I SA/Wa 468/21

I SA/Wa 468/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-11-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-03-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dariusz Pirogowicz
Elżbieta Lenart /sprawozdawca/
Przemysław Żmich /przewodniczący/
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne
Reforma rolna
Sygn. powiązane
I OSK 1424/22 - Wyrok NSA z 2025-07-30
Skarżony organ
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.), sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, , , , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2021 r. sprawy ze skargi J. O., S. N., M. S., A. W., M. N. oraz A. O., B. K. i B. O. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją nr [...] z [...] grudnia 2020 r. - po rozpatrzeniu odwołania M. O., M. S., J. O., S. N., M. P. i A. W.- utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2019 r., nr [...], dotyczącą odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym
i prawnym sprawy.
Naczelnik Miasta w [...] decyzją nr [...] z [...] maja 1988 r., orzekł o sprzedaży na współwłasność na rzecz C. M. i S. M. zespołu pałacowego wraz z drzewostanem i oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntu, będącego terenem pałacowo - parkowym, położonym we wsi [...], gm. [...].
Wnioskiem z [...] grudnia 2017 r. M. O., J. O., S. N., M. P., A. W. i M. S., wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie, że ww. decyzja Naczelnika Miasta w [...] z [...] maja 1988 r., nr [...] o sprzedaży a współwłasność zespołu pałacowego wraz z drzewostanem i oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntu, będącego terenem pałacowo-parkowym położonych w [...], gm. [...] - w zakresie dotyczącym działki nr [...], położonej w obecnym obrębie [...] o łącznej powierzchni [...] ha, stanowiąca zespół pałacowy dawnego majątku "[...]" została wydana bez podstawy prawnej i z naruszeniem prawa, to znaczy z naruszeniem art. 232 k.c., art. 4 ust. 3 pkt 2, art. 21 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99) w brzmieniu tych ustaw w chwili wydania skarżonej decyzji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste i przeniesienie związanego z gruntem prawa własności budynków i drzewostanu, które to rzeczy były własnością osób fizycznych.
Pismem z [...] stycznia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w trybie art 65 k.p.a., przekazało powyższy wniosek Wojewodzie [...], jako organowi właściwemu do jego rozpatrzenia.
Wojewoda [...] postanowieniem z [...] maja 2018 r., nr [...], odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie.
Na skutek zażalenia wnioskodawców, Wojewoda [...] postanowieniem z [...] lipca 2018 r., nr [...], uchylił własne postanowienie z [...] czerwca 2018 r. i wszczął postępowanie w sprawie.
Następnie zaś decyzją nr [...] z [...] września 2019 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta w [...] nr [...] z [...] maja 1988 r., o sprzedaży na współwłasność zespołu pałacowego wraz z drzewostanem i oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntu, będącego terenem pałacowo-parkowym położonych w [...], gm. [...] - w zakresie dotyczącym działki nr [...], położonej w obecnym obrębie [...] o łącznej powierzchni [...] ha, stanowiąca zespół pałacowy dawnego majątku "[...]", a także, że została ona wydana bez podstawy prawnej i z naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu decyzji wskazał, że wnioskodawcy zarzucają wydanie wskazanej decyzji Naczelnika Miasta w [...] bez podstawy prawnej, które to zagadnienie uregulowane jest w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine.
Podniósł, iż w sprawie przedmiotowej nieruchomości wydano decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o niepodleganiu zespołu pałacowo-parkowego (majątku o powierzchni [...] ha) pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Następnie Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2014 r., nr [...], stwierdził, że zespół ten podpadał pod wymieniony przepis dekretu.
Wskutek odwołania wnioskodawców, ostateczną decyzją nr [...] z [...] maja 2016 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2014 r. - w części, w jakiej stwierdza, że podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nieruchomość, obejmująca działkę nr [...], położona w obrębie [...] o łącznej powierzchni [...] ha, stanowiąca zespół pałacowy dawnego majątku "[...]" oraz stwierdził, że ta część majątku nie podpadała pod art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
W dalszej części uzasadnienia Wojewoda wskazał, iż podstawę wydania decyzji Naczelnika Miasta w [...] z [...] maja 1988 r. stanowiły m. in. przepisy: art. 4 ust. 3 pkt 2, art: 21, art. 25 i art. 35 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U.1985 r. Nr 22, poz. 99 ze zm.).
