruchomości oraz zadośćuczynienia za powojenne zmiany granic Polski, zwłokę w uregulowaniu przez Państwo tych kwestii;
- przesłanka zamieszkiwania, którą posłużył się ustawodawca nie występowała w umowach republikańskich w których mowa była o repatriacji osób mieszkających na kresach wschodnich bez podania daty;
- zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 3 tej ustawy prawo do świadczeń mają nie tylko osoby repatriowane na podstawie umów międzynarodowych ale i takie, "które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. były zmuszone opuścić terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
W konkluzji Trybunał stwierdził, że przesłanka "domicylu" stanowi ograniczenie właścicieli nieruchomości zabużańskich do otrzymania rekompensaty i to w ujęciu samej ustawy jak i regulacji obowiązujących w latach 1955-2003.
Trybunał jednocześnie wskazał, że wymóg zamieszkiwania 1 września 1939 r. "miał operacjonalizować założenie ustawodawcy, że rekompensaty mają uzyskać wyłącznie osoby, które w wyniku zmiany granic przesiedliły się na obecne terytorium Polski", a nie wszyscy którzy wyjechali z Kresów Wschodnich – także osoby, które wyjechały do innych państw i tam mieszkają. Jednakże takie założenie jest nieaktualne.
Trybunał jednoznacznie bowiem wskazał, że prawo do rekompensaty mają nie tylko osoby mieszkające przed II wojną światową na kresach wschodnich a następnie przesiedlone na podstawie umów międzypaństwowych na obecne terytoria Polski, ale i osoby, które na skutek "innych okoliczności" niż umowy repatriacyjne lub wypędzenie "były zmuszone opuścić byłe terytoria Rzeczypospolitej Polskiej" (art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy). Istotne zatem było to, że osoby te zostały zmuszone na skutek okoliczności faktycznych i prawnych do pozostawienia swego mienia. Trybunał dokonał także analizy regulacji sytuacji Żabużan i wskazał, że wymóg zamieszkiwania przez osoby ubiegające się o rekompensatę dokładnie 1 września 1939 r. na terytorium Polski przed 2003 r. nie był przez ustawodawcę uznawany jako warunek jej przyznania (pkt 4.3.3.2).
Zwrócić także należy uwagę na zauważony przez Trybunał błąd legislacyjny polegający na wprowadzeniu przesłanki domicylu na skutek wadliwego przyjęcia, że prawo do rekompensaty ma wyłącznie charakter socjalny i "wyrwanego z kontekstu sformułowania zawartego w uchwale SN III CZP 84/90, której przedmiotem nie była zresztą przesłanka domicylu".
Kompleksowa analiza wyroku Trybunału Konstytucyjnego wskazuje zatem, że prawo do rekompensaty było niezależne od daty zamieszkania na terenie byłego terytorium Polski (1 września 1939 r.) oraz przesłanki dalszego zamieszkiwania w obecnych granicach Polski. Wynika to także i z tego, że ustawa z 8 lipca 2005 r. wprost takiego wymogu w art. 2 i 3 pkt 2 nie przewidywała. Jak wskazał Trybunał, prawo do rekompensaty przysługiwało nie tylko osobom mieszkającym przed II wojną światową na kresach wschodnich a następnie przesiedlonych na podstawie umów międzypaństwowych na obecne terytoria Polski, ale i osobom, które na skutek "innych okoliczności" niż umowy repatriacyjne lub wypędzenie "były zmuszone opuścić byłe terytoria Rzeczypospolitej Polskiej" (art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy).
Powoływany przez organ wyrok NSA z 9 października 2013 r., sygn. akt I OSK 2763/13, wskazujący na publicznoprawny charakter roszczenia oraz możliwość limitowania jego przyznawania jako uzasadniające przyjęcie przez ustawodawcę ograniczeń podmiotowych w tym zakresie oraz socjalny charakter świadczenia pomija trafne wywody Trybunału Konstytucyjnego co do częściowej utraty charakteru socjalnego świadczenia i przyjęcia charakteru odszkodowawczego. Co istotne, nie może stanowić podstawy prawnej odmowy przyznania rekompensaty wykładnia prawa – a tak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji (str. 21).
