I SA/WA 481/22

I SA/Wa 481/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-03-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-02-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dariusz Pirogowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Mateusz Rogala
Przemysław Żmich
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 1966/23 - Postanowienie NSA z 2023-10-13
I OSK 1619/22 - Postanowienie NSA z 2022-10-11
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, asesor WSA Mateusz Rogala, Protokolant referent Jolanta Replin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2023 r. sprawy ze skargi A. B., M. B., M. B., W. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 19 listopada 2021 r. nr GZ.rn.625.586.2009 orzekł, że postępowanie zainicjowane wnioskiem T. B. i W. R. o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Wojewódzkiego w L. z 9 maja 1950 r nr [...] zostało w całości umorzone z mocy prawa.
Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego.
Urząd Wojewódzki w L. deycjzą z 9 maja 1950 r. orzekł, że nieruchomości [...] i część [...] o obszarze 104 ha 4083 m2 oraz [...] 111 o obszarze 8 ha 7 m2, stanowiące współwłasność W. R., K. R. oraz T. R., przechodzą na cele reformy rolnej z mocy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13 ze zm.).
Wnioskiem z 21 maja 2009 r. T. B. i W. R. (następcy prawni byłych właścicieli) wystąpili do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Postanowieniem z 10 czerwca 2009 r. ww. organ przekazał wniosek do rozpoznana wg właściwości Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Decyzją z 19 listopada 2021 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, powołując się na art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491) przywoływana dalej jako: "ustawa zmieniająca", orzekł, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Wojewódzkiego w L. z 9 maja 1950 r. zostało w całości umorzone z mocy prawa.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister wskazywał, że z dniem 16 września 2021 r., weszła w życie ustawa zmieniająca, której art. 2 ust. 2 stanowił, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tejże ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy taka sytuacja zaistniała, gdyż wniosek inicjujący postępowanie nadzorcze wpłynął do organu 4 czerwca 2009 r. Natomiast doręczenie kwestionowanej decyzji Urzędu Wojewódzkiego w L. nastąpiło najpóźniej z końcem czerwca 1950 r. Ustalając w ten sposób datę, od której rozpoczął bieg termin określony w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, Minister miał na względzie, że z uwagi na przeszło siedemdziesięcioletni okres jaki upłynął od wydania decyzji nie zachowały się dowody dokumentujące jej doręczenie adresatom. W konsekwencji bazował jedynie na dowodach pośrednich, z których wnioskował o doręczeniu decyzji. Zwracał mianowicie uwagę, że w decyzji w części dotyczącej adresatów, wskazany jest K. R., jako pełnomocnik W. R. i T. R. W aktach sprawy znajduje się natomiast pismo Starostwa Powiatowego [...] z 19 maja 1950 r. skierowane do K. R., z treści którego wynika, że na skutek wykonania polecenia Urzędu Wojewódzkiego z dnia 12 maja 1950 r. Nr.[...], Starostwo Powiatowe [...] w załączeniu przesyła decyzję Urzędu Wojewódzkiego z dnia 9 maja 1950 r. w sprawie przejęcia nieruchomości [...] i [...] na cele reformy rolnej. Na piśmie tym widnieje adnotacja "za zwrotnym poświadczeniem odbioru". To, że dziś nie można wykazać za pomocą dokumentów, że doręczenie nastąpiło i miało miejsce określonego dnia, nie pozwala - zdaniem Ministra - na zanegowanie faktu doręczenia decyzji, tym bardziej że została ona wykonana. W samej zaś decyzji wskazano, że będzie ona doręczona jej adresatom i nie ma podstaw do podważenia twierdzeń ówczesnych organów. Nie można bowiem zakładać, że funkcjonowały one w sposób nieprawidłowy. Pośrednim ponadto dowodem doręczenia ww. decyzji jest także podanie K. R. skierowane do Starostwa Powiatowego z 28 czerwca 1950 r., z którego wynika, że właściciel nieruchomości miał wiedzę na temat wydania tej decyzji.
Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. B., M. R., M. R. i W. R. (dalej: "Skarżący"), zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez skierowanie decyzji do T. B., która w dacie jej podejmowania nie żyła. Zmarła bowiem [...] grudnia 2016 r. w S., na dowód czego Skarżący przedstawili odpis akt zgonu wraz jego tłumaczeniem.
Zarzucili ponadto decyzji naruszenie:
-art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej wykładanego w powiązaniu z art. 2 , art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji, a także art. 2 ust. 1 w ustawy zmieniającej w zw. z art. 2 Konstytucji RP., poprzez umorzenie postępowania, w sytuacji gdy przepis ustawy nowelizującej narusza ich zdaniem zasady: demokratycznego państwa prawa, ochrony interesów strony w toku postępowania, ochrony zaufania obywatela do państwa poprzez dokonanie znaczącej zmiany przepisów w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego, zasadę proporcjonalności poprzez użycie przez ustawodawcę nieproporcjonalnych środków do realizacji celu założonego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r, P 46/13. W konsekwencji czego pozbawieni zostali Skarżący prawa do ubiegania się o zwrot nieruchomości stanowiących majątek ziemski [...] i część [...] oraz [...], ewentualnie pozbawieniem ich prawa do ubiegania się o odszkodowanie z uwagi brak prejudykatu koniecznego do wytoczenia powództwa o odszkodowanie związanego z wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej.
-art. 156 § 2 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym po 16 września 2021 r.) w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez niewydanie decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia Urzędu Wojewódzkiego L. z 9 maja 1950 r. w sytuacji gdy przepis ten narusza konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawa poprzez naruszenie zasad rzetelnego procesu legislacyjnego tj. dokonania zmian w procedurze administracyjnej bez przeprowadzenia debaty publicznej oraz wysłuchania opinii środowisk zainteresowanych w sprawie, co skutkowało naruszeniem zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa i w konsekwencji pozbawieniem skarżących prawa do ubiegania o zwrot nieruchomości;
- art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zw. z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej , a nadto art. 6 ust. 1 ww. Konwencji w zw. z art. 1 Protokołu Nr 1 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej upatrywanego w umorzeniu postępowania w sprawie, w sytuacji gdy przepis ustawy zmieniającej narusza zasadę zakazu dyskryminacji w zakresie ochrony prawa własności mienia skarżących wyrażonych w Konwencji, co skutkowało pozbawieniem ich prawa do ubiegania się o zwrot nieruchomości, a w razie braku takiej możliwości, również pozbawieniem prawa do ubiegania się o odszkodowanie z uwagi na brak prejudykatu koniecznego do wytoczenia w tym przedmiocie powództwa o odszkodowanie; a także prowadzi do pozbawienia ich prawa do rzetelnego procesu sądowego określonego w Konwencji.
W oparciu o te zarzuty, rozwinięte w obszernych motywach skargi, Skarżący domagali się stwierdzenia nieważności decyzji Ministra względnie jej uchylenie i zasądzenia na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się natomiast do zarzutu wydania decyzji w warunkach rażącego naruszenia prawa, spowodowanego skierowaniem decyzji do osoby zmarłej, Minister zwracał uwagę na deklaratoryjny charakter decyzji stwierdzającej umorzenie postępowania na mocy przepisów ustawy zmieniającej. Wywodził przy tym, że analiza poglądów orzecznictwa sądów administracyjnych, w których wskazywano na obarczenie decyzji skierowanej do osoby zmarłej wadą rażącego naruszenia prawa, zdaje się wskazywać, że chodzi w takim przypadku o decyzje konstytutywne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
skarga jest niezasadna.
