I SA/Wa 480/23

I SA/Wa 480/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-09-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz /przewodniczący/
Elżbieta Lenart
Jolanta Dargas /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Komunalizacja mienia
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) sędzia WSA Elżbieta Lenart Protokolant starszy specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2023 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 17 listopada 2022 r. nr KKU-260/20 w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa nieruchomości państwowych oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 17 listopada 2022 r. nr KKU-260/20 Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody Opolskiego z dnia
23 października 2021 r. nr IN.II.7532.1.8.2020.MR odmawiającą zmiany decyzji komunalizacyjnej.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
Wojewoda Opolski decyzją nr IN.II.7532.1.8.2020.MR z dnia 23 października 2021 r. odmówił zmiany ostatecznej decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 2 stycznia 1996 r. nr G.IV.7227-261/95 dot. działek nr [...] o pow. 2,7679 ha, nr [...]
o pow. 0,1398 ha i nr [...] o pow. 0,2540 ha.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podniósł, że: pismem z 11 grudnia 2019 r. (data wpływu do Wojewody: 10 stycznia 2020 r.) Prezydent Miasta K. wniósł o zmianę ostatecznej decyzji Wojewody Opolskiego z 2 stycznia 1996 r.
nr G.IV.7227- 261/95 stwierdzającej nabycie, nieodpłatnie, z mocy prawa przez Gminę K. wymienionych w jej treści nieruchomości państwowych położonych
w obrębie B. poprzez wykreślenie w karcie inwentaryzacyjnej nr 1, stanowiącej załącznik do decyzji, danych dotyczących nieruchomości oznaczonej jako działki:
nr [...] o powierzchni 2,7679 ha, nr [...] o powierzchni 0,1398 ha i nr [...]
o powierzchni 0,2540 ha.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż sporna nieruchomość stanowi grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi oznaczone jako "[...]" oraz działki przyległe położone w ciągu koryta tego cieku wodnego.
Celem ustalenia, czy sporna nieruchomość podlegała regulacjom zawartym
w ustawie z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U nr 32, poz. 191 ze zm.) Wojewoda pismem z 3 lutego 2020 r. wystąpił do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie RZGW w G. o udzielenie informacji, czy przedmiotowe działki obejmują śródlądowe wody płynące w rozumieniu ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne.
W odpowiedzi PGWWP w piśmie z 28 lipca 2020 r. poinformowało,
iż nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...]
nie stanowiła przed 1990 r. gruntu zajętego przez śródlądowe wody płynące.
Tym samym Wojewoda uznał również, że przylegle do działki nr [...] działki:
nr [...] i nr [...] (wedle treści wniosku Prezydenta Miasta, działki przyległe położone
w ciągu koryta cieku wodnego "[...]" stanowiącego działkę nr [...])
także nie stanowiły na dzień komunalizacji gruntu zajętego przez śródlądowe wody płynące.
Gmina złożyła odwołanie od powyższej decyzji.
Dodatkowo Komisja w trybie art. 136 § 1 k.p.a. pismem z dnia 30 grudnia 2021 r. zwróciła się do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G.
o szczegółowe wyjaśnienie przeznaczenia działek (spornej nieruchomości)
oraz ewentualnie wskazanie z jakiego powodu część działek znajdujących się w obrębie cieku wodnego określanego jako [...] pozostaje w zarządzie Wód Polskich, a inne (położone wzdłuż tego cieku) nie.
W dniu 14 lutego 2022 r. wpłynęła odpowiedź PGWWP z dnia 7 lutego 2022 r.,
w myśl której sporna nieruchomość nie jest zajęta przez śródlądowe wody powierzchniowe lub urządzenia wodne, w stosunku do których prawa właścicielskiej Skarbu Państwa wykonuje Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. Jednocześnie wskazano, iż obiekt określany przez Prezydenta Miasta jako [...] nie stanowi śródlądowych wód powierzchniowych w rozumieniu Pr. wodne. Obiekt ten nie stanowi również urządzenia wodnego znajdującego się w utrzymaniu PGWWP lub jego poprzedników prawnych.
Komisja wskazała, że zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona
lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. W ocenie KKU dla oceny tej sprawy istotne są wyróżnione powyżej dwa elementy.