Wykładnia prawa nie stanowi bowiem podstawy prawnej rozstrzygnięcia ale polega na wyjaśnieniu sensu, rozumienia przepisów prawnych, przyporządkowania im odpowiedniego znaczenia, bądź wyznaczenia ich zakresu.
W przypadku wykładni naczelną zasadę pełni zasada clara non sunt interpretanda, zgodnie z którą to co jest zrozumiałe i jasne nie wymaga interpretacji. Inaczej mówiąc gdy dana norma prawna stanowiąca podstawę rozstrzygnięcia jest jasna to nie wymaga się jej interpretacji. Dopiero gdy na gruncie językowym powstają wątpliwości co do sposobu jej rozumienia sięgamy do wykładni celowościowej, systemowej czy funkcjonalnej.
Dokonując wykładni językowej ustawy z 8 lipca 2005 r. z uwzględnieniem szeroko omawianego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2012 r. SK 11/12, , uzasadnione jest przyjęcie, że z art. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 3 i 2 pkt 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. prawo do rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami obecnej Polski przysługuje spadkobiercom właściciela nieruchomości pozostawionej poza granicami obecnej Polski, będącego w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim, który został zmuszony do opuszczenia, na skutek okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. byłego terytorium R.P: pod warunkiem, że spadkobierca posiada obywatelstwo polskie.
Sądowi znane są wyroki NSA (np. I OSK 2488/16 z 7 lipca 2017 r. czy I OSK 2763/13 powołany wcześniej) w których uznano socjalny charakter świadczenia rekompensacyjnego i możliwość jego przyznania tylko tym osobom, które osiedliły się na terenach obecnej Polski.
Sąd, kierując się jednak oceną dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 23 października 2012 r. i wykładnią literalną uważa, że w świetle obecnie obowiązujących norm prawnych (omawianej ustawy) brak jest podstaw do twierdzenia, że ustawa ogranicza dostęp do uzyskania rekompensaty wyłącznie do tych którzy posiadają obywatelstwo polskie (gdy miał je także ich poprzednik) i którzy zamieszkiwali na terenach Polski (i przemieścili się w ramach repatriacji do Polski w nowych granicach – co uzasadniane jest treścią umów międzynarodowych).
Wynika to z tego że:
- zgodnie z art. 1 pkt 2 prawo do rekompensaty przysługuje nie tylko tym osobom które pozostawiły nieruchomości poza obecnymi granicami R.P. w związku z wojną z 1939 r. i wymienionymi umowami międzynarodowym, ale i odrębnej kategorii podmiotów wymienionych w art. 1 pkt 2 ustawy – co oznacza, że prawo do rekompensaty przyznane zostało także tym osobom, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną z 1939 r były zmuszone do opuszczenia terytorium byłej R.P.;
- brak jest w tym przepisie jak w art. 2 ustawy przesłanki repatriacji (przemieszczenia) na obecne tereny Polski z terenów byłej Polski jak i brak jest określenia czasowego w jakim przesłanka ta miałaby być spełniona;
- podobnie jak w przypadku domicylu brak jest podstaw, choćby w aspekcie braku określenia daty repatriacji i czasu pozostawania na terytorium Polski w nowych granicach, do określenia okresu zamieszkiwania.
Powstają więc wątpliwości czy opuszczenie terytorium Kresów Wschodnich i zamieszkiwanie na terytorium Polski w nowych granicach miałaby trwać 1 dzień, 2 miesiące czy kilka lat. Trzeba przypomnieć, że w warunkach wojennych czy powojennych niejednokrotnie przesiedleńcy koncentrowali swe życie w wielu miejscach po kolei szukając jak najlepszego rozwiązania do dalszego życia.