W pierwszej kolejności wobec najdalej idącego zarzutu dotyczącego obarczenia skarżonej decyzji wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., upatrywanego w skierowaniu jej do osoby zmarłej, zgodzić się przyjdzie ze Skarżącymi, że istotnie w orzecznictwie jak i w doktrynie od lat prezentowany jest pogląd (podzielany skądinąd przez skład orzekający w sprawie), że skierowanie decyzji do osoby zmarłej jest co do zasady okolicznością uzasadniającą stwierdzenie nieważności takiej decyzji, jako obarczonej wada rażącego naruszenia prawa, która to wada nie podlega konwalidacji. Jest to uzasadnione ustaniem zdolności prawnej osoby fizycznej z chwilą śmierci, co powoduje, że w stosunku do niej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego oraz wydać decyzji. Ażeby bowiem można było w ogóle mówić o postępowaniu administracyjnym, musi istnieć organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia, przedmiot postępowania oraz strona, o prawach której organ orzeka w danym postępowaniu. Taki sposób oceny konsekwencji skierowania decyzji do osoby zmarłej nie odnosi się jednak – co zdaje się umykać uwadze Skarżących - do wszelkich przypadków, kiedy tego rodzaju sytuacja zaistniała. Tytułem przykładu można tu przywołać wypracowany na kanwie spraw dotyczących gruntów warszawskich pogląd, wedle którego to czy w konkretnej sprawie, rzeczywiście z ww. powodu doszło do rażącego naruszenia prawa, zależy od okoliczności faktycznych, które w niej zaistniały. Inaczej bowiem oceniać należy sytuację, gdy wprawdzie jednym z adresatów decyzji uczyniono osobę zmarłą, ale jednocześnie skierowano decyzję do osoby należącej do kręgu jej spadkobierców, a inaczej gdy nikt z tych spadkobierców w postępowaniu udziału nie wziął. W pierwszym bowiem przypadku nie sposób uzasadnić tezy o braku prawnej możliwości zawiązania się stosunku administracyjnoprawnego, kształtowanego weryfikowaną decyzją. A to właśnie przede wszystkim wzgląd na nieskuteczność jego ukształtowania jest okolicznością przesądzającą, że decyzja od dnia wydania jest obarczoną kwalifikowaną wadą prawną. Stąd także nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, jeżeli następca prawny osoby zmarłej, niebędącej jedyną stroną postępowania, o treści podejmowanych czynności, w tym wydaniu decyzji ostatecznej, przez organ wiedział i jej nie kwestionował (por. wyrok NSA z 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 129/10, lex nr 744970).
Podobnie nie sposób tego rodzaju wadliwości upatrywać w skierowaniu do osoby zmarłej decyzji wydanej w oparciu o art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. Przede wszystkim zauważyć wypada, że wydana w warunkach zaistnienia przesłanek opisanych w tym przepisie decyzja ma charakter deklaratoryjny i formalny. Potwierdza bowiem wyłącznie umorzenia postępowania administracyjnego, do którego już doszło z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. Nie kształtuje zatem na gruncie norm prawa materialnego sytuacji prawnej adresatów decyzji (nie nadaje im ani nie odbiera uprawnień, nie nakłada na nich także żadnych obowiązków). Jedynie informuje o zniesieniu prowadzonego do ww. daty postępowania nadzorczego, a więc o stanie, który już zaistniał niezależnie od woli stron czy organu. W efekcie czego nie można uznać, że poprzez wydanie tej decyzji dochodzi do zawiązania, bądź choćby próby zawiązania stosunku administracyjnoprawnego. A skoro tak to skierowanie jej, obok innych adresatów, także do strony, która w dacie wydania decyzji nie żyła– jak miało to miejsce w sprawie - nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czego konsekwencją byłaby konieczność jej eliminacji z obrotu prawnego z mocą wsteczną poprzez stwierdzenie jej nieważności. Sąd w składzie orzekającym w sprawie nie podziela tym samym odmiennego zapatrywania na to zagadnienie wyrażonego m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 listopada 2022 r. I SA/Wa 3014/21 (lex nr 3479037). To zaś czyni zarzut obarczenia skarżonej decyzji ww. wadą prawną chybiony.
Przechodząc natomiast do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji w aspekcie stosowanej przy jej podjęciu podstawy prawnej, tj. art. art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej Sąd również nie stwierdził by w ustalonym stanie faktycznym – niekwestionowanym skądinąd przez skarżących – naruszono ów przepis, czy przywoływane w zarzutach skargi normy konstytucyjne i konwencyjne.