Stwierdził także, że w dacie jej wydania decyzja Naczelnika Miasta w [...] z [...] maja 1988 r. pozostawała w zgodności z obowiązującym prawem.
Zdaniem Wojewody, przedmiotowa decyzja nie zawiera wskazanej przez wnioskodawców wady wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - gdyż zgodnie z rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, w dniu jej wydania Skarb Państwa władał przedmiotową nieruchomością, zaś skutki orzeczenia przez Ministra Rolnictwa
i Rozwoju Wsi o niepodleganiu działki nr ew. [...] z obrębu [...], nie zostały do dnia dzisiejszego ujawnione w księgach wieczystych.
Dodał, że [...] maja 1988 r. Naczelnik Miasta [...] wydał skarżoną decyzję o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste.
Następnie w dniu [...] czerwca 1988 r. Skarb Państwa zawarł umowę o oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste i sprzedaż budynków oraz drzewostanu na rzecz C. M. i S. M. (akt notarialny z tego dnia sporządzony w Państwowym Biurze Notarialnym w [...]). Nabywcy działali w zaufaniu do wpisu w dziale drugim księgi wieczystej (obecnie [...]), gdzie jako właściciel nieruchomości figurował Skarb Państwa. Korzystali zatem z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Rękojmia ta obejmuje także użytkownika wieczystego, z którym Skarb Państwa zawarł umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, chociaż Skarb Państwa nie był właścicielem gruntu, lecz w dziale II księgi wieczystej figurował jako właściciel. Nieruchomość może zmienić swój status prawny, a wadliwe postępowanie Skarbu Państwa prowadzące do takiej zmiany, nie może pozbawiać użytkownika wieczystego ochrony nawet w stosunku do rzeczywistego właściciela gruntu. Ponieważ rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nadal obowiązuje, nie jest możliwe dopatrzenie się w decyzji Naczelnika Miasta w [...] z [...] maja 1988r. braku podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia.
Na zakończenie podniósł, że nie można też stwierdzić, iż decyzja Naczelnika Miasta w [...] z [...] maja 1988 r. obarczona jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
Nie zgadzając się z decyzją organu wojewódzkiego wnioskodawcy złożyli odwołanie - w którym zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu, iż uprzednio zapadła decyzja stwierdzająca, że nieruchomość nie podpadała pod działanie tego przepisu, ma charakter deklaratoryjny i wywołuje skutki wstecz (ex tunc) nie z dniem jej wydania, lecz z chwilą zaistnienia sytuacji faktycznej, z którą ustawa wiąże powstanie praw lub obowiązków, to znaczny od dnia 13 września 1944 r., czyli wejścia w życie dekretu.
Ponadto, zarzucili naruszenie art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych sanuje wadliwe decyzje administracyjne będąca podstawą wpisu do ksiąg wieczystych.
Po rozpatrzeniu odwołania Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją
z [...] grudnia 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu
I instancji.
W uzasadnieniu wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym badaniu - pod względem występowania wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. -podlega decyzja Naczelnika Miasta w [...] nr [...] z [...] maja 1988 r., orzekająca o sprzedaży na współwłasność zespołu pałacowego położonego we wsi [...], gm. [...] oraz o przekazaniu w użytkowanie wieczyste na współwłasność C. M. i S. M. gruntu o pow. [...] ha, oznaczonego w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczony jako teren pałacowo - parkowy objęty strefą konserwatorską, w części dotyczącej aktualnej działki nr [...] o pow. [...] ha.
Dodał, że ww. działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha były objęte księgą wieczystą KW nr [...].
Zgodnie z aktualna treścią tej księgi w miejsce ww. działek objętych decyzją Naczelnika Miasta w [...] z [...] maja 1988 r. wpisana została m. in. działka nr [...].