Pierwszy z ww. elementów wskazuje, że nie każda decyzja może ulec zmianie, lecz tylko tak scharakteryzowana decyzja. Wykładnia literalna (zakładając że w toku interpretacji nie można nic skreślać ani dopisywać do przepisu) jest jednoznaczna. Przepis ten literalnie dotyczy tylko decyzji konstytutywnej, a więc takiej verba legis:
na mocy której strona nabyła prawo. Nie dotyczy to zatem decyzji (orzeczenia) deklaratywnej, a więc takiej która stwierdza jedynie nabycie prawa na mocy ustawy
(ex lege) — co jest istotą i sensem decyzji tego rodzaju (a nie czysta "deklaracja" pozbawiona znaczenia prawnego). Z tego rodzaju decyzją mamy do czynienia
w tej sprawie, bowiem zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin.
Jest to więc stosunkowo prosty przepis, który otwiera pole do zawężonego zakresu ustaleń w zakresie konkretnego mienia niezależnie od takiego lub innego jego oznaczenia oraz interesów kogokolwiek.
Powyższy dychotomiczny podział i jednoznaczną normę k.p.a. może podważać część orzecznictwa (w tym np. dot. stwierdzenia nabycia spadku - jest to bowiem ogólny problem teoretyczny), twierdząc że w istocie praktycznie każde orzeczenie deklaratywne jest konstytuowane, bo jest wydawane właśnie po to, aby stwierdzić,
że ktoś nabył prawo z mocy ustawy, a więc funkcjonalnie (w praktyce) na mocy orzeczenia deklaratywnego, które umożliwia stwierdzenie konstytuowanego skutku wprost z ustawy. Aczkolwiek nurt ten wydaje się dominować w orzecznictwie, a KKU ma istotne wątpliwości w świetle zasady praworządności i trójpodziału władz (wydaje się
to stanowić ingerencję w jednoznaczną treść przepisu, a wręcz skreślanie
jego fragmentu), to w tej sprawie KKU może z ostrożności się do niego przychylić nawet w odniesieniu do decyzji komunalizacyjnej, o ile wniosek o zmianę dotyczy kwestii pobocznych a nie samego faktu komunalizacji, który nie może być oceniany
z odwołaniem do interesu strony lub społecznego. Jak słusznie zauważono bowiem
w skarżonej decyzji nie jest to decyzja uznaniowa, a wynika to wprost z art. 5
ust. 1 ustawy.
W rezultacie przejść należy do drugiego elementu uzasadniającego wydanie decyzji w trybie art. 155 k.p.a., tj. tego że przemawia za tym interes społeczny
lub słuszny interes strony. W kontekście interesu podtrzymać należy wskazanie,
że przedmiotowy wniosek zdaje się godzić w zasadę trwałości decyzji administracyjnych w kontekście kwestii, które powinny być podnoszone
w postępowaniu, w tym odwoławczym. W ocenie KKU art. 155 k.p.a. nie może być
w istocie nadużywany, jeśli strona nie podniosła w terminie określonych zarzutów do decyzji, w tym trybie odwoławczym. Art. 155 k.p.a. ma na celu stabilizację i trwałość decyzji administracyjnych.
Komisja zauważyła, iż zmiana decyzji z dnia 2 stycznia 1996 r.
nr G.IV.7227- 261/95, o którą wnosi Gmina musiałaby pociągać za sobą stwierdzenie,
iż właścicielem nieruchomości nie jest/nie była Gmina, a zatem właścicielem pozostaje Skarb Państwa działający poprzez właściwą jednostkę organizacyjną. Innymi słowy Skarb Państwa byłby stroną niniejszego postępowania, skoro własność obecnie określona jako samorządowa - gminna miałaby przejść z powrotem na Skarb Państwa.
Oznacza to, że w tym przedmiocie winien wypowiedzieć się także Skarb Państwa. W niniejszej sprawie Skarb Państwa reprezentowałby Wojewoda. W myśl
art. 23 ust. le ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami
(Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, ze zm.) w postępowaniu administracyjnym
i sądowoadministracyjnym, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania
jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda.
