I SA/Wa 486/23

I SA/Wa 486/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-03-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj /przewodniczący/
Monika Sawa /sprawozdawca/
Nina Beczek
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Monika Sawa (spr.), asesor WSA Nina Beczek, Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta K. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 17 listopada 2022 r. nr KKU-261/20 w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa nieruchomości państwowych oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] listopada 2022 r. nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (KKU /organ) po rozpatrzeniu odwołania Gminy-Miasta [...] z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 2021 r. odmawiającą zmiany ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1991 r. nr [...] dot. działki nr [...] o pow. [...] ha
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda) decyzją nr [...] z dnia [...] października 2021 r. odmówił zmiany ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1991 r. nr [...] (dalej: decyzja komunalizacyjna) dot. działki nr [...] o pow. [...] ha. Decyzja została doręczona Gminie-Miastu [...] (dalej: Gmina) w dniu [...] października 2020 r. Pismem datowanym na dzień [...] listopada 2020 r. zostało złożone odwołanie Gminy W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, że pismem z [...] grudnia 2019 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] wniósł o zmianę ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1991 r. nr [...] stwierdzającej nabycie, nieodpłatnie, z mocy prawa przez [...] wymienionych w jej treści nieruchomości państwowych położonych w obrębie [...] poprzez wykreślenie w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej załącznik do decyzji, danych dotyczących nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...] o powierzchni [...] ha podnosząc, że sporna nieruchomość stanowi grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi oznaczone jako "[...]". Celem ustalenia, czy sporna nieruchomość podlegała regulacjom zawartym w ustawie z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U nr 32, poz. 191 ze zm.) Wojewoda pismem z [...] lutego 2020 r. nr [...] wystąpił do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie RZGW w [...] (dalej: PGWWP) o udzielenie informacji, czy sporna nieruchomość obejmuje śródlądowe wody płynące w rozumieniu ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (dalej: Pr. wodne), W odpowiedzi PGWWP poinformowało Wojewodę, iż sporna nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] nie stanowiła przed 1990 r. gruntu zajętego przez śródlądowe wody płynące. Wojewoda wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy tj. 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Odwołując się do poglądów prezentowanych w doktrynie Wojewoda wskazał, że "w świetle art. 5 ust.1 ustawy, przesłanką uzyskania przez gminę własności mienia jest to, aby mienie w dniu wejścia w życie ww. ustawy - 27 maja 1990 r.-, było własnością Skarbu Państwa i jednocześnie aby " należało " do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 1 tej ustawy.
Z decyzja tą nie zgodziła się Gmina, złożyła odwołanie zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ, iż brak jest podstaw do zmiany decyzji komunalizacyjnej na podstawie art. 155 k.p.a.; - art. 155 w zw. z art. 154 § 2 k.p.a. przez ich niezastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy, co skutkowało wydaniem decyzji odmawiającej zmianę decyzji ostatecznej Wojewody [...] z dnia [...].01.1996 r. nr [...] [KKU zauważa, iż skarżącej Gminie zapewne chodziło o decyzję z dnia [...] lipca 1991 r., jednakże przekopiowując treść odwołania nie dokonano stosownej korekty] oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art.1 i art. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. z 1974 r. poz. Nr 38 poz. 230, z poźń. zm.) przez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, iż grunty pokryte państwowymi wodami płynącymi mogą stanowić własność jednostki samorządu terytorialnego. W odwołaniu Gmina wniosła: o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty poprzez zmianę decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...].07.1991 r. zgodnie z wnioskiem Gminy [...] nr [...] z dnia [...].12.2019 r., a więc w części, ewentualnie, w sytuacji nie uwzględnienia ww. wniosku na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
KKU wskazała na wstępie, że rozpatrując odwołanie Gminy zwróciła się do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] o szczegółowe wyjaśnienie przeznaczenia działek (spornej nieruchomości) oraz ewentualnie wskazanie z jakiego powodu część działek znajdujących się w obrębie cieku wodnego określanego jako [...] pozostaje w zarządzie Wód Polskich, a inne (położone wzdłuż tego cieku) nie. W dniu [...] lutego 2022 r. wpłynęła odpowiedź PGWWP z dnia [...] lutego 2022 r. w której wskazano, że sporna nieruchomość nie jest zajęta przez śródlądowe wody powierzchniowe lub urządzenia wodne, w stosunku do których prawa właścicielskie Skarbu Państwa wykonuje Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. Jednocześnie wskazano, iż obiekt określany przez Prezydenta Miasta jako [...] nie stanowi śródlądowych wód powierzchniowych w rozumieniu przepisów prawa wodnego. Obiekt ten nie stanowi również urządzenia wodnego znajdującego się w utrzymaniu PGWWP lub jego poprzedników prawnych.