Zgodnie z tym przepisem postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. dniem 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Jak wynika z uzasadnienia do projektu ww. ustawy miała ona na celu dostosowanie systemu prawa do konsekwencji wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. o sygn. P 46/13, którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W motywach tego orzeczenie Trybunał wskazał zaś, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać". W tym kontekście zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W jego ocenie ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę.
Z tego powodu właśnie powodu ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie w § 3 art. 156 k.p.a. cezury czasowej uniemożliwiającej wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat, doda. Konsekwencją tego było także przyjęcie, że nie mogą obecnie zakończyć sią merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy będące w toku, czego wyrazem jest ustanowiona w przepisie przejściowym do nowelizacji (art. 2 ust. 2) norma zakładająca umorzenie z mocy prawa wszystkich postępowań wszczętych po upływie 30 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia, niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej.
Ustalenia organu, co do zaistnienia wskazanych w tym przepisie okoliczności faktycznych, tj. wszczęcia postępowania nadzorczego mającego za przedmiot decyzję Urzędu Wojewódzkiego w L. z 9 maja 1950 r. po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia tej decyzji, są niesporne. W świetle częściowo zachowanej dokumentacji z postępowania zakończonego tą decyzją wskazującej na zleceniu doręczenia jej za zwrotnymi potwierdzeniami odbioru wymienionym w rozdzielniku adresatom (niezachowanymi do czasów współczesnych) - obejmującej m.in. pismo przewodnie Starostwa Powiatowego, przy którym (w wykonaniu polecenie Urzędu Wojewódzkiego) przesyłano decyzję za zwrotnym potwierdzeniem odbioru K. R., czy przywoływane w uzasadnieniu skarżonej decyzji podanie z 28 czerwca 1950 r. wniesionego do Starostwa Powiatowego przez K. R., którego treść wskazuje na świadomość właściciela wydania przez Urząd Wojewódzki decyzji - argumentację wiążącą rozpoczęcie biegu terminu najpóźniej z końcem czerwca 1950 r. sąd podziela i przyjmuje jako własną. Wobec zaś niekwestionowania tej okoliczności, zbędne jest czynienie w tym obszarze dodatkowych rozważań.
Istotą sporu w sprawie pozostaje natomiast kwestia konstytucyjności przyjętych ustawie zmieniającej rozwiązań. Zarzuty skargi koncentrują się bowiem na wykazywaniu sprzeczności norm prawnych ustanowionych w art. 2 ust. 1 i 2 tej ustawy z aksjologią konstytucyjną i konwencyjną. Tego rodzaju sprzeczności, Sąd w składzie orzekającym w sprawie jednak nie dostrzega.
Umykać zdaje się uwadze Skarżących, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. Tytułem przykładu można tu przywołać: zasiedzenie, następujące odpowiednio po upływie 30 bądź 20 lat w zależności od tego czy mamy do czynienia z posiadaczem w złej czy dobrej wierze (art. 172 § 1 i 2 k.c.); przedawnienie roszczeń przeciwko wieczystemu użytkownikowi o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, jak również roszczenie wieczystego użytkownika o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty (art. 243 k.c.); przedawnienie roszczeń z czynów niedozwolonych (art. 4421 § 1 i 2 k.c.). Nawet w postępowaniu karnym ustawodawca przewiduje ustanie karalności- po 30 latach, gdy czyn stanowi zbrodnię zabójstwa (art. 101 § 1 pkt 1 k.k.), a po 20 latach gdy stanowi inną zbrodnię (art. 101 § 1 pkt 2 k.k). Wszystkie te regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny czas przedawnienia/dochodzenia roszczeń na maksymalnie 30 lat.
W art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. zawarta została z klei zasada proporcjonalności. Wymaga ona aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 24 stycznia 2006 r., SK 40/04, z 29 września 2008 r., SK 52/05, z 28 września 2006 r., K 45/04,). Jak wskazywał niejednokrotnie Trybunał należy w takim kontekście rozważyć czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej ochrony a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne tj. rzeczywiście służące i niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów których prawa będą regulacją ustawową ograniczone. Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.