Stanowisko Wojewody, które jest odmowne w zakresie zmiany decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 2 stycznia 1996 r. nr G.IV.7227-261/95 choć nie stanowi wprost
o stanowisku strony w postępowaniu zdaje się jednak przesądzać, że stanowisko Skarbu Państwa co do zmiany decyzji jest negatywne.
Jak już wyżej wskazano, za zmianą powinien też przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony. W doktrynie przyjmuje się, że "wprowadzenie jako przesłanki dodatkowej zgodności wzruszenia decyzji z interesem społecznym i interesem jednostki powoduje znacznie ważniejszy skutek, ponieważ sprawia, że organ administracji publicznej nie może w rozpoznaniu sprawy na podstawie art. 155 nie ustosunkować się do celowości wzruszenia decyzji. Dostrzegł to NSA, stwierdzając w tezie wyr.
z 27.1.1987 r. (IIISA 1048/86, ONSA 1987, Nr 2, poz. 50), że "ograniczenie się przez organ przy rozpoznawaniu sprawy w trybie art. 155 KPA wyłącznie do skontrolowania legalności decyzji objętej wnioskiem strony i zaniechanie rozpoznania sprawy w świetle przesłanek do zmiany lub uchylenia decyzji określonych w tym artykule stanowi naruszenie prawa". Obowiązki organu precyzuje się także w tezie 1 wyr. NSA
z 19.4.2000 r. (III SA 915/99, Legalis), stwierdzając, że "badanie interesu społecznego
i słusznego interesu strony (art. 155 KPA) nie mogło polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przez organy obu instancji przy wydawaniu ostatecznej decyzji". Na konieczność zindywidualizowania, w konkretnej sprawie stosowania
art. 155 KPA, wymagań interesu społecznego i słusznego interesu stron w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego tej sprawy, zwraca się uwagę w tezie wyr. NSA
z 18.2.2000 r. (V SA 1346/99, Legalis). Taka linia orzecznictwa sądowego jest kontynuowana (wyr. NSA z 18.7.2019 r., 11 OSK 2271/17, Legalis)" (zob. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 155, B. Adamiak, J. Borkowski, wyd. 18,2022, Legalis).
W niniejszej sprawie Prezydent Miasta nie wskazał precyzyjnie jaki interes społeczny przemawia za zmianą decyzji z dnia 2 stycznia 1996 r. poza tym, że sporną nieruchomością zarządzałby inny podmiot, tj. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie.
Komisja zauważyła, że PGWWP nie jest zainteresowane przejęciem spornej nieruchomości, nadto zauważa ono, iż to wykraczałoby poza jej kompetencje określone ustawą Pr. wodne. Ta regulacja określa bowiem szczegółowo, którymi nieruchomościami (np. cieki wodne) zarządza Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie.
Jak wynika ze stanowiska PGWWP z dnia 7 lutego 2022 r. sporna nieruchomość nie jest zajęta przez śródlądowe wody powierzchniowe lub urządzenia wodne,
w stosunku do których prawa właścicielskiej Skarbu Państwa wykonuje Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie.
W odwołaniu Gmina podaje, że zgodnie z treścią karty inwentaryzacyjnej nr 1 działka nr [...] o powierzchni 2,7679 ha położona w obrębie ewidencyjnym B. posiadała użytek Wp., tj. wody płynące, nadto kierując się zasadą wyrażoną w art. 76 § 1 k.p.a. wypis z rejestru gruntów stanowi dokument urzędowy i dowód tego, co w nim jest zapisane, zaś Wojewoda nie przeprowadził w przewidzianym trybie żadnego dowodu przeciwko treści tych dokumentów (art. 76 § 3 k.p.a.), co prowadzi
do konkluzji, że zapisowi w ewidencji gruntów służy domniemanie prawdziwości.
W ocenie KKU oczywistym pozostaje to, że ewidencja nieruchomości to rejestr faktów (powierzchni, położenia, posiadania etc.), a nie rejestr praw w dodatku połączony z rękojmią czy też domniemaniem prawdziwości wpisów w nim co do praw, jak np. księga wieczysta. Dość wskazać, że zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy
z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990, z późn. zm.) w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: 1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu
lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości. Władanie jest przy tym zasadniczo kategorią faktyczną, a jeśli w danym przypadku wynika z tytułu prawnego.
