I SA/Wa 482/06

I SA/Wa 482/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-07-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-03-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Emilia Lewandowska /przewodniczący/
Mirosław Gdesz
Monika Nowicka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Skarżony organ
Minister Budownictwa
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Monika Nowicka (spr.) asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2006 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaświadczenia 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
I SA/Wa 482/06
UZASADNIENIE
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] Minister Transportu i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] stwierdzającą nieważność zaświadczenia Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. [...] w sprawie potwierdzenia, że R. K., R. K., T. S., S. K., Z. S., B. S., A. K., T. K., W. K., S. K., W. K., M. K., K. L., H. K., T. K., R. C., H. R., Z. W. i S. K. posiadają uprawnienia do zaliczenia na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowych, ceny sprzedaży działki budowlanej i ceny sprzedaży położonych na niej budynków lub lokali stanowiących własność Skarbu Państwa na kwotę [...] zł. ([...] złotych) -odpowiadającej wartości nieruchomości pozostawionej przez K. i S. K. we wsi [...] w gminie [...] w powiecie [...] ( tj. na terenie obecnej L.).
Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych:
W dniu 7 sierpnia 2000 r. Starosta [...] - działając na podstawie art. 212
ust. l, 2 i 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1997 r. Nr 115, poz. 741) oraz § 4 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalenia wartości tych nieruchomości (Dz. U. z 1998 r. Nr 9, poz. 31) - wydał zaświadczenie nr [...], w którym potwierdził, że wymienione na wstępie osoby posiadają uprawnienie do zaliczenia na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowych, ceny sprzedaży działki budowlanej i ceny sprzedaży położonych na niej budynków lub lokali stanowiących własność Skarbu Państwa na kwotę [...] zł. ([...] złotych) odpowiadającej wartości nieruchomości pozostawionej przez K. i S. K. we wsi [...] w gminie [...] w powiecie [...], tj. na terenie obecnej L.
W dniu 21 lipca 2005 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność zaświadczenia Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. podnosząc w uzasadnieniu, że organ ten, wydając w dniu [...] sierpnia 2000 r. cztery oddzielne zaświadczenia o numerach: [...], [...], [...], [...] w stosunku do poszczególnych spadkobierców K. i S. K., byłych właścicieli majątku pozostawionego poza obecnymi granicami państwa polskiego, rażąco naruszył prawo. Starosta winien w takiej sytuacji bowiem wydać tylko jedno zaświadczenie, zgodnie z art. 212 ust. 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w ówczesnym brzmieniu, w którym wymienione powinny być wszystkie osoby uprawnione. Ponadto stwierdzono, że Starosta dopuścił się także innych uchybień przy wydaniu omawianego zaświadczenia, tj. wziął pod uwagę wartość całej pozostawionej nieruchomości, łącznie z ziemią, co było niezgodne z zapisami układu zawartego pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego, a Rządem [...] Socjalistycznej Republiki Rad dotyczącego ewakuacji obywateli polskich.
Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r. odwołanie wniósł R. K., w którym zakwestionował pogląd, że w przedmiotowym zaświadczeniu nieprawidłowo ustalono wartość ekwiwalentu przysługującego za mienie pozostawione poza obecnymi granicami państwa polskiego. Odwołujący uważał bowiem, że ekwiwalent ten powinien obejmować również wartość ziemi.
Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej Minister Transportu i Budownictwa stwierdził, iż zaświadczenie Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. zostało wydane na podstawie obowiązującego wówczas art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który stanowił w ust. l, że na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej budynków lub lokali stanowiących własność Skarbu Państwa osobom, które w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawiły nieruchomości na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa, a które na mocy umów międzynarodowych zawartych przez państwo miały otrzymać ekwiwalent za mienie pozostawione za granicą, zalicza się wartość pozostawionych nieruchomości. W ust. 4 i 5 wskazano natomiast krąg osób uprawnionych do ubiegania się o w/w ekwiwalent. Należały do nich właściciel tych nieruchomości lub wskazana przez niego jedna osoba uprawniona do dziedziczenia ustawowego, zaś w razie śmierci właściciela nieruchomości, uprawnienia te przysługiwały łącznie wszystkim jego spadkobiercom lub jednemu z nich, wskazanemu przez osoby uprawnione.
W przedmiotowej sprawie ustalono krąg spadkobierców K. i S. K., którzy byli uprawnieni do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionej przez nich poza obecnymi granicami państwa polskiego. Część z nich przekazała swoje udziały spadkowe w części obejmującej prawo do powyższego ekwiwalentu R. K.
W zaświadczeniu jednak z dnia [...] sierpnia 2000 r. nr [...] Starosta wymienił R. K. a także w/w spadkobierców ( jako uprawnionych do zaliczenia wartości pozostawionej nieruchomości ) a ponadto organ ten wydał także w dniu [...] sierpnia 2000 r. jeszcze trzy zaświadczenia o numerach [...], [...], [...] w stosunku do: M. K., K. K. i E. K., których również uznał za uprawnionych do przedmiotowego ekwiwalentu.
W związku z powyższym oraz zgodnie z art. 212 ust. 5 ustawy o gospodarce
nieruchomościami - w brzmieniu na dzień wydania zaświadczenia z dnia 7 sierpnia 2000 r. - organ centralny zauważył, że skoro nie wszyscy spadkobiercy wskazali R. K. jako osobę uprawnioną, Starosta [...] powinien był wydać jedno zaświadczenie, obejmujące swoją treścią łącznie wszystkich spadkobierców uprawnionych do otrzymania ekwiwalentu za mienie pozostawione poza granicami Kraju i z tego powodu uznał za zasadne stanowisko organu I instancji.
