Pełny tekst orzeczenia I SA/WA 456/07

I SA/Wa 456/07 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-03-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Sobielarska /sprawozdawca/
Gabriela Nowak /przewodniczący/
Joanna Skiba
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Maciej Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi W. G., H. G., J. S. i A. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość [...] 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. G. – pełnomocnika H. G., A. F., W. G. i J. S., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] dotyczącą odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. hip. [...], działka nr [...].
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. organ I instancji odmówił przyznania odszkodowania za przedmiotowy grunt, stwierdzając że "nieruchomość nie mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, gdyż teren położony przy ul. [...] znajdował się w strefie zabudowy zwartej, czterokondygnacyjnej - 50% powierzchni zabudowy, co stanowi górną granicę gęstości zabudowy. W ocenie organu orzekającego nie została spełniona druga przesłanka ustalenia odszkodowania określona w art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.).
Od decyzji tej odwołała się Pani M. G. – pełnomocnik H. G., A. F., W. G. i J. S. Kwestionując zasadność odmowy przyznania odszkodowania uznała, że organ I instancji naruszył przepisy art. 7, 77 i 107 kpa, w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nie zgromadzenie dowodów umożliwiających rozstrzygnięcie sprawy, a ponadto przytoczenie w uzasadnieniu decyzji tez sprzecznych ze zgromadzonymi dowodami.
Wojewoda [...] rozpatrując odwołanie stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione.
Organ II instancji stwierdził, że nieruchomość [...] przy ul. [...] została przejęta na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz.279).
Wojewoda [...] powołując się na treść art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że w przedstawionej sprawie podstawowe znaczenie ma ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości charakteru działki jaki posiadała przed dniem wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, czyli dniem 21 listopada 1945 r.
W rozpatrywanej sprawie jest bezsporne, zdaniem organu odwoławczego, iż na podstawie istniejącego w dniu wejścia w życie dekretu, Ogólnego Planu Zabudowania m.st. Warszawy zatwierdzonego w dniu 11 sierpnia 1931 r., posiadającego rangę dokumentu państwowego, przedmiotowa nieruchomość objęta była strefą zabudowy IVa o parametrach - zabudowa zwarta, ilość kondygnacji 4, procent zabudowy 50% powierzchni zabudowania.
Nadto organ II instancji stwierdził, że w sytuacji w której przepisy dekretu ani plan zabudowy z 1931 r. nie znały pojęcia "domu jednorodzinnego" natomiast aktualne przepisy o odszkodowaniu takim pojęciem się posługują, zasadnym jest zastosowanie definicji domu jednorodzinnego wynikającą z treści art. 3 i 4 ustawy z dn. 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowej (Dz. U. Nr 31 poz. 131 oraz Dz. U. z 1962 r. Nr 47 poz. 228) w świetle których domem jednorodzinnym jest budynek mieszkalny o pow. użytkowej do 110 m2 lub obejmujący nie więcej niż 6 izb. W tej sytuacji powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewoda Mazowiecki uznał, że zabudowa zwarta, 4 kondygnacyjna, do 50% powierzchni zabudowania w żaden sposób nie może być utożsamiana z budownictwem jednorodzinnym, w sytuacji, gdy obszar zajętego gruntu wynosi [...] m2.
Organ II instancji zwrócił uwagę na fakt, że art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, był poprzedzony przepisem o identycznym brzmieniu zawartym w ustawie z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22 poz. 99). Zdaniem Wojewody realizacja tych przepisów byłaby niemożliwa gdyby w przywołanej ustawie z 1957 r. nie zostało zdefiniowane pojecie domu jednorodzinnego obejmujące także domy wzniesione przed 1945 r.
Równocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że przy dokonywaniu oceny zabudowy należy wykluczyć założenie, iż wprowadzony w Ogólnym Planie Zabudowania m. st. Warszawy z 1931 r. podział na strefy określał jedynie górną granicę wskaźników przewidzianych dla danej strefy. Organ przywołał treść wyroku z dnia 16 listopada 1992 r. sygn. akt IV SA 523/92 oraz z dnia 23 listopada 1998 r. sygn. akt IV SA 2193/96 w których Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, iż narastający układ tabeli stref świadczy o tym, że górna granica danej strefy jest zarazem dolną granicą następnej strefy. W przeciwnym razie podział na strefy nie miałby uzasadnienia zaś za "błędny i nie znajdujący oparcia w treści planu zabudowy z 1931 r. jest pogląd skarżących, iż plan ten określał wielkości maksimum, a zatem że dopuszczał zabudowę mniej intensywną, w tym budownictwo jednorodzinne.
Niedopuszczalne jest, zdaniem organu II instancji, przyjęcie interpretacji planu, w myśl której jedynie wola właściciela gruntu decydowała o liczbie izb bądź mieszkań w planowanym budynku bez ograniczeń. Taka ocena byłaby bezzasadna wobec pominięcia przepisów budowlanych i jakiegokolwiek wpływu władz miasta na realizacje budownictwa mieszkaniowego. Wojewoda uznał, że taka interpretacja prowadziłaby do nieuzasadnionego wniosku, że w zasadzie każda działka mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne w znaczeniu wynikającym z przepisów przywołanej ustawy z dnia 28 maja 1957 r.
Skargę na powyższą decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożyła M. G. – pełnomocnik H. G., A. F., W. G. i J. S.
Zarzucając decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. naruszenie przepisów art. 6, 7, 77, 107 kpa w związku z art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji I instancji z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] jako rażąco naruszających prawo.
W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała swoją argumentację zawartą w odwołaniu, zgodnie z którą jej zdaniem spełnione zostały w rozpatrywanej sprawie przesłanki z art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Natomiast organy rozpatrujące sprawę nie przeprowadziły dowodu, który w sposób jednoznaczny rozstrzygnąłby istniejącą kontrowersję. Dowodem takim miałoby być, zdaniem skarżącej, ustalenie daty z jaką wydane było pozwolenie na zabudowę jednorodzinną na ul. [...].
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Uznał, iż zarzuty zawarte w skardze były już przedmiotem rozpatrywania w postępowaniu odwoławczym i nie wnoszą żadnych nowych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na zajęte stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 grudnia 2005 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1182/04 oddalił skargę W. G., H. G., J. S. i A. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] dotyczącą odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. hip. [...], działka nr [...].
W uzasadnieniu Sąd podał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z jego treścią przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Przepis art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter szczególny w stosunku do ogólnych zasad przyznawania odszkodowania przewidzianych w tej ustawie. Oznacza to m.in., że jest on wyłączną podstawą ustalenia przesłanek do przyznania odszkodowania, bez potrzeby sięgania do innych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Szczególny charakter tego przepisu nakazuje ścisłą jego wykładnię. Gramatyczna wykładnia art. 215 ust. 2 ustawy prowadzi do wniosku, że odszkodowanie przysługuje wówczas, gdy działka była objęta działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, przed datą wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne oraz jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Omawiany przepis przesądza, że chodzi o zaspokojenie roszczeń tylko tych poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych, którzy spełniają wszystkie wymienione przesłanki. Niespełnienie którejkolwiek powoduje brak podstaw do odszkodowania. W ocenie Sądu w sprawie jest niesporne, że nieruchomość położona przy ul. [...] podlegała przepisom dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy oraz, że następcy prawni jej poprzednich właścicieli zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Do oceny pozostało jedynie ustalenie, czy organy prowadzące postępowanie administracyjne w sprawie przyznania odszkodowania prawidłowo stwierdziły, że przed datą wejścia w życie dekretu nie mogła ona być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Rozpatrując tę kwestię Sąd stanął na stanowisku, że organy prawidłowo przyjęły, że do ustalenia możliwości przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne miarodajny jest stan wynikający z Ogólnego Planu Zabudowania Warszawy z 1931 r. Konieczność ścisłej wykładni art. 215 ust. 2 ustawy nakazywała organom ustalić, czy przedmiotowa działka była przed dniem wejścia w życie zabudowana, bowiem przepis ten wyraźnie odnosi się do możliwości zabudowy stanowiąc o działce, która "mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne (...)".