Ostatecznie po rozpatrzeniu odwołania oraz analizie akt sprawy KKU stwierdziło, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone wyczerpująco, a organ prawidłowo ocenił dowody i wyprowadził z nich logiczne wnioski. KKU przypomniało, że na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1991 r. nr [...], organ stwierdził nabycie prawa własności spornej nieruchomości. Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. W ocenie KKU dla oceny tej sprawy istotne są wyróżnione powyżej dwa elementy. Zdaniem KKU przepis ten dotyczy tylko decyzji konstytutywnej, a więc takiej na mocy której strona nabyła prawo. Nie dotyczy to decyzji deklaratywnej, a więc takiej która stwierdza jedynie nabycie prawa na mocy ustawy {ex lege) - co jest istotą i sensem decyzji tego rodzaju. Zdaniem organu z tego rodzaju decyzją mamy do czynienia w tej sprawie, bowiem zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zdaniem KKU słusznie zauważono w zaskarżonej decyzji, że nie jest to decyzja uznaniowa co wynika wprost z art. 5 ust. 1 ustawy. W kontekście interesu społecznego KKU uznało, że przedmiotowy wniosek zdaje się godzić w zasadę trwałości decyzji administracyjnych w kontekście kwestii, które powinny być podnoszone w postępowaniu, w tym odwoławczym. W ocenie KKU art. 155 k.p.a. nie może być w istocie nadużywany, jeśli strona nie podniosła w terminie określonych zarzutów do decyzji, w tym w trybie odwoławczym. Art. 155 k.p.a. ma na celu stabilizację i trwałość decyzji administracyjnych. KKU zwróciła uwagę, że zmiana decyzji z dnia [...] lipca 1991 r. nr [...]. o którą wnosi Gmina musiałaby pociągać za sobą stwierdzenie, iż właścicielem nieruchomości nie jest/nie była Gmina, a zatem właścicielem pozostaje Skarb Państwa działający poprzez właściwą jednostkę organizacyjną. Innymi słowy Skarb Państwa byłby stroną niniejszego postępowania, skoro własność obecnie określona jako samorządowa - gminna miałaby przejść z powrotem na Skarb Państwa. Oznacza to, że w tym przedmiocie winien wypowiedzieć się także Skarb Państwa. Organ wskazał że w niniejszej sprawie Skarb Państwa reprezentowałby Wojewoda. W myśl art. 23 ust. 1 e ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, ze zm. dalej: u,g,n,) w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda. Stanowisko Wojewody, które jest odmowne w zakresie zmiany decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1991 r. nr [...] choć nie stanowi wprost o stanowisku strony w postępowaniu zdaje się jednak przesądzać, że stanowisko Skarbu Państwa co do zmiany decyzji jest negatywne. Organ podkreślił, że za zmianą powinien też przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony. W doktrynie przyjmuje się, że wprowadzenie jako przesłanki dodatkowej zgodności wzruszenia decyzji z interesem społecznym i interesem jednostki powoduje znacznie ważniejszy skutek, ponieważ sprawia, że organ administracji publicznej nie może w rozpoznaniu sprawy na podstawie art. 155 nie ustosunkować się do celowości wzruszenia decyzji. Organ odwołał się do wyroku NSA z 27 stycznia 1987 r. (IIISA 1048/86, ONSA 1987, Nr 2, poz. 50), gdzie wskazano że "ograniczenie się przez organ przy rozpoznawaniu sprawy w trybie art. 155 KPA wyłącznie do skontrolowania legalności decyzji objętej wnioskiem strony i zaniechanie rozpoznania sprawy w świetle przesłanek do zmiany lub uchylenia decyzji określonych w tym artykule stanowi naruszenie prawa". Organ wskazał, że obowiązki organu precyzuje także wyrok NSA z 19.4.2000 r. (III SA 915/99, Legalis), stwierdzając, że "badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 155 KPA) nie mogło polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przez organy obu instancji przy wydawaniu ostatecznej decyzji". KKU podniosło, że w niniejszej sprawie Prezydent Miasta nie wskazał precyzyjnie jaki interes społeczny przemawia za zmianą decyzji z dnia [...] lipca 1991 r. poza tym, że sporną nieruchomością zarządzałby inny podmiot, tj. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. KKU zwróciło uwagę, że PGWWP nie jest zainteresowane przejęciem spornej nieruchomości, nadto zauważa ono, iż to wykraczałoby poza jej kompetencje określone ustawą prawo wodne. Ta regulacja określa bowiem szczegółowo, którymi nieruchomościami (np. cieki wodne) zarządza Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. Organ wskazał, że jak wynika ze stanowiska PGWWP z dnia [...] lipca 2020 r. sporna nieruchomość przed 1990 r. nie stanowiła gruntu zajętego przez śródlądowe wody płynące. PGWWP nie wykonuje praw właścicielskich w stosunku do spornej nieruchomości. W odwołaniu Gmina podaje, że zgodnie z treścią karty inwentaryzacyjnej nr [...] działka nr [...] o powierzchni [...] ha położona w obrębie ewidencyjnym [...] posiadała użytek Wp., tj. wody płynące, nadto kierując się zasadą wyrażoną w art. 76 § 1 k.p.a. wypis z rejestru gruntów stanowi dokument urzędowy i dowód tego, co w nim jest zapisane, zaś Wojewoda nie przeprowadził w przewidzianym trybie żadnego dowodu przeciwko treści tych dokumentów (art. 76 § 3 k.p.a.), co prowadzi do konkluzji, że zapisowi w ewidencji gruntów służy domniemanie prawdziwości. W ocenie KKU oczywistym pozostaje to, że ewidencja nieruchomości to rejestr faktów (powierzchni, położenia, posiadania etc.), a nie rejestr praw w dodatku połączony z rękojmią czy też domniemaniem prawdziwości wpisów w nim co do praw, jak np. księga wieczysta. Organ wskazał, że zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990, z późn. zm.) w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: 1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości. Władanie jest przy tym zasadniczo kategorią faktyczną, a jeśli w danym przypadku wynika z tytułu prawnego. W ocenie Komisji informacje z rejestru gruntów przełamuje inny dokument jakim jest pismo PGWWP z dnia [...] lipca 2020 r. [...], czy pismo, przesłane na wezwanie Komisji, z dnia [...] lutego 2022 r. [...]. Co więcej systemowo wręcz ustawodawca zakłada błędy lub dezaktualizację zapisów w ewidencji gruntów, wprowadzając instytucję jej modernizacji - por. art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r, poz. 1990, z późn. zm.). Zdaniem KKU w tych okolicznościach niezrozumiałym wydaje się uznawanie ewidencji gruntów za podstawę do podważenia deklaratoryjnej (ale na dzień 27 maja 1990 r.) ale ostatecznej decyzji komunalizacyjnej i to z pominięciem bardziej adekwatnego trybu nieważnościowego i ostatnio wprowadzonego przez ustawodawcę terminu na podważenie nawet w tym trybie (maksymalnie 30 lat).KKU przyjęło, że Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie jest jednostką specjalistyczną w zakresie zarządzania zasobami wodnymi (por. art. 10-11 Pr. wodne). Informacje, że PGWWP nie zarządzało spornymi nieruchomościami, a ponadto obecnie na podstawie prawa wodnego też nie jest właściwe w tej mierze, nakazuje inne spojrzenie na dane z rejestru gruntów. Nadto, wpis do księgi wieczystej - po myśli art. 6268 § 6 k.p.c - jest orzeczeniem sądu cywilnego. W konsekwencji jego treść, z mocy art. 365 § 1 k.p.c., wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. Kwestia natomiast przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu, wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego. Organ administracyjny nie ma zatem możliwości, aby w toku postępowania jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych jakie wynikają z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Przyjęcie poglądu odmiennego, polegającego na tym, że domniemanie, wynikające z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, mogłoby być obalone także w postępowaniu administracyjnym, prowadziłoby do sytuacji, w której w istocie rzeczy organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny bo wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych. Sytuacja taka nie jest zaś oczywiście prawnie dopuszczalna (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2100/14, : Lex nr 2106421, a także wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2017 r. I SA/Wa 489/17, i Lex nr 2371542). Wobec ogólnej treści zarzutów odwołania KKU wskazało dodatkowo, za