Przyjmując nawet koncepcję wyłącznie socjalnego charakteru świadczenia (co jest sprzeczne z omawianym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego) nie ma przekonującego uzasadnienia dla twierdzenia, że pomoc udzielona przesiedleńcom począwszy od pierwszych regulacji dotyczących mienia zabużańskiego skierowana była tylko do tych, którzy zdecydowali się na pozostanie w Polsce. Oczywiście należy zgodzić się z poglądem, że ustawodawca mógł ograniczyć katalog podmiotów którym zrekompensuje w części uszczerbek majątkowy i udzieli pomocy w zagospodarowaniu. Możliwość limitowania, na którą powołuje się między innymi NSA w wyroku I OSK 2488/16, związana ze zdolnością państwa do wywiązywania się z jego obowiązków ustawowych. Nie oznacza jednak, że ustawodawca może w sposób dowolny kształtować sytuację prawną Zabużan.
Trudno podzielić zaprezentowany w tym wyroku pogląd, że norma art. 1 ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. ma na celu "uwzględnienie praw osób, które z różnych powodów nie repatriowały się z dawnych Kresów Wschodnich do Polski w procedurze ewakuacyjnej przewidzianej w układach republikańskich bądź w umowie z 6 lipca 1945 r. pomiędzy Tymczasowym Rządem Jedności Narodowej Rzeczypospolitej Polskiej i Rządem ZSRR". Wskazywana w tym wyroku konstytucyjna zasada równości wobec prawa (art. 32 ust. 1) powinna być rozumiana w ten sposób, że prawo do rekompensaty należy się nie tylko podmiotom objętym układami republikańskimi lub umową międzynarodową, ale wszystkim którzy w wyniku wojny z 1939 r. zostali zmuszeni do pozostawienia swych nieruchomości poza granicami obecnej Polski, o ile spełniają pozostałe ustawowe warunki do otrzymania rekompensaty. Nie uzasadnione byłoby odmienne traktowanie Zabużan tylko ze względu na to czy pozostali w Polsce w nowych granicach czy też nie. Oceniając regulację ustawową w aspekcie potrzeb Zabużan należy mieć na względzie właśnie aspekt ekonomiczny, bez względu na to czy ma on charakter socjalny czy nie. Wymiar finansowy w kontekście realiów związanych z koniecznością opuszczenia swego majątku i potrzeby zorganizowania nowego życia w innym miejscu powinien być oceniany nie przez pryzmat miejsca do jakiego Zabużanin się przesiedlił ale celu tego świadczenia. Bez względu na to, czy skoncentrował swe życie w Polsce czy w innym kraju pozostaje w takiej samej sytuacji faktycznej, gdyż pozostawił swój majątek na Kresach Wschodnich, jest Polakiem tak jak i jego spadkobiercy i ma prawo do choć częściowego zrekompensowania swego uszczerbku majątkowego, bez względu gdzie skoncentrował swe życie po opuszczeniu swego dotychczasowego miejsca zamieszkania.
Ten podnoszony w licznych orzeczenia NSA socjalny aspekt świadczenia – jako pomocy na zagospodarowanie – powinien być realizowany dla wszystkich którzy zostali zmuszeni do pozostawienia swego majątku poza granicami obecnej Polski o ile spełnią pozostałe wymogi ustawowe. Ustawa z 8 lipca 2005 r. nie określa przedmiotu ustawy, biorąc jako kryterium fakt przemieszczenia się do Polski w ramach przymusowego przesiedlenia. Zgodnie z zasadą lege non distinguente nec nostrum est distinguere należy na gruncie ustawy z 8 lipca 2005 r. uznać że skoro ustawodawca nie wprowadził do ustawy tego rodzaju ograniczenia nie ma podstaw do jego wprowadzenia w drodze wykładni celowościowej.
Odnosząc się do poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. wyrok NSA z 9 października 2014, I OSK 2763/13 czy z 7 lipca 2017 I OSK 2488/16) z których wynika, że gdyby zamiarem ustawodawcy było przyznanie wszystkim osobom które pozostawiły majątek poza granicami R.P. uprawnień do przyznania rekompensaty niezależnie od tego czy po jego opuszczeniu przybyli do kraju w granicach ukształtowanych po II wojnie światowej, nie byłoby potrzeby nawiązywania w art. 1 ust 1 ustawy do układów i umowy i wystarczyłaby regulacja zawarta w ust 2 tego artykułu, Sąd nie podziela takiej oceny przede wszystkim z tego powodu, że art. 2 ust. 2 ustawy o zaliczeniu, który wymagał od uprawnionych zamieszkiwania na stale w Polsce co najmniej od dnia wejścia w życie tej ustawy tj. 30 stycznia 2004 r. został uznany za niekonstytucyjny wyrokiem z 15 grudnia 2004 r. sygn. K 2/04.