Sąd wskazał dalej, iż organy orzekające w sprawie ustaliły, że zgodnie z zapisami przywołanego Planu, działka przy ul. [...] znajdowała się strefie IVa (pierzeja ulicy, zabudowa zwarta, wysokość zabudowy 15 m, 4 kondygnacje, zabudowa 50% powierzchni) oraz Ula (zabudowa zwarta, wysokość zabudowy 12 m, 3 kondygnacje, zabudowa 50% powierzchni). Ustalenia te wynikały z treści ekspertyzy z dnia 6 listopada 2002 r., wykonanej w Biurze Planowania Rozwoju W. przez arch. B. S. przedłożonej przez skarżącą w trakcie postępowania administracyjnego i załączonej do ekspertyzy kopii rysunku Planu Zabudowania Miasta Stołecznego Warszawy z 1931 r. wraz z fragmentem legendy rysunku planu.
Obowiązujące przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1945 r., Nr 23, poz. 202 ze zm.) nie posługiwały się określeniem "budownictwo jednorodzinne", ani też pojęciem "domu jednorodzinnego". W ocenie Sądu brak było podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa nieruchomość mogłaby być zabudowana domem jednorodzinnym, bowiem budynek, jaki na przedmiotowej nieruchomości dopuszczał Plan Zabudowania z 1931 r. miał posiadać od strony ulicy 4 kondygnacje i zajmować około [...] m2 (50 % powierzchni działki), stanowiąc fragment zabudowy zwartej. Taka budowla nie mieści i nie mieściła się w pojęciu zabudowy jednorodzinnej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie można zgodzić się z poglądem, że skoro budynek o dowolnie dużej kubaturze można przystosować do potrzeb tylko jednej rodziny, to tym samym każda dopuszczalna zabudowa mieszkaniowa ma potencjalnie charakter zabudowy jednorodzinnej. Sąd wskazał, iż przesłanka dotycząca przeznaczenia działki określona w art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami obejmowałaby przy takim rozumowaniu wszystkie działki budowlane, na których dopuszczone byłoby budownictwo mieszkaniowe. Sąd podzielił opinię arch. B. S. wyrażoną na stronie nr 15 ekspertyzy z dnia 6 listopada 2002 r., że domyślną intencją autorów planu było wprowadzenie na przedmiotowym terenie zabudowy wielorodzinnej i odrzucił pogląd skarżącej jakoby "zapisy planu nie wykluczały jednak zabudowy jednorodzinnej, o ile spełniałaby ona wymienione wyżej parametry". Przy dokonywaniu oceny możliwości zabudowy nieruchomości należało wykluczyć, zdaniem Sądu, założenie, iż wprowadzony w Ogólnym Planie Zabudowania m.st. Warszawy z 1931 r. podział na strefy określał jedynie górną granicę wskaźników przewidzianych dla danej strefy. Zgodnie bowiem z przyjętym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego narastający układ tabeli stref świadczy o tym, że górna granica danej strefy jest zarazem dolną granicą następnej strefy. W przeciwnym razie podział na strefy nie miałby uzasadnienia. Dlatego brak jest podstaw do przyjęcia, że Plan Zabudowania z 1931 r. określał jedynie wielkości maksymalne, a zatem, że dopuszczał zabudowę znacznie mniej intensywną, w tym budownictwo jednorodzinne. W ocenie Sądu wymogi wspomnianego planu jako aktu administracyjnego o charakterze władczym muszą być odczytywane jako bezwzględnie obowiązujące. Z zapisów Planu z 1931 r. wynikało, że dopuszczona zabudowa ma mieć charakter zabudowy miejskiej, zwartej, a nie luźnej lub grupowej, zaś przedmiotowa działka przylegała bezpośrednio do ulicy [...], miała więc tworzyć element zwartej zabudowy pierzei tej ulicy, co dodatkowo potwierdza, że nieruchomość ta nie mogła być, zgodnie z Planem z 1931 r., zabudowana domem jednorodzinnym.
