I SA/Wa 466/22

I SA/Wa 466/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-01-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-02-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz /przewodniczący/
Dorota Kozub-Marciniak
Elżbieta Lenart /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne
Przejęcie mienia
Sygn. powiązane
I OSK 2429/23 - Postanowienie NSA z 2025-08-05
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.), asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. T. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 grudnia 2021 r. nr DP-III.025.1.43.2021.MD/21 (DP-III-025-40-21) w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Rozwoju i Technologii decyzją nr [...] z [...] grudnia 2021 r. uchylił w całości decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] września 2021 r. nr [...] i umorzył w całości postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Maszynowego z [...] lutego 1953r. wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa Towarzystwo Akcyjne [...] w P. w części dotyczącej nieruchomości stanowiących własność spółki jawnej w upadłości [...], położonych w [...] przy ul. [...] (objętych księgami wieczystymi [...]: KW [...], działka Nr [...] o pow. [...] m2, KW [...], działka Nr [...] o pow. [...] m2, KW [...], działka Nr [...] o pow. [...] m2, KW [...] karta [...], działka Nr [...] o pow. [...] m2).
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Minister Przemysłu Maszynowego orzeczeniem z [...] lutego 1953 r., wydanym w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, zatwierdził protokół zdawczo-odbiorczy przedsiębiorstwa Towarzystwo Akcyjne [...] w części dotyczącej nieruchomości stanowiących własność spółki jawnej w upadłości [...], położonych w [...] przy ul. [...] (objętych księgami wieczystymi [...]: KW [...], działka Nr [...] o pow. [...] m2, KW [...], działka Nr [...] o pow. [...] m2, KW [...], działka Nr [...] o pow. [...] m2, KW [...], działka Nr [...] o pow. [...] m2).
Zatwierdzony protokół zdawczo-odbiorczy stawał się integralną częścią orzeczenia właściwego ministra o przejściu lub przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa albo osób prawnych prawa publicznego - zgodnie z § 71 rozporządzenia z 30 stycznia 1947 r. przedsiębiorstwo przejęte w myśl art. 3 ustawy nacjonalizacyjnej przechodziło na własność Państwa z dniem ogłoszenia tego orzeczenia.
Tym samym w niniejszej sprawie skutki rzeczowe w postaci przejęcia przedsiębiorstwa wywołuje orzeczenie Nr 32 Ministra Przemysłu i Handlu z 2 czerwca 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa w części dotyczącej przedsiębiorstwa [...]. Towarzystwo Akcyjne [...], ogłoszone przez opublikowanie w Monitorze Polskim z [...] czerwca 1948 r. Nr [...] , poz. [...].
Wnioskiem z [...] lipca 2008 r. A. C. wystąpiła do Ministra Gospodarki o stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Maszynowego z [...] lutego 1953 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa [...] i Towarzystwo Akcyjne [...] w części dotyczącej przejętych na własność Państwa nieruchomości stanowiących w dniu nacjonalizacji własność spółki jawnej w upadłości [...], położonych w [...] przy ul. [...] (objętych księgami wieczystymi [...]: KW [...], działka Nr [...] o pow. [...] m2, KW [...] karta [...], działka Nr [...] o pow. [...] m2, KW [...], działka Nr [...] o pow. [...] m2, KW [...], działka Nr [...] o pow. [...] m2).
Po rozpoznaniu tego wniosku Minister Gospodarki decyzją z [...] stycznia 2009 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Maszynowego z [...] lutego 1953 r.
Zaś po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie - Minister Gospodarki decyzją z [...] kwietnia 2009 r. utrzymał w mocy własna decyzję z [...] stycznia 2009 r.
Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1149/09 - uchylił decyzję Ministra Gospodarki z [...] kwietnia 2009 r. i poprzedzającą ją decyzję z [...] stycznia 2009 r. o odmowie wszczęcia postępowania.