W wyroku tym wskazano, że umowy republikańskie, nie stanowiły bezpośredniej i wystarczającej podstawy prawnej do dochodzenia roszczeń kompensacyjnych przez obywateli polskich, przemieszczonych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Swym charakterem zbliżone były raczej do umów międzyrządowych a nie międzynarodowych, które wymagałyby ratyfikacji. Zgodnie z nimi pomoc miała być przeznaczona dla obywateli polskich narodowości polskiej i żydowskiej, którzy zdecydowali się na przesiedlenie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w jej granicach po II wojnie światowej. Zobowiązania wynikające z umów republikańskich nie obejmowały zatem osób niebędących obywatelami polskimi ani też osób, które nie zostały repatriowane na terytorium Rzeczypospolitej w granicach ustalonych w 1945 r. Istotnie gdyby sięgnąć wprost do układów republikańskich można by bronić koncepcji co do konieczności repatriacji na obecne tereny Polski, gdyż był to jeden z postulatów układów.
Ustawa z 8 lipca 2005 r. w art. 1a przyznaje jednak prawo do rekompensaty także osobom, które pozostawiły nieruchomości poza obecnymi granicami Polski w związku z umową podpisaną 15 lutego 1951 r. pomiędzy R.P. a ZSRR o zamianie odcinków terytoriów R.P. (Dz.U. R.P. Nr 31, poz. 242 z 1951 r.).
W umowie tej mowa jest jedynie o tym, że wartość mienia nieruchomego pozostawionego na podlegających zamianie odcinkach przez osoby przesiedlające się nie podlega kompensacji ze strony państwa na którego terytorium pozostaje (art. 3 i protokołu do umowy). Umowa nie rozstrzyga w ogóle żadnych kwestii dotyczących pozostawionego przez ludność mienia stanowiąc jedynie, że mienie pozostałe nie podlega rekompensacie przez państwo na którym pozostaje.
Trzecia grupa uprawnionych o jakiej mowa w ustawie z 8 lipca 2005 r. uprawnionych to ta której dotyczy niniejszy spór (art. 1 pkt 2 ustawy).
W związku z tym powstają poważne wątpliwości interpretacyjne co do przesłanek jakimi mają wykazać się podmioty ewentualnie uprawnione do rekompensaty skoro tylko w wypadku osób przesiedlonych w ramach układów republikańskich w tychże mowa jest o przesłance przesiedlenia w obecne granice Polski.
Dlatego w art. 1 ustawa z 8 lipca 2005 r. precyzuje przedmiot ustawy - nieruchomości pozostawione na Kresach Wschodnich:
- w ramach zmiany granic na skutek podpisania umów wymienionych w pkt 1-4;
-zamiany odcinków terytoriów państwowych (pkt 1a);
-pozostawienia nieruchomości na skutek okoliczności związanych z wojną 1939 r., gdy ich właściciele zostali zmuszeni do opuszczenia byłego terytorium R.P.
W art. 2 tej ustawy natomiast zostały określone przesłanki podmiotowe a w przypadku spadkobierców stanowi o nich art. 2 pkt 2 ustawy.
Oznacza to, że ustawodawca stanowiąc prawo do świadczenia rekompensacyjnego w taki a nie inny sposób określił krąg podmiotowo-przedmiotowy ustawy. Nie zostały nim objęte ani osoby które nie były w dniu 1 września 1939 r obywatelami polskimi, ani te które opuściły terytorium byłego R.P. z przyczyn o których mowa w art. 1 (wszystkich), ani te które obecnie nie posiadają obywatelstwa polskiego. Do kręgu osób nieuprawnionych zalicza się tych ze spadkobierców, którzy nie spełniają wymogów określonych w art. 2 pkt 2 ustawy a więc tych którzy nie byli obywatelami polskimi, nie opuścili terytorium RP w dawnych granicach i nie posiadają obywatelstwa polskiego.