W ocenie Komisji informacje z rejestru gruntów przełamuje inny dokument jakim jest pismo PGWWP z dnia 2 września 2020 r. GL.RUM.231.312.1.425.2020.AT,
czy pismo, przesłane na wezwanie Komisji, z dnia 7 lutego 2022 r. (GL.RUM.2313.65.2021 .NJ). Co więcej systemowo wręcz ustawodawca zakłada błędy lub dezaktualizację zapisów w ewidencji gruntów, wprowadzając instytucję
jej modernizacji - por. art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne
i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990, z późn. zm.). Innymi słowy w tych okolicznościach przynajmniej niezrozumiałym wydąje się uznawanie (w istocie
też deklaratoryjnej ale łatwo wzruszalnej choćby przez ww. instytucje modernizacji) ewidencji gruntów (prowadzonej w dodatku przez zainteresowaną stronę, co czyni sprawę wręcz paradoksalną) za podstawę do podważenia deklaratoryjnej (ale na dzień 27 maja 1990 r.) ale ostatecznej decyzji komunalizacyjnej i to z pominięciem bardziej adekwatnego trybu nieważnościowego i ostatnio wprowadzonego przez ustawodawcę terminu na podważenie nawet w tym trybie (maksymalnie 30 lat). Odwołanie wydąje się wręcz niezrozumiałe, jeśli dodać, że w odwołaniu czynione jest to wbrew stanowisku wyspecjalizowanego organu w zakresie gospodarki wodnej, który musi przecież chyba wiedzieć coś o tym, co w ogólności lub konkretnie stanowi wodę płynącą. Wywód w tym akapicie zdaje się streszczać istotę tej decyzji KKU jako oczywistej.
Trzeba bowiem zauważyć, że art. 14 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne wymienia organy właściwe w sprawach gospodarowania wodami, w tym dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich. Tym samym należy przyjąć,
iż Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie jest jednostką specjalistyczną
w zakresie zarzadzania zasobami wodnymi (por. art. 10-11 Pr. wodne). Informacje,
że PGWWP nie zarządzało spornymi nieruchomościami, a ponadto obecnie
na podstawie Pr. wodnego też nie jest właściwe w tej mierze, nakazuje inne spojrzenie na dane z rejestru gruntów.
Gmina zdaje się też nie chcieć zauważać, że w dziale II księgi wieczystej jako właściciel wpisana jest Gmina, natomiast domniemanie, wynikające z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego.
Nadto, wpis do księgi wieczystej - po myśli art. 6268 § 6 k.p.c - jest orzeczeniem sądu cywilnego. W konsekwencji jego treść, z mocy art. 365 § 1 k.p.c., wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. Kwestia natomiast przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu, wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego. Organ administracyjny nie ma zatem możliwości,
aby w toku postępowania jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych jakie wynikają z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Przyjęcie poglądu odmiennego, polegającego na tym, że domniemanie, wynikające z art. 3
ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, mogłoby być obalone także
w postępowaniu administracyjnym, prowadziłoby do sytuacji, w której w istocie rzeczy organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny bo wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych. Sytuacja taka nie jest zaś oczywiście prawnie dopuszczalna (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2016 r. sygn. akt
I OSK 2100/14, : Lex nr 2106421, a także wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2017 r. I SA/Wa 489/17, i Lex nr 2371542).
Wobec ogólnej treści zarzutów odwołania wskazać dodatkowo można,
za wyrokiem NSA z dnia 29 kwietnia 2019 r., w sprawie pod sygn. akt I OSK 2249/18, że zgodnie z art. 7 KPA inicjatywa dowodowa w postępowaniu administracyjnym nie jest zastrzeżona wyłącznie dla organu prowadzącego to postępowanie (przepis
ten nakłada na organ obowiązek przeprowadzania w toku postępowania niezbędnych działań wyjaśniających również na wniosek stron). W sytuacji, gdy strona uważa określoną okoliczność za istotną, powinna współdziałać z organem w celu wyjaśnienia tej okoliczności. W konsekwencji samo zaprzeczenie przez stronę skarżącą prawdziwości dokonanych przez organ ustaleń i powołanie się na obowiązek działania organu z urzędu w trakcie postępowania wyjaśniającego, nie oznacza skutecznego zakwestionowania ustaleń faktycznych organu.