Ponownie rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Maszynowego z [...] lutego 1953 r. - Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z [...] września 2021 r., nr [...] nie stwierdził nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Maszynowego z [...] lutego 1953 r. wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa Towarzystwo Akcyjne [...] w części dotyczącej nieruchomości stanowiących własność spółki jawnej w upadłości [...], położonych w [...] przy ul. [...] (objętych księgami wieczystymi [...]: KW [...], działka Nr [...] o pow. [...] m2, KW [...], działka Nr [...] o pow. [...] m2, KW [...], działka Nr [...] o pow. [...] m2, KW [...], działka Nr [...] o pow. [...] m2).
Na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - Minister Rozwoju i Technologii decyzją z [...] grudnia 2021 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Maszynowego z [...] lutego 1953 r.
W uzasadnieniu wskazał, że z dniem 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491), dalej jako "ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r.".
Na podstawie art. 1 ww. ustawy nowe brzmienie uzyskał art. 156 § 2 k.p.a., zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Natomiast do art. 158 k.p.a. dodano § 3 w brzmieniu: "Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji".
Zgodnie zaś z art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Przy czym zgodnie z ust. 1 ww. art. 2 przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem.
Następnie Minister podniósł, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena, w trybie art. 156 k.p.a., orzeczenia Ministra Przemysłu Maszynowego z [...] lutego 1953 r.
Odnosząc się zaś do kwestii doręczenia (ogłoszenia) ww. orzeczenia Ministra Przemysłu
Maszynowego z [...] lutego 1953 r. - wskazał, że brak jest bezpośrednich dowodów potwierdzających jego doręczenie lub ogłoszenie. Jednocześnie podniósł, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym funkcjonuje pogląd, zgodnie z którym z uwagi na upływ czasu i procedurę brakowania dokumentów archiwalnych utrudnione (lub wręcz niemożliwe) jest wykazanie dnia doręczenia decyzji m.in. nacjonalizacyjnych.
Dodał, że brak bezpośrednich dokumentów potwierdzających doręczenie decyzji wydanej w 1953 r. nie może oznaczać, że takiego doręczenia nie było, a decyzja nie weszła do obrotu prawnego (zob. wyroki WSA w Warszawie z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 361/17 i NSA z 25 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2581/17).
Następnie wskazał, że ww. orzeczenie zatwierdzające protokół zdawczo - odbiorczy stanowiło podstawę wpisu własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] dla nieruchomości zapisanej pierwotnie w księdze wieczystej [...]. Powyższy wpis w Dziale [...] został zamieszczony [...] października 1971 r. Zgodnie z art. 2 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece księgi wieczyste są jawne. Nie można zatem zasłaniać się nieznajomością wpisów w księdze wieczystej ani wniosków, o których uczyniono w niej wzmiankę.
Zatem z powyższego wpisu pośrednio wynika, że przedmiotowe orzeczenie z [...] lutego 1953 r. weszło do obrotu prawnego, poprzez doręczenie lub ogłoszenie i bezspornie stanowiło podstawę ujawnienia praw Skarbu Państwa w dacie [...] października 1971 r.
Tymczasem postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek z [...] lipca 2008 r. - zatem zostało wszczęte 55 lat od daty wydania ww. orzeczenia Ministra Przemysłu Maszynowego z [...] lutego 1953 r. i 37 lat od daty wpisu tej decyzji w ww. księdze wieczystej. Nie zostało też zakończona decyzją ostateczną, gdyż od decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] września 2021 r. strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Dlatego też w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy określone w ww. ustawie nowelizującej, która weszła w życie 16 września 2021 r. - tym samym brak jest możliwości wszczęcia i prowadzenia przedmiotowego postępowania.
W związku z powyższym - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - należało uchylić w całości decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] września 2021 r. i umorzyć w całości postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Maszynowego z [...] lutego 1953 r. wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa Towarzystwo Akcyjne [...] w części dotyczącej nieruchomości stanowiących własność spółki jawnej w upadłości [...], położonych w [...] (objętych księgami wieczystymi [...]: KW [...], działka [...] o pow. [...] m2, KW [...], działka Nr [...] o pow. [...] m2, KW [...], działka Nr [...] o pow. [...] m2, KW [...], działka Nr [...] o pow. [...] m2).