Dlatego należy przyjąć, że ustanowiony w umowach republikańskich wymóg przemieszczenia się Zabużan wyłącznie na terytorium Polski w powojennych jej granicach odnosi skutek prawny wyłącznie do tych z Polaków, którzy objęci byli układami z 9 września 1944 r., 22 września 1944r. i 6 lipca 1945 r. (art. 1 pkt 1-4 ustawy), gdyż takie były porozumienia międzyrządowe. Natomiast w przypadku pozostałych brak jest jakiejkolwiek regulacji z której można by wywieść konieczność wykazywania przy ubieganiu się o prawo do rekompensaty repatriacji na obecne tereny Polski. Skoro regulacji takich brak i brak w ustawie tego rodzaju warunku nieuzasadnione są wywody organu o konieczności spełnienia tej pozaustawowej przesłanki.
Odnosząc się do podważanej przez organ kwestii związanej z obywatelstwem J. G. i T. G. Sąd stwierdza, że zarzuty organu są wadliwe. Oboje z nich posiadają obywatelstwo polskie a organ nie wykazał aby było inaczej. T. G. legitymuje się dowodem osobistym wydanym przez Wójta Gminy [...][...] września 2017 r., z którego wynika jej polskie obywatelstwo.
J. G. w trakcie postępowania administracyjnego posiadał ważny do [...] czerwca 2018 r. paszport a T. G. posiada dowód osobisty wydany [...] września 2017 r. ważny do [...] września 2027 r. (poprzedni ważny do [...] października 2017 r.). Skoro organ miał wątpliwości co do ich obywatelstwa mógł zwrócić się do nich o przedstawienie dokumentu potwierdzającego obywatelstwo polskie gdyż okoliczność ta miała istotne znaczenie w sprawie. Brak inicjatywy organu stanowi o naruszeniu art. 7, 8 i 9 kpa.
Utrata ważności paszportu, na co powołuje się organ, nie powoduje utraty obywatelstwa. Konstytucja R.P. w art. 34 pkt 2 wprost stanowi o niezbywalnym charakterze prawa do obywatelstwa za wyjątkiem sytuacji w której dojdzie do jego zrzeczenia. Takie zrzeczenie, zgodnie z art. 46 ustawy z 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (t.j. Dz.U z 2018 r., poz. 1829) wymaga uzyskania zgody Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawa nie przewiduje możliwości pozbawienia obywatelstwa. Zarówno wydanie dowodu osobistego jak i paszportu ma charakter przede wszystkim ewidencyjny a utrata ważności tych dokumentów nie jest dowodem na utratę obywatelstwa, gdyż byłoby to rażąco sprzeczne z ww. ustawą i art. 34 Konstytucji.
Ustawa z 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych (t.j. Dz.U z 2018 r., poz. 1919) w art. 3 stwierdza co prawda że paszport poświadcza obywatelstwo polskie jednak, co do zasady, dokument ten przede wszystkim uprawnia do przekraczania granicy i potwierdza tożsamość osoby w nim wskazanej. Paszport jest ważny przez 10 lat od daty jego wydania, co wynika z art. 32 pkt 1 tej ustawy, co oznacza że po tej dacie obywatel polski nie może się nim posługiwać i powinien wystąpić o wydanie nowego dokumentu.
Z kolei z art. 4 ust. 1 ustawy z 6 sierpnia 2010 r. o dowodach osobistych (t.j. Dz.U z 2019 r., poz. 653), wynika, że "dowód osobisty jest dokumentem stwierdzającym tożsamość i obywatelstwo polskie osoby na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz innych państw członkowskich Unii Europejskiej, państw Europejskiego Obszaru Gospodarczego nienależących do Unii Europejskiej oraz państw niebędących stronami umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, których obywatele mogą korzystać ze swobody przepływu osób na podstawie umów zawartych przez te państwa ze Wspólnotą Europejską i jej państwami członkowskimi oraz na podstawie jednostronnych decyzji innych państw, uznających ten dokument za wystarczający do przekraczania ich granic". Dowód ten uprawnia do przekraczania granic państw o których mowa w ust. 1 tej ustawy.