Skargę na decyzję Komisji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie wniosła Gmina K. zarzucając jej:
I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1) naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego polegające na niewyczerpującym zebraniu
i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 KPA obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy wskazane we wniosku oraz odwołaniu Skarżącej działki gruntu nie są pokryte śródlądowymi wodami płynącymi oraz że w pozostałym zakresie nie stanowią części ciągu koryta cieku wodnego oznaczonego jako "[...]" co skutkowało uznaniem, iż Skarżąca nie posiada interesu w zmianie decyzji;
2) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 155 KPA poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody Opolskiego;
3) naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 155 KPA poprzez ich niezastosowanie, nieuchylenie zaskarżonej decyzji i nieprzekazanie organowi I instancji sprawy
do ponownego rozpatrzenia.
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) naruszenie art. 216 ust. 1 w zw. z art. 211 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, iż grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi mogą stanowić własność jednostki samorządu terytorialnego;
2) naruszenie art. 23 ust. 1 e ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy Skarb Państwa reprezentuje wojewoda.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz.U. z 2023 r. poz. 259) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną,
z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonych w niniejszym postępowaniu decyzji stanowił przepis art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona
lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.
Celem tego postępowania nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 586/06, Lex nr 320845),
lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 155 k.p.a., tj. ustalenie, czy za zmianą (uchyleniem) decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony oraz, czy nie sprzeciwia się temu przepis szczególny.
Należy podkreślić, iż uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych w ww. trybie,
nie może dotyczyć wszystkich decyzji. Po pierwsze w trybie art. 155 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane decyzje wadliwe, które powinny być zweryfikowane w drodze innych postępowań nadzwyczajnych (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji). Na podstawie art. 155 k.p.a. mogą być ponadto uchylane
lub zmieniane prawidłowe decyzje ostateczne. Po drugie w omawianym nadzwyczajnym trybie, mogą być uchylane lub zmieniane tylko decyzje konstytutywne, a nie deklaratoryjne (por. wyrok NSA z 14 marca 1997 r., sygn. akt I SA 235/96,
ONSA 1997, z. 4, poz. 186; wyrok NSA z 29 października 1999 r., sygn. akt
I SA 2088/98, Lex Nr 48625). Ponadto art. 155 k.p.a. może mieć tylko zastosowanie
w stosunku do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, które zostały wydane w oparciu o przepisy, nie dające organowi żadnego luzu decyzyjnego - żadnej innej możliwości rozstrzygnięcia w konkretnym stanie faktycznym (wyrok NSA z 1 marca 1996 r., sygn. akt III SA 362/95 M. Podat. 1997/3/78; wyrok NSA z 4 października 1999, sygn. akt IV SA 1434/97, Lex Nr 48678; wyrok NSA z 24 maja 2005 r., sygn. akt
OSK 1792/04 niepublikowany). Natomiast, w przypadku, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, nie ma możliwości dokonania zmiany na podstawie art. 155 k.p.a.
Przepis art. 155 k.p.a. ustanawia trzy przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, by można było wzruszyć decyzję. Musi to być po pierwsze decyzja, która tworzy prawa nabyte dla stron postępowania; strony wyrażają zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji; przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji, a ponadto, za wzruszeniem tej decyzji muszą przemawiać względy interesu społecznego
lub słuszny interes strony.
Pojęcie "nabycie prawa" z decyzji administracyjnej, o którym jest mowa
w ww. przepisie, odnosi się do sfery prawa materialnego (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 1997 r., sygn. akt III SA 917/96). Pojęcie to należy rozumieć szeroko przyjmując,
że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony poprzez przysporzenie na jej rzecz w sferze prawnej, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa" (por. wyrok NSA z 24 lutego 2005 r., sygn. akt
OSK 1188/04, LEX 164973). W tym sensie "nabycie praw" może nastąpić również
w decyzji nakładającej na stronę obowiązek prawny (por. wyrok NSA z 27 maja 2003 r., IV SA 3205/01, MoP 2003, Kr 14 s. 627; wyrok SN z 12 grudnia 1997 r., III RN 92/97, OSNAPiUS 1998, Nr 10, poz. 90).
Orzekające w sprawie organy właściwie uznały, że skoro kwestionowaną decyzją Wojewoda stwierdził nabycie z mocy prawa przez gminę wskazane w niej mienie,
to w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z decyzją ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo. Niemniej obligatoryjną przesłanką umożliwiającą uchylenie
lub zmianę w trybie art. 155 k.p.a. decyzji ostatecznej, jest zgoda strony oraz istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony, który przemawia za uchyleniem
lub zmianą takiej decyzji. Ponadto uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie
art. 155 k.p.a., może mieć miejsce jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji.
W orzecznictwie sądowym oraz w piśmiennictwie ukształtował się jednolity pogląd co do znaczenia użytego w tym przepisie sformułowania "przepisy szczególne", jako przesłanki negatywnej stosowania art. 155 k.p.a., zawartej w przepisach odrębnych. Chodzić tu będzie nie tylko o wyrażony expressis verbis zakaz zmieniania określonego rodzaju decyzji administracyjnych, czy też zakaz wynikający z istoty niektórych rozwiązań prawnych o charakterze restryktywnym (zob. J. Borkowski (w)
B. Adamiak, J. Borkowski "k.p.a. Komentarz" Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002 r., str. 685 - 686), ale także uregulowany w poszczególnych ustawach "własny" tryb zmiany decyzji ostatecznej, wydanej w oparciu o przepisy takiej ustawy. Przez przepisy szczególne, które sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji należy rozumieć m.in. takie przepisy, które w sposób jednoznaczny nie pozostawiający organowi
tzw. luzu decyzyjnego kształtują treść rozstrzygnięcia, mającego zapaść w danym stanie faktycznym. Innymi słowy przepisy, które stanowią podstawę do wydania
tzw. decyzji związanej. Mając na uwadze powyższe organ nie może w trybie
art. 155 k.p.a., powołując się na interes społeczny lub słuszny interes strony wydać rozstrzygnięcia, które pozostawałoby w sprzeczności z przepisem nakazującym organowi w danych okolicznościach faktycznych wydanie orzeczenia o ściśle określonej treści. W razie gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 k.p.a. nie może być mowy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 188/11).
Decyzja komunalizacyjna wydana na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych jest decyzją deklaratoryjną potwierdzającą , że w dniu 27 maja 1990 r. mienie ogólnonarodowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się z mocy prawa mieniem właściwych gmin i ma charakter związany, ponieważ w sytuacji stwierdzenia, że wystąpiły określone tym przepisem przesłanki wojewoda zobligowany był do wydania decyzji stwierdzającej nabycie takiego mienia. Należy zatem uznać, że organ
był zobligowany wydać taką decyzję w określonych prawem okolicznościach i wola strony, czy też jej zgoda na zmianę bądź uchylenie takiej decyzji nie jest w tej sytuacji wystarczająca.
Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 23 ust. 1e ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Sąd uznał, że nie jest on zasadny.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zarzut pominięcia w toku postępowania może zgłosić pominięta strona, zgodnie z zasadą rozporządzalności przez stronę swymi prawami procesowymi. Jeżeli, w ocenie skarżącej, Skarb Państwa winien być reprezentowany przez Starostę K., to tylko ten organ mógłby podnieść zarzut naruszenia art. 28 kpa i art. 23 ust. 1 e ugn.
Niezależnie od tego trzeba zaznaczyć, że art. 23 ust. 1e ugn nie może być stosowany w sprawach, w których organem orzekającym w postępowaniu administracyjnym kontrolowanym w sprawie był Wojewoda. W ocenie Sądu niedopuszczalne jest łączenie roli organu administracji publicznej i strony postępowania. Albo ustawodawca wyznacza w konkretnym postępowaniu administracyjnym danemu organowi rolę organu administracji publicznej (imperium), albo też nadaje mu status przedstawiciela (organu) strony postępowania (dominium). Skoro zatem w sprawie komunalizacyjnej interesu Skarbu Państwa bronił Wojewoda jako organ administracji publicznej, właściwy do wydania decyzji administracyjnej
w I instancji, to nie jest możliwe przyznanie mu legitymacji procesowej strony
w postępowaniu kwestionującym decyzję wydaną w postępowaniu komunalizacyjnym.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.