Skargę na powyższą decyzję Ministra Rozwoju i Technologii do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T. T.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie następujących przepisów:
1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w zw. z art. 2, art. 45 ust 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. polegające na wydaniu przez Ministra Rozwoju i Technologii decyzji uchylającej w całości decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] września 2021 r. i umarzającej w całości postępowanie w sprawie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego, co doprowadziło do pozbawienia Strony możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy, a w konsekwencji dochodzenia odszkodowania za pozbawienie prawa własności. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., który to przepis rażąco narusza normy konstytucyjne, co winno skutkować odmową jego zastosowania przez tut. Sąd;
2) art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. w zw. z art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP poprzez pozbawienie Skarżącego, wobec zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., procedury prejudycjalnej wymaganej dla skutecznego dochodzenia przed sądem cywilnym roszczenia odszkodowawczego za bezprawne decyzje, co jest równoznaczne także z pozbawieniem tego prawa majątkowego sądowej ochrony. Zastosowanie powołanego przepisu nowelizacji i umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego doprowadziło de facto do odebrania samego prawa, skutecznie nabytego na mocy przepisów prawa materialnego, jako że bez możliwości uzyskania sądowego tytułu wykonawczego przeciwko Skarbowi Państwa istniejące prawo podmiotowe (do kompensacji doznanego uszczerbku świadczeniem pieniężnym) w rzeczywistości staje się prawem pozornym, bez wartości majątkowej.
Następnie dodał, że wskutek niezasadnego umorzenia przedmiotowego postępowania, organ zaniechał merytorycznego rozpoznania sprawy, wobec czego naruszył również następujące przepisy:
3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 i art. 6 ust. 1 ustawy z 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej oraz w zw. z § 75a rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1947 r. sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa poprzez błędne uznanie, że orzeczenie Ministra Przemysłu Maszynowego z [...] lutego 1953 r., wydane w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa Towarzystwo Akcyjne [...], w części dotyczącej nieruchomości stanowiących własność spółki jawnej w upadłości [...], położonych w [...] przy ul. [...] nie narusza prawa w stopniu rażącym, podczas gdy zaskarżone orzeczenie zostało wydane bez podstawy prawnej i jednocześnie z rażącym naruszeniem ww. przepisów i doprowadziło do skutków nieakceptowalnych w państwie prawa tj. do przejęcia na własność państwa wraz z przejmowanym przedsiębiorstwem [...] Towarzystwo Akcyjne [...] nieruchomości należących do poprzedników prawnych Wnioskodawcy, przez co powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, jako że składników majątkowych należących do osób trzecich Państwo nie mogło znacjonalizować;
4) art 6 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa;
5) art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;
6) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady pogłębiania
zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.
W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawił argumenty na poparcie swojego stanowiska.
Mając na uwadze przedstawione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z [...] grudnia 2021 r. oraz decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] września 2021 r. a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie - podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną
Rozpoznając sprawę w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną.
W niniejszej sprawie Minister Rozwoju i Technologii decyzją z [...] grudnia 2021 r. uchylił w całości decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] września 2021 r. i umorzył w całości postępowanie w sprawie.
Powołał się na fakt, że 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491). ), dalej jako "ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. lub "ustawa zmieniająca".
Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Natomiast w art. 2 ust. 1 przewidziano, że w postępowaniach w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją lub postanowieniem przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu nadanym ww. ustawą.
Oznacza to, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a wszczęte postępowanie winno być umorzone.
Jak wynika z uzasadnienia do omawianej ustawy, ma ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP.
Trybunał Konstytucyjny wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji
jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że: "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać".
W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę.
Z tego właśnie powodu ustawodawca wprowadził cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze.
Trzeba mieć na uwadze, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu.