W ocenie sądu, wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z przywoływanego na wstępie wyroku Trybunału Konstytucyjnego P 46/13. Doprowadziła także do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Jeżeli zatem jednostka przez kilkadziesiąt lat (w tym przypadku blisko 60) nie korzysta z przysługujących jej praw, to musi się liczyć z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostanie pozbawiona.
W takim przypadku zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa. Nie bez znaczenie dla oceny zasadności skargi pozostaje również to, że co najmniej od daty wydania ww. wyroku przez Trybunał Konstytucyjny każdy – a więc także Skarżący - powinni się liczyć z tym, że ustawodawca go wykona i stworzy regulacje ograniczające w czasie możliwość wzruszania w trybie nadzwyczajnym decyzji. Na tym polega m.in. zasada zaufania do organów. To właśnie zasada zaufania do prawa powinna być rozumiana w ten sposób, że po tak długim okresie pozostawania w obrocie ostatecznych decyzji administracyjnych i ukształtowanych w ich efekcie stosunków społecznych i gospodarczych na nieruchomościach nimi objętych organy nie będą mogły ich podważać. Zasada zaufania do prawa opiera się bowiem na pewności prawa i przewidywanym postępowaniu organów państwa.
Sama natomiast norma prawna, stanowiąca podstawę rozstrzygnięcia (zawarta w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej) – wbrew sugestiom zawartym w skardze - nie narusza konstytucyjnie chronionej własności. W szczególności nie pozbawia ona podmiotów przynależnego im prawa podmiotowego, czy prawa dziedziczenia. Uniemożliwia jedynie weryfikację legalności decyzji wydanej w przedmiocie podlegania pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nieruchomości przejętej na cele tejże reformy z dniem 13 września 1944 r. Warto przy tym zauważyć, że nawet eliminacja z obrotu prawnego wydanej w 1950 r. decyzji nie oznaczałaby automatycznej restytucji na rzecz byłych właścicieli prawa własności nieruchomości ziemskiej. Stanowiłaby ona jedynie punkt wyjścia do podejmowania w tym aspekcie dalszych postępowań ku temu zmierzających. Kwestia z kolei braku możliwości uzyskania prejudykatu, niezbędnego dla ewentualnego dochodzenia odszkodowania za niezgodne z prawem działania władzy publicznej nie może determinować oceny konstytucyjności przyjętych przez ustawodawcę rozwiązań ograniczających w czasie możliwość weryfikacji w postępowaniu nadzorczym decyzji administracyjnych. Celem tego rodzaju postępowań jest bowiem ocena legalności aktów administracyjnych (decyzji, postanowień) w aspekcie kwalifikowanych wad prawnych i ich ewentualna eliminacja z powodu ich zaistnienia z obrotu prawnego z mocą wsteczną, a nie kreowanie podstaw odszkodowawczych. Te jedynie stanowią uboczny efekt podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Sąd nie dostrzega także naruszenia nowelizacją kodeksu postępowania administracyjnego oraz treścią normy prawnej z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, zasady równości względem prawa. Stąd formułowany w tym aspekcie zarzut naruszenia skarżoną decyzją - a dokładniej rzecz ujmując zastosowanymi przy jej podejmowaniu przepisami ustawy zmieniającej – unormowań konstytucyjnych, tj. art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw. Podobnie chybiony pozostaje w tym stanie rzeczy zarzut naruszenia art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, czy art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji.
Konkludując zatem stwierdzić należy, że wobec upływu czasu od doręczenia/ogłoszenia kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji Urzędu Wojewódzkiego w L., do dnia złożenia wniosku inicjującego to postępowania, zaistniała podstawa do jego obligatoryjnego umorzenia. Z chwilą wejścia w życie ustawy zmieniającej (16 września 2021 r.) organy administracji utraciły bowiem możliwość merytorycznej oceny takiej decyzji, a prowadzone w tym przedmiocie postępowania podlegały umorzeniu z mocy ustawy, co zaskarżona decyzja jedynie potwierdzała.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), orzekł jak w sentencji.