Minister zauważył, że decyzja Naczelnika Miasta w [...] z [...] maja 1988r. została wydana m. in. na podstawie art. 4 ust. 3 pkt 2, art. 21, art. 25, art. 28 ust. 1, art. 35 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 47 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99 ze zm.), dalej jako uggwn.
Podkreślił, że na podstawie powołanej wyżej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. w użytkowanie wieczyste mogły być oddawane wyłącznie grunty państwowe.
Tymczasem we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta
w [...] z [...] maja 1988 r. wnioskodawcy zarzucili, iż decyzja ta jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa - ponieważ w dacie orzeczenia o sprzedaży zespołu pałacowego wraz z drzewostanem i oddaniu gruntu będącego terenem pałacowo - parkowym, stanowiącym dawny majątek "[...]"
w użytkowanie wieczyste, nieruchomość ta nie stanowiła własności Państwa.
Na potwierdzenie czego wnioskodawcy załączyli do wniosku m. in. kopię decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2016 r., nr [...] uchylającej decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2014 r., nr [...] - w części stwierdzającej, iż nieruchomość obejmująca działkę nr [...]położona w obrębie [...] o łącznej powierzchni [...] ha, stanowiącą zespół pałacowo - parkowy dawnego majątku "[...]" podpada po działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz stwierdzającą, iż część majątku "[...]", obejmująca działkę
nr [...] nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN.
Przy tym ww. decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2016 r. jest ostateczna i prawomocna, gdyż żadna ze stron postępowania nie wniosła skargi na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie .
Następnie Minister wskazał, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja Naczelnika Miasta w [...] z [...] maja 1988 r. nie kreowała żadnych praw rzeczowych na rzecz C. M. i S. M. do nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...] nr [...] i nr [...], w tym praw rzeczowych do aktualnej działki nr [...] o pow. [...] ha.
Sprzedaż, jak i oddanie w użytkowanie wieczyste ww. gruntu, w tym aktualnej działki nr [...], nastąpiło dopiero umową z [...] czerwca 1988 r., Rep. A Nr [...], na mocy, której oddano w użytkowanie wieczyste C. M. i S. M. grunt o pow. [...] ha, oznaczony w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha oraz dokonano sprzedaży budynku pałacowego, budynku mieszkalnego oraz budynku łącznika pałacu z budynkiem mieszkalnym znajdujących się na przedmiotowym gruncie. Umowa ta została zawarta
w wykonaniu przedmiotowej decyzji Naczelnika Miasta w [...] z [...] maja 1988 r. i stała się podstawą wpisu prawa użytkowania wieczystego ww. osób do księgi wieczystej nr [...].
Ponadto, z księgi wieczystej nr [...] wynika, iż ww. prawa rzeczowe były przedmiotem umowy o podział majątku z [...] sierpnia 1995 r., Rep. A Nr [...], umowy o dział spadku i zniesienia małżeńskiej wspólności ustawowej z [...] października 2003 r., Rep. A Nr [...], a także umowy darowizny zawartej w dniu [...] listopada 2008 r., Rep. A Nr [...].
Zaś aktualnie w księdze wieczystej nr [...] prawo własności działki nr [...] wpisane jest na rzecz S. M. i D. M. - na podstawie zaświadczenia Starosty [...] z [...] kwietnia 2019 r., w trybie ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2020 r. poz. 139).
W dalszej części uzasadnienia Minister wskazał - przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych - iż skutek w postaci ustanowienia prawa użytkowania wieczystego następował, zgodnie z art. 234 k.c. w związku z art. 158 k.c., w wyniku zawarcia umów w przepisanej prawem formie i wpisu do księgi wieczystej. Wydanie decyzji o sprzedaży stanowiło tylko etap tej procedury, a sama decyzja nie wywołała żadnych skutków prawnych. Zatem za akt kreujący prawo użytkowania wieczystego uznać należy umowy zawarte w formie aktu notarialnego, a nie decyzje administracyjne, które stanowiły jedynie nieodzowną przesłankę umożliwiającą zawarcie przyszłej umowy. Bezpośrednio natomiast nie prowadziły do powstania skutku cywilno-prawnego. Przywołał też uchwałę Pełnego Składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z 25 kwietnia 1964 r., sygn. akt III CO 12/64.