Można tu przywołać skutki zasiedzenia - art. 172 § 2 kodeksu cywilnego - po upływie 30 lat dla posiadacza w złej wierze, a w przypadku dobrej wiary posiadacza - po upływie 20 lat - art. 172 § 1 kodeksu cywilnego; przedawnienie roszczeń przeciwko wieczystemu użytkownikowi o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, jak również roszczenie wieczystego użytkownika o wynagrodzenie za budynki
i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu, które przedawniają się
z upływem lat trzech od tej daty - art. 243 k.c.; przedawnienie roszczeń z czynów niedozwolonych - 3 lata od dnia, w którym poszkodowany dowiedział się albo mógł się dowiedzieć o szkodzie i osobie obowiązanej do jej naprawienia, ale nie dłuższy niż 10 lat od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę - art. 4421 § 1 kodeksu cywilnego; 20 lat gdy szkoda wynikła ze zbrodni lub występku - § 2. Także w postępowaniu administracyjnym - przedawnienie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej - 5 lat od naruszenia - art. 189g § 1 k.p.a., czy wreszcie w postępowaniu karnym skutek w postaci ustania karalności - 30 lat gdy czyn stanowi zbrodnię zabójstwa (art. 101 § 1 pkt 1 k.k.) lub 20 lat gdy stanowi inną zbrodnię (art. 101 § 1 pkt 2 k.k.). Wszystkie te regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny czas przedawnienia/dochodzenia roszczeń na 30 lat.
W art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. zawarta została zasada proporcjonalności. Wymaga ona, aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy, gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny, tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki T.K. z 24 stycznia 2006 r., SK 40/04, OTK ZU 1/2006, poz. 5, z 29 września 2008 r., SK 52/05, z 28 września 2006 r., K 45/04, OTK ZU 8/A/2006, poz. 111).
Jak wskazywał niejednokrotnie Trybunał Konstytucyjny, należy w takim kontekście rozważyć czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej wykładni, a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne, tj. rzeczywiście służące i niezbędne dla realizacji określonego celu.
Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów, których prawa będą regulacją ustawową ograniczone. Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.
W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, wprowadzona regulacja - ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej - była konieczna i wynikała z ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego P 46/13, doprowadziła też do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych. Służy ona ochronie interesu publicznego, w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności.
Ten okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu, w takim zakresie zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.
Sumując, na gruncie regulacji stanowiącej obecnie przedmiot kontrowersji pomiędzy organem a stroną, istniała jasna i potwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku P 46/13 pilna potrzeba uregulowania kwestii możliwości eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty, w konfrontacji z obowiązującą na gruncie k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych.
Nie są zatem trafne zarzuty skargi co do tego, że umorzenie postępowania w tej sprawie skutkuje naruszeniem art. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji R.P.
Należy też mieć na uwadze, że kwestionowane orzeczenie Ministra Przemysłu Maszynowego zostało wydane [...] lutego 1953 r. i stanowiło podstawę wpisu własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] dla nieruchomości zapisanej pierwotnie w księdze wieczystej [...], karta [...]. Przy czym powyższy wpis w Dziale II został zamieszczony [...] października 1971 r.
Skoro Skarb Państwa został wpisany do księgi wieczystej jako właściciel przedmiotowej nieruchomości - to okoliczność ta ewidentnie wskazuje na fakt prawomocności kwestionowanego orzeczenia, gdyż do Sądu można było przekazać tylko orzeczenie ostateczne, a więc skutecznie doręczone (ogłoszone) i od którego upłynął termin na jego zaskarżenie.
Dlatego też należy uznać, że skutek doręczenia (ogłoszenia) nastąpił najpóźniej z dniem [...] października 1971 r.
Zaś wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z [...] lutego 1953 r. został złożony [...] lipca 2008 r. - a więc po upływie 55 lat od daty wydania tego orzeczenia i 37 lat od daty wpisu w ww. księdze wieczystej.