Ponadto Minister podzielił również pogląd Wojewody [...], iż zaświadczenie nr [...] brało pod uwagę wartość całej pozostawionej nieruchomości położonej na terenie obecnej L., tj. budynku mieszkalnego, budynków gospodarczych, gruntów i nasadzeń, a nie jedynie samych budynków. Zgodnie natomiast z art. 212 ust. l ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży nieruchomości Skarbu Państwa, osobom, które z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawiły nieruchomości na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa polskiego a które na mocy umów międzynarodowych zawartych przez państwo miały otrzymać ekwiwalent za mienie pozostawione poza granicami kraju, zalicza się wartość pozostawionych nieruchomości. Układ zawarty pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządem [...] Socjalistycznej Republiki Rad w dniu 22 września 1944 r. w art. 3 pkt 6 stanowił, że wartość pozostawionego po ewakuacji dobytku ruchomego jak również pozostawionych nieruchomości z wyjątkiem ziemi zwraca się ewakuowanym według ubezpieczeniowej ceny zgodnie z ustawami obowiązującymi w Państwie Polskim i odpowiednio [...].
Mając wzgląd zatem na powyższe Minister uznał, że ujęcie w zaświadczeniu z dnia [...] sierpnia 2000 r. nr [...] wartości całej pozostawionej nieruchomości stanowiło naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która w swej treści odsyłała do innych, poszczególnych umów międzynarodowych.
Powyższa decyzja stała się z kolei przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniósł R. K. Skarżący podniósł, że z treści ( ówcześnie obowiązującego ) przepisu art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynikał obowiązek wyłączenia z wartości mienia pozostawionego poza aktualnymi granicami Państwa Polskiego wartości ziemi.
W odpowiedzi na skargę Minister Transportu i Budownictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę - pod względem zgodności z prawem - zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracyjne w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponieważ badając w tym kontekście przedmiotową sprawę Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca ją w sposób rażący naruszają prawo, skutkowało to stwierdzeniem ich nieważności.
Przede wszystkim należy podnieść, że Wojewódzki Sąd Administracyjny- zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) - nie jest związany zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze a rozstrzyga sprawę jedynie w granicach danej sprawy. Mając zatem na uwadze powyższe uregulowanie Sąd z urzędu stwierdził, że decyzja Wojewody [...] zapadła bez podstawy prawnej w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a decyzja Ministra Transportu i Budownictwa utrzymała ją w mocy.
Wprawdzie - jako podstawę prawną decyzji stwierdzającej nieważność zaświadczenia Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. - organ I instancji wskazał przepisy art.157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ale przepisy te odnoszą się do stwierdzenia nieważności decyzji a nie zaświadczenia.
W kwestii tej wypowiedział się jeszcze w 1983 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że brak jest podstaw do stwierdzenia przez organ wyższego stopnia nieważności zaświadczenia na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., który dotyczy jedynie decyzji administracyjnych ( vide: wyrok NSA z 21 października 1983 r. sygn. akt I SA 794/83 ONSA 1983/2/92).
W związku z powyższym należało uznać, iż decyzja Wojewody została wydana bez podstawy prawnej a decyzja organu II instancji, nie dopatrując się w niej wadliwości, utrzymała ją w mocy.
Zwrócić w tym miejscu wypada uwagę, że choć z dniem [...] października 2005 r.( zatem w dacie orzekania już przez organ centralny ) obowiązywała ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej ( Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ), zawierająca w przepisie art.20 regulację szczególną, pozwalająca - w sprawach dotyczących tzw. mienia zabużańskiego - na stwierdzenie nieważności zaświadczeń wydanych w sprawach uprawnień repatriacyjnych - przepisy te nie obowiązywały jeszcze w dacie wydawania decyzji w I instancji.
Dodatkowo również Sąd zwrócił uwagę, że zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca ją nie zostały w wielu przypadkach doręczone wszystkim osobom, które miały interes prawny do uczestniczenia w niniejszym postępowaniu w charakterze strony.
Z informacji listonosza umieszczonych na zwrotnych dowodach doręczenia decyzji Ministra dla uczestniczek S. K. i Z. W. wynika, że obie w/w osoby już nie żyły. Decyzja Wojewody również nie została im w ogóle doręczona a organy nie podjęły żadnych działań mających na celu wyjaśnienie przyczyn nie doręczenia obu uczestniczkom decyzji organu I instancji i ewentualnego ustalenia ich spadkobierców.
Również zaskarżona decyzja nie została doręczona uczestnikom: R. C., A. K. i H. R. Korespondencja zaś dla uczestniczki B. S., zawierająca decyzję Ministra została zwrócona z adnotacją o awizowaniu przesyłki, natomiast decyzja Wojewody nie została tej osobie wcale doręczona.
W tych warunkach obie decyzje nie mogły być uznane za prawidłowe.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy - już na zasadzie przepisów powołanej wyżej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.- organy prawidłowo powinny ustalić krąg osób, które są uprawnione do wzięcia udziału w postępowaniu w charakterze strony. Po uzupełnieniu o akty zgonu materiału dowodowego i ustaleniu następców prawnych osób nie żyjących, należałoby ustalić również właściwe adresy części uczestników tak by wydane decyzje mogły zostać doręczone wszystkim zainteresowanym w tym także pominiętemu dotąd J. S. synowi A. i S. K. Dopiero w sytuacji, gdy wszystkie osoby uprawnione uczestniczyć będą w przedmiotowym postępowaniu tak, iż i będą miały możliwość zajęcia w nim stanowiska i zgłoszenia ewentualnych wniosków, możliwe będzie wypowiedzenie się przez Sąd odnośnie kwestii merytorycznych, o których mowa w skardze.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd z mocy przepisu art. 145 § 1 pk1 2 w związku z art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.