Podsumowując Minister uznał, że brak jest podstaw do zakwestionowania decyzji Naczelnika Miasta w [...] z [...] maja 1988 r. i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na brak własności państwowej - ze względu na to, iż powyższa decyzja nie wywołała żadnych skutków prawnych w postaci ustanowienia praw rzeczowych do gruntu, będącego terenem pałacowo - parkowym, położonym we wsi [...], gm. [...], lecz jedynie poprzedzała zawarcie ww. umowy z [...] czerwca 1988 r. o oddanie w użytkowanie wieczyste i sprzedaż budynku.
Ponadto nie zaistniały inne przesłanki naruszenia prawa określone w art. 156 § 1 k.p.a.
W związku z tym zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji - odmawiającym stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Miasta w [...], w zakresie dotyczącym działki nr [...], a także jego stanowiskiem odmawiającym stwierdzenia, że została ona wydana bez podstawy prawnej i z naruszeniem prawa.
Na powyższą decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. O., J. O., S. N., M. S., A. W. i M. N., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:
1. art 232 k.c. i art 4 ust 3 pkt 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w brzmieniu tych ustaw w dniu [...] maja 1988 r. przez ich niezastosowanie, polegające na pominięciu, że decyzja o oddaniu gruntu
w użytkowanie wieczyste mogła dotyczyć tylko gruntów państwowych, nie zaś prywatnych;
2. art. 35 ust 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami
i wywłaszczeniu nieruchomości w jej brzmieniu w dniu [...] maja 1988 r. przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że decyzja administracyjna o oddaniu gruntu
w użytkowanie wieczyste nie wywołuje skutków w sferze prawnej prawowitego właściciela nieruchomości.
W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumenty na poparcie zarzutów skargi.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o stwierdzenie, że decyzja Naczelnika Miasta w [...] z [...] maja 1988 r., nr [...] o sprzedaży na współwłasność zespołu pałacowego wraz z drzewostanem i oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntu, będącego terenem pałacowo-parkowym położonych w [...], gm. [...] w zakresie dotyczącym działki ewidencyjnej nr [...], położonej w obecnym obrębie [...] o łącznej powierzchni [...] ha, stanowiąca zespół pałacowy dawnego majątku "[...]" zapadła z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art 232 k.c. i art. 4 ust 3 pkt 2 ustawy
z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości
w brzmieniu tych ustaw z chwili wydania decyzji.
W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł
o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkował się też do zarzutów zawartych w skardze - stwierdzając, że jest ona niezasadna, a twierdzenia w niej zawarte stanowią w istocie jedynie polemikę z ustaleniami zawartymi w zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie nie mogą one prowadzić do zmiany przedmiotowego rozstrzygnięcia.
Postanowieniem z 23 lipca 2021 r. Sąd:
- w pkt 1) zawiesił postępowanie sądowe z uwagi na śmierć jednego ze skarżących – M. O.;
- w pkt 2) podjął zawieszone postępowanie sądowe z udziałem następców prawnych M. O. – A. O., B. O. i B. K..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, są zgodne z prawem
Przede wszystkim wyjaśnić należy, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w trybie nieważnościowym na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.
Postępowanie takie jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a., stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia - a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum, lecz ma obowiązek rozpatrzyć sprawę
w granicach określonych przez ten przepis. Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia - odmawia stwierdzenia nieważności decyzji.
Wśród przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. - ustawodawca wskazał także "rażące naruszenie prawa" (pkt 2 ww. § 1). W doktrynie i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że naruszenie może być uznane za rażące, gdy jest ono oczywiste i koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W wyniku tego naruszenia powstają zatem skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować.
Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym nie wystarczy samo tylko stwierdzenie o tym, iż doszło do takiego naruszenia prawa. Organ zobowiązany jest do wykazania, że uchybieniem jakim dotknięta jest kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja, ma charakter kwalifikowany i stanowi rażące naruszenie prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu. Przy czym nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o jego przekroczenie w sposób jasny i niedwuznaczny. Tylko wówczas treść wadliwej decyzji
i czynności ją poprzedzające stanowią zaprzeczenie stanu prawnego.