wyrokiem NSA z dnia 29 kwietnia 2019 r., w sprawie pod sygn. akt I OSK 2249/18, że zgodnie z art. 7 KPA inicjatywa dowodowa w postępowaniu administracyjnym nie jest zastrzeżona wyłącznie dla organu prowadzącego to postępowanie (przepis ten nakłada na organ obowiązek przeprowadzania w toku postępowania niezbędnych działań wyjaśniających również na wniosek stron). W sytuacji, gdy strona uważa określoną okoliczność za istotną, powinna współdziałać z organem w celu wyjaśnienia tej okoliczności. W konsekwencji samo zaprzeczenie przez stronę skarżącą prawdziwości dokonanych przez organ ustaleń i powołanie się na obowiązek działania organu z urzędu w trakcie postępowania wyjaśniającego, nie oznacza skutecznego zakwestionowania ustaleń faktycznych organu. Reasumując KKU uznało, że przesłanki z art. 155 k.p.a. oraz podniesione przez Gminę zarzuty nie uzasadniają zmiany decyzji [...] z dnia [...] lipca 1991 r., a zaskarżona decyzja Wojewody jest prawidłowa.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina [...] (skarżąca) zaskarżając ją w całości.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
naruszenie przepisów postępowania:
1) tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 kpa obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy wskazane we wniosku oraz odwołaniu skarżącej działka gruntu jest pokryta śródlądowymi wodami płynącymi stanowiąc część ciągu koryta cieku wodnego oznaczonego jako "[...]" co skutkowało uznaniem, iż skarżąca nie posiada interesu w zmianie decyzji;
2) tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 155 kpa poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody [...];
3) tj. art. 138 § 2 w zw. z art. 155 kpa poprzez ich niezastosowanie, nieuchylenie zaskarżonej decyzji i nieprzekazanie organowi I instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Naruszenie przepisów prawa materialnego:
1) tj. art. 216 ust. 1 w zw. z art. 211 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo Wodne poprzez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, iż grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi mogą stanowić własność jednostki samorządu terytorialnego:
2) tj. art. 23 ust. 1 e ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 poz. 1899, z późn. zm.) dalej jako: u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy Skarb Państwa reprezentuje wojewoda.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2021 r. przekazując tym samym sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy podkreślić, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej -art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: ppsa), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego skarga jest bezzasadna. Sąd podziela zarówno ustalenia jak i stanowisko wyrażone przez organ w zaskarżonej decyzji. Jak zasadnie wskazały organy ustalona wykładnia art. 155 kpa prowadzi do wniosków, które wykluczają uwzględnienie stanowiska skarżącej, zmierzającego do zmiany decyzji. Przypomnienia wymaga, iż postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony, i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej, a do tego zmierzała skarżąca Gmina. Istotą postępowania w trybie art. 155 kpa jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art.155 kpa uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2017 r. II OSK 593/17, LEX nr 2496101). O uwzględnieniu obu tych interesów (społecznego i strony) można mówić tylko w takich przypadkach, jeżeli ich uwzględnienie nie narusza prawa, tzn. nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem. Chodzi tu o taką sytuację, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewiduje pewien "luz decyzyjny". W obszarze tego "luzu" organ ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia, przy czym każde z tych rozstrzygnięć jest podejmowane w granicach prawa. W postępowaniach, o których mowa w art. 154 i art.155 kpa nie jest natomiast dopuszczalna merytoryczna kontrola wydanego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 24 października 2012 r., I GSK 792/11, CBOSA).