Podobnie jak paszport, dowód potwierdza obywatelstwo a utrata jego ważności nie powoduje utraty obywatelstwa gdyż to jest możliwe wyłącznie w drodze jego zrzeczenia się przez uprawnionego. Tym samym organ dokonując oceny kwestii posiadania przez T. G. i J. G. obywatelstwa naruszył wskazane wyżej przepisy ustawy o obywatelstwie oraz 6, 7, 8, 9 i 77 § 1 kpa poprzez wadliwe ustalenie, że T. G. i J. G. nie posiadają obywatelstwa polskiego oraz art. 34 ust. 2 Konstytucji.
Ponadto organ dopuścił się naruszenia art. 107 § 1 pkt 4 kpa, gdyż nie wskazał podstawy prawnej decyzji a powołał jedynie podstawę właściwości organu (art. 9 ustawy o zaliczaniu). Podstawa prawna wynika natomiast z treści uzasadnienia, co ostatecznie (w zw. z zarzutem naruszenia art. 7, 87 ust. 1 Konstytucji R.P) nie daje podstaw do uwzględnienia tego zarzutu.
Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że wydane decyzje naruszają w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy art. 1 pkt 2 i art. 3 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. poprzez wadliwe przyjęcie, że dla skutecznego ubiegania się o rekompensatę konieczne jest spełnienie warunku zamieszkiwania na terenie Polski w obecnych jej granicach. Wadliwa wykładnia przepisów prawa materialnego miała istotny wpływ na treść uzasadnienia i ustalony przez organ stan faktyczny, co stanowi o naruszeniu przez organ art. 107 § 3 kpa
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 10 kpa w zw. z art. 40 § 2 kpa. Doręczenie odpisu decyzji stronie zamiast ustanowionemu pełnomocnikowi stanowi o naruszeniu przepisu art. 40 § 2 kpa. Skoro jednak strona wniosła odwołanie czy skargę do sądu w terminie mimo tej wadliwości, uchybienie nie ma istotnego wypływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1c ppsa).
Sąd nie stwierdził aby organ dopuścił się naruszenia art. 77 § 4 kpa w kontekście zakwestionowania faktu obywatelstwa J. G. i T. G., gdyż nie wykazano aby okoliczność ta była znana organowi z urzędu.
Co do zarzutów naruszenia postanowień Konstytucji, poza wskazanym art. 34 ust. 2 Sąd uznał, pozostałe z zarzutów za niezasadne.
-art.- 87 ust. 1 Konstytucji (katalog źródeł prawa) – organ zastosował ustawę choć dokonał błędnej wykładni;
-art. 199 ust. 1 Konstytucji (zasada związania wyrokami Trybunału Konstytucyjnego) - organ nie pominął tego wyroku jednakże wadliwie go zinterpretował;
-art. 32 ust. 1 Konstytucji (zasada równości wobec prawa), organ dokonał jedynie wadliwej oceny dowodów co do faktu posiadania obywatelstwa polskiego przez dwoje ze skarżących. Nie oznacza to jednak, aby dopuścił się naruszenia zasady równości wobec prawa. Naruszenie tej zasady następuje przede wszystkim gdy podmiot jako adresat normy prawnej jest traktowany przez ustawodawcę odmiennie niż inny podmiot znajdujący się w takiej lub podobnej sytuacji faktycznej i prawnej.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie miał na względzie zaprezentowaną przez Sąd ocenę i wykładnię z której wynika, że:
- zarówno T. G. jak i J. G. posiadają obywatelstwo polskie;
-przesłanką do otrzymania rekompensaty nie jest konieczność repatriacji z obszarów Kresów Wschodnich na tereny obecnej Polski.
W związku z tym organ dokona oceny spełnia pozostałych przesłanek do otrzymania rekompensaty w zakresie podmiotowym i przedmiotowym (katalog osób uprawnionych oraz rozmiar pozostałego poza granicami majątku) a następnie wyliczy stosowną rekompensatę należną z tytułu pozostałego mienia zabużańskiego. Zadba aby decyzja spełniała wymogi z art. 107 kpa.
Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i 135 ppsa Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265) zasądzając od organu na rzecz skarżącej 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, w tym 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego i 200 zł tytułem zwrotu kosztów wpisu.