W tym miejscu należy przypomnieć, że już od 1980 r. możliwe było kwestionowanie w trybie nieważnościowym decyzji z powołaniem się na wadę rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a także wniesienie skargi na decyzję wydaną przez organ nadzoru w przedmiocie oceny legalności decyzji. Wobec tego w niniejszej sprawie było dość czasu na domaganie się weryfikacji orzeczenia z 1953 r. w trybie tzw. nadzoru.
Nie ma zatem racjonalnego wytłumaczenia powodów, dla których skarżący czekał ponad 55 lat, żeby wzruszyć to orzeczenie. Jeżeli zaś przez wiele lat nie korzystał z przysługujących mu praw, to musi się liczyć z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostanie pozbawiony.
To właśnie zasada zaufania do prawa powinna być rozumiana w ten sposób, że po tak długim okresie czasu organy nie będą mogły wzruszać decyzji ostatecznych. Zasada zaufania do prawa opiera się na pewności prawa i przewidywanym postępowaniu organów państwa. Zasada ta skierowana jest nie tylko do obywateli, ale i do organów, których obowiązkiem jest działanie zgodnie z prawem.
Z kolei powoływana zasada lex retro non agit również na gruncie procedury administracyjnej doznaje pewnych wyjątków (np. zamknięcie drogi do możliwości wzruszania aktów własności ziemi). W odniesieniu do przyjętej retroaktywności przepisów ustawy, dopuszcza się możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Nie sposób abstrakcyjnie wykluczyć istnienia wymagających ochrony konstytucyjnych wartości, które będą uzasadniać odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa. Jednakże tego rodzaju odstępstwo musi być wolne od arbitralności i podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności (por. orzeczenia o wzajemnym stosunku zasady lex retro non agit i zasady ochrony praw nabytych - np. wyroki TK z 15 września 1998 r., K 10/98 i z 8 grudnia 2009 r., SK 34/08).
W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego też względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności w zakresie, w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (vide wyrok tut. Sądu w sprawie I SA/Wa 148/22, LEX nr 3354507 i przywołany tam wyrok ETPCz z 30 sierpnia 2007 r., Wielka Izba, skarga nr 44302/02, § 68).
Sąd nie podziela też argumentacji, że nowa regulacja jest sprzeczna z art. 77 ust. 2, art. 45 ust.1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. w zw. z art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (prawo do wynagrodzenia szkody za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, prawo do sądu i uniemożliwienie uzyskania prejudykatu). Argumentacja ta zakłada bowiem wprost, że w wyniku postępowania nieważnościowego organ taką nieważność by stwierdził (ewentualnie wydanie decyzji z naruszeniem prawa).
Zgodnie z art. 160 § 1 k.p.a., stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. albo na skutek stwierdzenia nieważności
takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie. Przepis ten (wraz z § 2, 3 i 6) ma zastosowanie do roszczeń cywilnoprawnych o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu. W tych sprawach właściwa jest droga postępowania przed sądem powszechnym (por. uchwała pełnego składu SN z 31 marca 2011 r. sygn. akt III CZP 112/10). Zgodnie z art. 4171 § 2 k.c., jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu jej niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Odnosi się to również do wypadku, gdy ostateczna decyzja została wydana na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.
Przepisy art. 160 § 1 k.p.a. oraz art. 4171 § 2 k.c. nie mogą stanowić podstawy prawnej wydania decyzji administracyjnej w sprawie administracyjnej indywidualnej. Zasada praworządności wynikająca z art. 7 Konstytucji RP, mająca rozwinięcie w art. 6 k.p.a., stoi na przeszkodzie generowaniu określonych typów indywidualnych spraw administracyjnych w rozumieniu art. 1 pkt 1 w zw. z art. 104 k.p.a., nieprzewidzianych wyraźnie przepisami prawa (wyrok WSA w sprawie I SA/Wa 7/22 z 14 kwietnia 2022 r., LEX nr 3363720). Oznacza to, że kwestią ewentualnej, czysto hipotetycznej sprawy odszkodowawczej nie można generować sprawy administracyjnej, uznanej przez ustawodawcę za niedopuszczalną na jej pewnym etapie - z uwagi na znaczny upływ czasu.
Nie zostało też naruszone prawo do sądu - które nie jest prawem nieograniczonym i absolutnym. Faktycznie, na gruncie obecnych regulacji prawnych, doszło do ograniczenia tego prawa, jednak racje, jakie legły u podstaw takiego ograniczenia są ważniejsze i uzasadnione. W art. 45 Konstytucji prawo do sądu jest prawem osobistym, które gwarantuje obywatelowi ochronę prawną rozumianą jako gwarancję, że sprawa będzie rozpoznana przez sąd (wyrok TK z 12 maja 2003 r., SK 38/02). Jak się wskazuje w tym wyroku celem regulacji z art. 45 Konstytucji jest ochrona przed arbitralnością władzy. W niniejszej sprawie prawo do sądu zostało zachowane, gdyż strona od decyzji organu mogła i odwołała się do sądu.
Wbrew wywodom skargi również sama norma prawna, stanowiąca podstawę rozstrzygnięcia (zawarta w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej) - nie narusza konstytucyjnie chronionych wartości, nie uniemożliwia także uzyskania odszkodowania za zabrane mienie (o ile takie odszkodowanie w konkretnym przypadku mogłoby być w ogóle przyznane). Ustawodawca miał prawo, i uczynił to ustawą, ograniczyć możliwość stwierdzania nieważności z uwagi na upływ czasu. Nie ma tu zatem konfliktu pomiędzy Konstytucją a ustawą, a tylko w takiej sytuacji Sąd mógłby powołać się wprost na przepisy Konstytucji, która w systemie źródeł prawa stoi nad ustawami. Generalnie jednak do badania zgodności ustaw z Konstytucją powołany jest w Polsce Trybunał Konstytucyjny.
Odnosząc się zaś do wyrażonej w art. 8 Konstytucji RP zasady bezpośredniego jej stosowania, Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że sąd może dokonywać oceny konstytucyjności przepisów mających zastosowanie w sprawie w tym sensie, iż będąc przekonany o niekonstytucyjności aktu normatywnego, odmawia jego zastosowania. Jednakże - w tym konkretnym przypadku - Sąd nie widzi żadnych podstaw do pominięcia art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w zakresie, w jakim umarza się z mocy prawa postępowania w toku.
Wręcz przeciwnie, Sąd w tym składzie uważa - w nawiązaniu do wyroku Trybunału Konstytucyjnego P 46/13 - że brak do tej pory w procedurze administracyjnej ograniczenia możliwości dochodzenia stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, powodował naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej a przede wszystkim chaos prawny. Taki stan nie służył ani pewności prawa, ani jego stabilności.
Podsumowując należy stwierdzić, że wobec upływu czasu (ponad 30 lat) - od doręczenia/ogłoszenia kwestionowanego w postępowaniu nadzorczym orzeczenia z [...] lutego 1953 r. (uznając, że skutek doręczenia (ogłoszenia) nastąpił najpóźniej z dniem 22 października 1971 r. - data wpisu w księdze wieczystej) do dnia złożenia wniosku inicjującego to postępowanie tj. 17 lipca 2008 r. - zaistniała podstawa do jego obligatoryjnego umorzenia. Bowiem z chwilą wejścia w życie ustawy zmieniającej (16 września 2021 r.) organy administracji utraciły możliwość merytorycznej oceny takiego orzeczenia, a prowadzone w tym przedmiocie postępowania podlegały umorzeniu z mocy ustawy - co zaskarżona decyzja jedynie potwierdzała.
Ponieważ przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w zakresie w jakim uniemożliwia wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2, Konstytucji R.P. (w uzasadnieniu swojego wniosku Rzecznik podniósł, że jego zastrzeżenia budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku) - to w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności, strona będzie uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego - art. 145a k.p.a.
Jednak na razie, zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności aktu normatywnego, brak jest podstaw do podzielenia przez Sąd naruszenia wskazanych w skardze przepisów.
Biorąc pod uwagę powyższe i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.