Reasumując, z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde naruszenie prawa, a jedynie dyskwalifikujące decyzję w takim stopniu, iż niezbędne jest zniweczenie wszelkich jej następstw, w taki sposób, jakby gdyby od początku nie została wydana.
W postępowaniu nieważnościowym organ ogranicza się do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, poczynionych w toku i na gruncie zwykłego postępowania. Oznacza to badanie ostatecznie zakończonej sprawy, na gruncie wyłącznie zgromadzonego tam materiału dowodowego, pod kątem naruszenia norm materialnych oraz procedury uregulowanej w kpa, a także przepisów o charakterze procesowym zawartych w regulacjach obejmujących prawo materialne.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] grudnia 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2019 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta w [...] z [...] maja 1988 r. orzekającej o sprzedaży na współwłasność zespołu pałacowego wraz z drzewostanem i oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntu, będącego terenem pałacowo - parkowym, położonym we wsi [...], gm. [...], w zakresie dotyczącym działki nr [...], położonej w obecnym obrębie [...] o łącznej powierzchni [...] ha, stanowiącej zespół pałacowy dawnego majątku "[...]", a także że została ona wydana bez podstawy prawnej i z naruszeniem prawa.
Podstawę prawną kwestionowanej decyzji Naczelnika Gminy w [...]
z [...] maja 1988 r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99 ze zm.), dalej jako uggwn.
Zgodnie z art. 4 ust. 3 pkt 2 uggwn grunty państwowe są oddawane w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym oraz osobom prawnym nie wymienionym w ust. 1.
W myśl art. 19 uggwn do gruntów państwowych oddawanych w użytkowanie wieczyste stosuje się przepisy tytułu II księgi drugiej Kodeksu cywilnego, tj. przepisy regulujące instytucję użytkowania wieczystego.
Stosownie do art. 20 ust. 1 i 2 uggwn oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i przeniesienie tego prawa w drodze umowy wymaga wpisu do księgi wieczystej (ust. 1). Postanowienia umowy, określające sposób korzystania z gruntów przez użytkownika wieczystego, podlegają ujawnieniu w księdze wieczystej (ust. 2).
W myśl art. 21 uggwn oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu zabudowanego następuje z równoczesną sprzedażą położonych na tym gruncie budynków i innych urządzeń.
Stosownie do art. 25 uggwn na rzecz osoby fizycznej może być także oddany w użytkowanie wieczyste grunt zabudowany budynkiem nie wymienionym w art. 23
ust. 1 uggwn, jeżeli budynek ten jest obiektem zabytkowym wymagającym odbudowy lub remontu. Nabywca jest obowiązany do odbudowy lub remontu obiektu w terminie określonym w umowie i utrzymania go w należytym stanie.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 uggwn zawarcie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste lub umowy sprzedaży nieruchomości państwowej poprzedza wydanie przez terenowy organ administracji państwowej decyzji określającej osobę nabywcy oraz przedmiot zbycia.
Natomiast w myśl art. 232 § 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z [...] maja 1988 r. (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.) grunty stanowiące własność państwową a położone w granicach administracyjnych miast lub osiedli oraz grunty państwowe położone poza tymi granicami, lecz włączone do planu zagospodarowania przestrzennego miasta lub osiedla i przekazane do realizacji zadań jego gospodarki (tereny państwowe), mogą być oddawane w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym, jak również spółdzielniom budownictwa mieszkaniowego i innym osobom prawnym określonym w przepisach szczególnych. W wypadkach przewidzianych w przepisach szczególnych przedmiotem użytkowania wieczystego mogą być także inne grunty państwowe (§ 2).
Z powyższego wynika zatem, iż w użytkowanie wieczyste, na podstawie ww. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., mogły być oddawane wyłącznie grunty państwowe Oceniając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że prawidłowo organy obu instancji uznały, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Naczelnika Miasta w [...] z [...] maja 1988 r. - albowiem w odniesieniu do tej decyzji nie występują żadne przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. Zwłaszcza nie można stwierdzić, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tak jak tego domagają się skarżący.