Należy także zwrócić uwagę, że rozpoznając sprawę w trybie postępowania nadzwyczajnego uregulowanego w art. 155 kpa organ nie prowadzi ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, która została rozstrzygnięta decyzją ostateczną, a przedmiotem tego trybu jest wyłącznie ustalenie spełnienia przesłanek dopuszczalności zmiany decyzji. Natomiast, jak zasadnie wskazały organy, skarżąca żąda zmiany decyzji domagając się w efekcie zmiany stanu faktycznego stanowiącego podstawę wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1991 r. nr [...] dot. działki nr [...] o pow. [...] ha poprzez uznanie, że sporna nieruchomość przed 1990 r. stanowiła grunt zajęty przez śródlądowe wody płynące w związku z czym nie mogła być przedmiotem komunalizacji.
Sąd zwraca także uwagę, że istotą postępowania o zmianę decyzji w trybie art. 155 kpa jest tożsamość podmiotowa, tzn. tylko te same strony będące uczestnikami postępowania administracyjnego mogą wyrazić zgodę na zmianę decyzji (tak wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 stycznia 2020 r. II SA/Bk 820/19, LEX nr 2782060).
Strona nie może natomiast - powołując się na interes społeczny czy własny interes - domagać się w tym trybie, ukształtowania na nowo stanu faktycznego odmiennego od tego, który był podstawą wydanej decyzji i w konsekwencji ponownej oceny merytorycznej wydanej decyzji, skoro ma ona zmierzać do zmiany w zakresie nałożonego obowiązku i na nowo kształtować jej sytuację prawną, w tym przypadku pozbawienie jej własności tej nieruchomości i przeniesienia praw do niej na podmiot trzeci, który nie brał udziału w pierwotnie prowadzonym postępowaniu tj. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie zgodnie z przepisami ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo Wodne. Dodatkowo z treści pisma PGWWP z [...] lutego 2022 r. wynika, że sporna nieruchomość nie jest zajęta przez śródlądowe wody powierzchniowe lub urządzenia wodne, w stosunku do których prawa właścicielskie Skarbu Państwa wykonuje Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. Jednocześnie wskazano, iż obiekt określany przez Prezydenta Miasta jako [...] nie stanowi śródlądowych wód powierzchniowych w rozumieniu przepisów prawa wodnego. Obiekt ten nie stanowi również urządzenia wodnego znajdującego się w utrzymaniu PGWWP lub jego poprzedników prawnych. Z akta wynika także, ze skarżąca miała możliwość podniesienia tych okoliczności już w postępowaniu kanalizacyjnym gdyż dysponowała wypisami z ewidencji na które powołuje się w niniejszej sprawie.,
Spełnienie żądania skarżącej w tym wypadku powodowałoby natomiast, że postępowania określone w art. 154 i art. 155 kpa służyłyby do ponownego rozpoznania sprawy już zakończonej ostateczną decyzją administracyjną niejako "w kolejnej instancji". Prowadziłoby to również do niedopuszczalnego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa). Jak już wskazano organ administracji nie jest uprawniony do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, lecz powinien dokonać jej analizy jedynie pod kątem zbadania dwóch przesłanek, jakimi są interes społeczny lub słuszny interes strony (wyroki NSA: z 24 października 2012 r., I GSK 792/11; z 16 kwietnia 2011 r., II OSK 1081/10, z 25 lutego 2011 r., I OSK 607/10; z 25 listopada 2010 r., II OSK 1810/09; z 5 stycznia 2007 r. I OSK 586/06; z 9 maja 2005 r., OSK 1764/04; z 23 stycznia 2003 r. III SA 1195/01, z 12 kwietnia 2000 r., III SA 1388/99; z 4 października 1999 r., IV SA 1434/97; z 4 maja 1999 r., III SA 5695/98, CBOSA).
Tym samym, w ocenie Sądu, organy prawidłowo uznały, że zmiana decyzji z dnia Wojewody [...] z [...] lipca 1991 r. nie jest dopuszczalna i podzielił stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W tej sytuacji Sąd uznał, że organy administracji publicznej w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny i prawny w sprawie, a także właściwie zastosowały zarówno przepisy procedury administracyjnej, a powody podjętych rozstrzygnięć wyczerpująco przedstawiły w uzasadnieniach wydanych decyzji. Sąd w pełni podziela argumenty organów w zakresie niedopuszczalności zmiany decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1991 r. na podstawie art. 155 kpa. Tym samym zarzuty skargi należało uznać za nieuzasadnione.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji