I SA/WA 46/23

I SA/Wa 46/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-05-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Joanna Skiba
Marta Kołtun-Kulik /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Sawa
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art 151, art 134 par 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.) sędzia WSA Monika Sawa sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant starszy specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2023 r. sprawy ze skargi Spółki [...] S.A. z siedzibą w B. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 23 listopada 2022 r. nr DO-II.7610.216.2022.JL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją 23 listopada 2022 r., nr DO-II.7610.216.2022.JL, Minister Rozwoju i Technologii (dalej: "Minister", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Spółki [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka") - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") z 5 października 2022 r., nr NWIV.752.18.2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu.
Decyzja Ministra została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.
Wojewoda [...], działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 – dalej: "u.g.n.") oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 z późn. zm.), ww. decyzją z 5 października 2022 r., odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., przez [...] w [...], prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu Skarbu Państwa, położonego w [...], obręb [...], k.m.[...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...].
Pismem z 21 października 2022 r. Spółka wniosła odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] z 5 października 2022 r., zarzucając naruszenie art. 200 ust. 1 u.g.n. i § 4 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. poprzez ich błędna wykładnię.
Minister Rozwoju i Technologii powołaną na wstępie decyzją z 23 listopada 2022 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że Spółka [...] S.A. z siedzibą w [...] jest następcą prawnym [...] w [...], zatem posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Dalej wskazał, że Wojewoda rozpoznając wniosek Spółki z 29 sierpnia 2022 r. ustalił, iż przedmiotowy grunt (działka nr [...]) w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowił własność Skarbu Państwa na podstawie decyzji Urzędu Miejskiego o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu z 23 października 1987 r., nr G-SW-85251/27/87, a wywłaszczenie to nastąpiło na wniosek [...] w [...]. Potwierdza to pismo Starosty [...] z 21 września 2022 r., nr G-GN.6841.4.2022. Pozostawanie działki nr [...] we własności Skarbu Państwa w dniu 5 grudnia 1990 r. potwierdza również treść księgi wieczystej nr [...] prowadzonej m.in. dla przedmiotowej nieruchomości
Jak wskazał Minister kwestią sporną na gruncie niniejszej sprawy jest to, czy przedmiotowy grunt znajdował się w zarządzie [...] w [...] (poprzedniczki prawnej wnioskującej o uwłaszczenie Spółki), w dniu 5 grudnia 1990 r.
Minister wyjaśnił, że zarząd, to prawna forma władania nieruchomością. Obowiązująca w dniu 5 grudnia 1990 r. ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99) przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Organ odwoławczy przywołał art. 38 ust. 2 i art. 87 ww. ustawy i wskazał, że zarząd nieruchomością był ustanawiany nie w sposób ogólny, lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia. Jednocześnie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można w żadnym przypadku domniemywać.
Dalej Minister podniósł, że potwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 4 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Jeżeli natomiast właściwy organ nie dysponuje dokumentami, o których wyżej mowa, może wezwać państwowe i komunalne osoby prawne do ich dostarczenia w wyznaczonym terminie. Jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. Dokumenty stanowiące podstawę stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu wskazuje się w uzasadnieniu decyzji, o której mowa w art. 200 ust. 1 pkt 2.
Wnioskodawczyni (Spółka [...] S.A. z siedzibą w [...]) - na potwierdzenie przysługiwania powyższej [...] prawa zarządu do działki nr [...] (w dniu 5 grudnia 1990 r.) powołuje się na decyzję z 17 kwietnia 1978 r. nr RA/ll/573/17/78 zatwierdzającą plan realizacyjny, pismo Urzędu Miasta [...] z 17 lutego 1992 r. o naliczeniu opłat za użytkowanie gruntu oraz decyzję nr OT-4410/6/311/78 (data nieczytelna) dotyczącą zezwolenia [...] w [...] na przeznaczenie wskazanych w tej decyzji gruntów na cele budowy bocznicy kolejowej z [...] w [...].
Analizując treść powyższych dokumentów, Minister stwierdził, że nie dowodzą one istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, gdyż nie mieszczą się one w zamkniętym katalogu dowodów wymienionych w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. Ponadto z samego faktu ponoszenia opłat za zarząd/użytkowanie przez przedsiębiorstwo państwowe nie można wywodzić, iż grunt objęty taką opłatą został faktycznie przekazany w zarząd/użytkowanie na podstawie stosownej decyzji lub umowy.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, Wojewoda (pismem z 1 września 2022 r.) zwrócił się do Spółki, Starosty [...] oraz Burmistrza Miasta [...] o nadesłanie co najmniej jednego dokumentu wymienionego w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. potwierdzającego prawo zarządu w dniu 5 grudnia 1990 r. Pismem z 20 września 2022 r. Spółka poinformowała, że wszystkie dokumenty potwierdzające prawo zarządu [...] w [...] zostały dołączone do wniosku inicjującego przedmiotowe postępowanie. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że z pisma Starosty [...] z 21 września 2022 r. oraz Urzędu Miejskiego w [...] z 7 września 2022 r. wynika, że w zasobie organów nie odnaleziono dokumentu potwierdzającego posiadanie przez [...] w [...] prawa zarządu nieruchomością - działka nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r.
W konsekwencji Minister stwierdził, że decyzja organu I instancji stwierdzająca brak podstaw do uwłaszczenia na podstawie art. 200 ust. 1 u.g.n., jest prawidłowa.
Skargę na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 23 listopada 2022 r. wniosła Spółka [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej: także jako: "skarżąca"), zarzucając:
1. Naruszenie prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy:
a. poprzez błędną wykładnię art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu i niewłaściwe przyjęcie, że brak jest podstaw do stwierdzenia istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu do gruntu i wydania na rzecz skarżącej decyzji uwłaszczeniowej;
b. poprzez niewłaściwe niezastosowanie art. 38 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach z dnia 14 lipca 1961 r. oraz art. 87 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985 r. i nieuwzględnienie, że grunty państwowe będące w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przeszły z mocy prawa w użytkowanie a następnie w zarząd tych jednostek, w sytuacji gdy właściwe zastosowanie tego przepisu prowadziłoby do stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego spornych gruntów.
2. Naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj:
a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób dowolny i wybiórczy wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 k.p.a.;
b) art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności poprzez przyjęcie, że skarżąca nie udowodniła, iż jej poprzednik prawny posiadał prawo zarządu nieruchomością oznaczoną numerem [...] o powierzchni [...] m2 , zapisaną w księdze wieczystej nr [...].
3. Błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji polegający na bezzasadnym przyjęciu, iż dokumenty w postaci: decyzji nr OT-4410/6/311/78, decyzji z dnia 17 kwietnia 1978 r. nr RA/II/573/17/78, pisma Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 17 lutego 1992 r.- nie uzasadniają stwierdzenia nabycia użytkowania wieczystego z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] w [...] w [...], co do działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] m2.
W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów.
W związku z powyższym, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji a także decyzji Wojewody [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Ponadto wniosła o zasądzenie od Ministra na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga nie jest zasadna bowiem zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju i Technologii z 23 listopada 2022 r. nie narusza prawa.
Materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji stanowi art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 200 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy.
Zatem, kluczowe dla podjęcia na tej podstawie decyzji było ustalenie, czy poprzedniczka prawna ([...] w [...]) podmiotu ubiegającego się o uwłaszczenie (Spółki [...] S.A. z siedzibą w [...]) na dzień 5 grudnia 1990 r. legitymowała się prawem zarządu przedmiotowym gruntem (działką nr [...]).
Zarząd zaś (obecnie trwały zarząd) był prawną formy władania, która uprawniała określony podmiot do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania przez Kopalnię, a następnie wnioskującą Spółkę, z nieruchomości - tego prawa zatem nie kreuje. Decydujące znaczenie mają bowiem dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy zmieniającej z 29 września 1990 r.- tj. 5 grudnia 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca natomiast wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Tak więc stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. W konsekwencji istnienia powyższego prawa, jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych (którego przykłady przywołano w uzasadnieniu skarżonej decyzji), nie można domniemywać.
Na gruncie powołanych regulacji w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się trafny pogląd, że istnienia zarządu nie można domniemywać. Istotne jest również to, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (por. uchwała składu 7 sędziów SN z 23 września 1993 r., sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994/2/27 oraz wyrok NSA z 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 929/09, Lex nr 595619).
W kwestii sposobu dokumentowania prawa zarządu podstawowe znaczenie mają przepisy powoływanego przez organ odwoławczy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. W § 4 tego rozporządzenia ustawodawca wymienił dokumenty wskazujące na istnienie prawa zarządu, którymi mogą być: decyzja o przekazaniu nieruchomości w zarząd; decyzja o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeśli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.; umowa między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawarta za zgodą organu; umowa zawarta w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r., przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa; odpis księgi wieczystej stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości; decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością; decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.; uchwała, zarządzenie lub decyzja wydana w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości; protokół przekazania nieruchomości sporządzony między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r., a także umowa o przekazaniu nieruchomości lub protokół przekazania nieruchomości sporządzone przed 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Ponadto, zgodnie z § 5 rozporządzenia, w przypadku niezachowania się powyższych dokumentów stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron, złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym.
Po analizie akt sprawy Sąd podzielił ocenę organów, że zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdził istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przysługującego poprzedniczce prawnej skarżącej Spółki do wnioskowanej nieruchomości. Akta sprawy potwierdzają, że w się w odniesieniu do spornej działki skarżąca nie wylegitymowała jednym z dokumentów, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Ma to zaś w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie, gdyż o zarządzie lub użytkowaniu nie świadczy samo przeznaczenie gruntu lub władanie nim przez poprzedniczkę prawną skarżącej.
Sąd w składzie orzekającym podziela również ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że o tytule prawnym do konkretnie oznaczonej nieruchomości nie mogą stanowić akty ogólne regulujące status przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy nie zostało ustalone, aby zostały wydane decyzje uprawnionych organów państwowych o przekazaniu nieruchomości w zarząd lub użytkowanie przedsiębiorstwa. W niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała aby dysponowała takim indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości czy to w formie decyzji administracyjnej czy w formie umowy. W świetle zaś art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r., dla nabycia prawa użytkowania wieczystego mienia z mocy prawa decydujące znaczenie ma stan faktyczny i prawny dotyczący tego mienia istniejący w dniu 5 grudnia 1990 r.
Na potwierdzenie swoich praw do spornej nieruchomości skarżąca przedstawiła: decyzję z 17 kwietnia 1978 r., nr RA/ll/573/17/78 zatwierdzającą plan realizacyjny oraz udzielającą pozwolenia na budowę bocznicy kolejowej dla [...] na terenach położonych w [...]; pismo Urzędu Miasta [...] z 17 lutego 1992 r. o naliczeniu opłat za użytkowanie gruntów w decyzji tej wskazanych oraz decyzję nr OT-4410/6/311/78 (data nieczytelna) dotyczącą zezwolenia [...] w [...] na przeznaczenie wskazanych w tej decyzji gruntów na cele budowy bocznicy kolejowej z [...] w [...].
Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że pismo Urzędu w [...] ustalające opłaty jest konsekwencją ustanowienia na rzecz skarżącej prawa użytkowania, a następnie zarządu.
Podsumowując, wyniki przeprowadzonego przez organy postępowania wyjaśniającego nie potwierdziły istnienia dokumentów o przekazaniu w zarząd [...] w [...] przedmiotowego gruntu – o których mowa w art. 38 ust. 2 lub w art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Czyni to niezasadnym zarzut błędnej wykładni art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r.
Sąd nie podzielił również zarzutów naruszenia przez organy art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Analiza akt sprawy potwierdza, że kontrolowane postępowanie zostało przeprowadzone z zachowaniem reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Także w zgodzie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. organy przedstawiły swoje stanowisko w uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć, które dostatecznie odzwierciedlają racje decyzyjne i wyjaśniają tok rozumowania organów. W uzasadnieniach decyzji organy prawidłowo również wskazały fakty, które uznały za udowodnione, dowody, na których się oparły, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej.
Skoro zatem po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego nie uzyskano dowodu potwierdzającego zarząd sporną nieruchomością przez poprzedniczkę prawną skarżącej, to zarówno Wojewoda [...], jak też Minister Rozwoju i Technologii trafnie stwierdzili, że nie było podstaw do uwzględnienia wniosku o uwłaszczenie.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji wyroku.