Wadliwości przedmiotowej decyzji skarżący upatrują w tym, iż w dacie jej wydania w rzeczywistości Skarbowi Państwa nie przysługiwał tytuł prawny, gdyż ostateczną i prawomocną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2016 r., nr [...], zostało stwierdzone, że część majątku "[...]" obejmująca działkę nr [...], nie podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Skarżący podnoszą, że konsekwencją wydania decyzji o niepodleganiu nieruchomości pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, była restytucja z mocą wsteczną przynależnego pierwotnemu właścicielowi tytułu prawnorzeczowego.
Z tym stanowiskiem skarżących nie można się zgodzić - należy bowiem podkreślić, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie ma fakt ujawnienia w dacie wydania kwestionowanej decyzji Naczelnika Miasta w [...] z [...] maja 1988 r., w dziale II księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości jako właściciela Skarbu Państwa (okoliczność ta wynika wprost
w znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy kopii aktu notarialnego sporządzonego w Państwowym Biurze Notarialnym w [...] przed notariuszem B. B. [...] czerwca 1988 r., za numerem Rep. A [...], str. 1-2 aktu).
W świetle art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2019 r., poz. 2204) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie to - jak wskazuje się w judykaturze - jest nieodłącznym atrybutem ksiąg wieczystych i idzie w parze z ustrojową funkcją ustalania stanu prawnego nieruchomości w trybie wpisu do księgi wieczystej oraz zasadą jawności ksiąg wieczystych (por. wyrok NSA z 29 kwietnia
2019 r. sygn. akt I OSK 3703/18). Zasada, że prawo jawne wpisane jest do księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym uzasadnia zatem konstatację, iż prawo wpisane istnieje, przysługuje podmiotowi oznaczonemu we wpisie, treść praw jest zgodna z wpisem, a prawo to ma pierwszeństwo wynikające z wpisu. Dotyczy ono także prawa, które wygasło, a nie zostało wykreślone z księgi wieczystej.
Oczywiście domniemanie to jest wzruszalne, jednakże kwestia przeprowadzenia przeciwko niemu dowodu jest zagadnieniem prawa cywilnego. Jedynym więc sposobem jego wzruszenia jest przeprowadzenie postępowania przed sądem powszechnym, np. z powództwa o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym na podstawie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, czy powództwa o ustalenie na podstawie art. 189 k.p.c., czy też w postępowaniu o zasiedzenie.
Tego rodzaju postępowanie przed sądem powszechnym - po wydaniu decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2016 r. stwierdzającej, że nieruchomość obejmująca działkę nr [...] nie podpada pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej - nie zostało w niniejszej sprawie przeprowadzone.
Podkreślenia też wymaga, że wpis w księdze wieczystej jest orzeczeniem sądu cywilnego, którego treść, w myśl art. 365 § 1 k.p.c., wiąże wszystkie inne sądy oraz organy.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2338/98 - który to pogląd całkowicie podziela skład orzekający w niniejszej sprawie - zasada wyrażona w art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach.
Przyjęcie poglądu, że domniemanie wynikające z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, mogłoby być obalone w postępowaniu administracyjnym, prowadziłoby do sytuacji, w której organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny, ponieważ wydałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych. Sytuacja taka jest prawnie niedopuszczalna (por. wyroki NSA: z 1 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2100/14; z 10 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 755/05 i z 23 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 1010/05).
Stwierdzić zatem należy, że skoro w dniu wydania kwestionowanej decyzji
z [...] maja 1988 r. w księdze wieczystej dla przedmiotowej nieruchomości ujawniony był jako właściciel - Skarb Państwa, to w świetle art. 35 ust. 1 uggwn Naczelnik Miasta
w [...] mógł wydać decyzję o sprzedaży nieruchomości państwowej na rzecz określonej osoby/osób (nabywcy).
W tych warunkach nie można skutecznie postawić mu zarzutu, że naruszył przepisy uggwn, a tym bardziej, że naruszył przepisy tej ustawy w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują bowiem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną.
Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie występuje sprzeczność między treścią rozstrzygnięcia ujętego w kwestionowanej decyzji, a przepisami stanowiącymi jego materialnoprawną podstawę, tj. art. 4 ust. 3 pkt 2, art. 21, art. 25, art. 28 ust. 1, art. 35 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 47 ust. 3 uggwn.
W tym stanie rzeczy - wobec nie stwierdzenia również żadnej innej kwalifikowanej wady prawnej decyzji Naczelnika Miasta w [...] z [...] maja 1988r. - brak było podstaw do jej wyeliminowania z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności.
Podejmując zatem rozstrzygnięcie, organy orzekające obu instancji prawidłowo odmówiły stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Naczelnika Miasta w [...] z [...] maja 1988 r. - słusznie uznając, że nie zachodzi żadna z kwalifikowanych wad określonych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.
Niezasadny okazał się też zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 35 ust. 1 uggwn - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja administracyjna o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste nie wywołuje skutków w sferze prawnej prawowitego właściciela nieruchomości.
Jak słusznie wskazał Minister w zaskarżonej decyzji, decyzja Naczelnika Miasta w [...] z [...] maja 1988 r. nie kreowała żadnych praw rzeczowych na rzecz C. M. i S. M. do nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], w tym praw rzeczowych do aktualnej działki nr [...].
Dopiero zawarcie w dniu [...] czerwca 1988 r. umowy sprzedaży i oddania w użytkowanie wieczyste ww. gruntu, w tym aktualnej działki nr [...], wywołało
skutek w sferze cywilnoprawnej. Umowa ta została zawarta w wykonaniu decyzji Naczelnika Miasta w [...] z [...] maja 1988 r. i stała się podstawą wpisu prawa użytkowania wieczystego ww. osób do księgi wieczystej KW nr [...].
W orzecznictwie jednoznacznie wskazuje się, że decyzje o oddaniu gruntu
w użytkowanie wieczyste nie wywołują skutków prawnych w sferze prawa cywilnego.
Zgodnie bowiem z art. 234 k.c. w zw. art. 158 k.c. do ustanowienia użytkowania wieczystego konieczne było zawarcie umowy cywilnoprawnej w formie aktu notarialnego. Zatem za akt kreujący prawo użytkowania wieczystego należy uznać umowy zawarte w formie aktu notarialnego, a nie decyzje administracyjne, które stanowiły jedynie nieodzowną przesłankę umożliwiającą zawarcie przyszłej umowy. Bezpośrednio natomiast nie prowadziły do powstania skutku cywilnoprawnego. Wydanie decyzji o sprzedaży stanowiło tylko etap procedury określonej w art. 35
ust. 1 uggwn, zaś sama decyzja nie wywołała żadnych skutków prawnych.
Zatem stwierdzony brak zaistnienia pozytywnej przesłanki nieważności kwestionowanej decyzji, czyni zbędnym dalszą analizę w aspekcie wystąpienia przesłanki negatywnej z art. 156 § 2 in fine k.p.a. Kwestia ta aktualizuje się dopiero wtedy, gdy zostanie stwierdzone, że weryfikowana w postępowaniu nadzorczym decyzja obarczona jest co najmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
W rozpoznawanej sprawie prawidłowo zostało stwierdzone przez organy nadzorcze obu instancji, że kontrolowana decyzja Naczelnika Miasta w [...] nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
W realiach rozpoznawanej sprawy zarzuty skargi nie mogły zatem odnieść oczekiwanego skutku.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak
w sentencji wyroku.
Na marginesie Sąd pragnie nadmienić, że niniejsza sprawa dotyczy odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta w [...] z [...] maja 1988 r.
Tymczasem w dniu 16 września weszła życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491), której art. 1 stanowi, że: "w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735) wprowadza się następujące zmiany:
1) w art. 156 § 2 otrzymuje brzmienie: "§ 2. Nie stwierdza się nieważności decyzji
z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.".
Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 ww. ustawy, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.