W ocenie Sądu bez znaczenia jest zarzut skarżącej odnośnie niezasadnego przyjęcia przez organ II instancji, że dla określenia pojęcia "dom jednorodzinny" miarodajne były przepisy ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej mieszkaniowej. Powojenne przepisy zawierające definicje domu jednorodzinnego lub budownictwa jednorodzinnego, należy traktować jako wskazówki do wyjaśnienia intencji, z którą ustawodawca formułował przesłanki zawarte pierwotnie w art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), a następnie powtórzone w art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tj. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127) oraz art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z materiałów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że okoliczne działki były przed 1945 r. zabudowane budynkami o różnej wielkości i wysokości, które mogły być scharakteryzowane zarówno jako wielorodzinne, jak i jednorodzinne. Zdaniem Sądu fakt ten nie ma znaczenia prawnego. W rozpatrywanej sprawie istotne jest bowiem, zgodnie z treścią art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jedynie przeznaczenie działki wynikające z planu zagospodarowania przestrzennego (planu zabudowania) określającego na przyszłość docelowy charakter zabudowy. Planowane przeznaczenie terenu nie musi być zgodne ze wcześniejszym sposobem zagospodarowania działki lub działek sąsiednich. Z akt sprawy nie wynika, żeby istniejąca ewentualnie na tym terenie przed 1945 r. zabudowa jednorodzinna powstała w oparciu o ustalenia omawianego Planu Zabudowania z 1931 r.
W ocenie Sądu, z dostępnych materiałów nie wynika, aby dla przedmiotowego terenu uchwalono szczegółowy plan zabudowania, o którym mowa jako o opracowywanym projekcie w piśmie Dyrektora Wydziału Planowania Miasta z dnia 5 lipca 1939 r., a który mógłby zmienić przeznaczenie przedmiotowej działki.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2005 r. W. G. wniósł skargę kasacyjną zarzucając:
- naruszenie przepisów postępowania poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 113 § 1 oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), polegające na
- zamknięciu rozprawy i wydaniu zaskarżonego wyroku pomimo nie przeprowadzenia postępowania dowodowego odnośnie wszystkich okoliczności sprawy i nie wyjaśnieniu przyczyn i konsekwencji rozbieżności pomiędzy art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w której użyte są określenia: "dom jednorodzinny" i "działka pod budowę domu jednorodzinnego" a ustaleniami zawartymi w Ogólnym Planie Zabudowania m.st. Warszawy zatwierdzonego w dniu 11 sierpnia 1931 r. w szczególności w kontekście treści dokumentów znajdujących się w aktach sprawy poświadczających zgodnie z regułami Kodeksu postępowania administracyjnego, że przedmiotowa działka mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy;
- naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 215 ust. 2 ustawy przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na przyjęciu, iż użyte w nim pojęcie: "działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne" oznacza wyłącznie działki, które w Ogólnym Planie Zabudowania m.st. Warszawy zatwierdzonego w dniu 11 sierpnia 1931 r. przeznaczone były pod budownictwo, odpowiadające pojęciu "domu jednorodzinnego" zdefiniowanego przepisami ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami jednorodzinnych oraz lokalami w domach spółdzielni mieszkaniowej.
Skarżący jednocześnie podniósł pominięcie konsekwencji faktu, iż zaskarżony wyrok odnosił się do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. - a więc decyzji wydanej po wejściu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej. W okresie obowiązywania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej porządku prawnego Wspólnot Europejskich w związku z obowiązkiem zasady natychmiastowego działania prawa wspólnotowego oraz pominięcie postanowień Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.
W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu wpisu i kosztów zastępstwa procesowego w sprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podał, że przepis art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarcze nieruchomościami wymaga ustalenia czy nieruchomość spełnia określone w nim kryteria przed dniem 21 listopada 1946 r. W ocenie skarżącego zarówno art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10. poz. 64) jak i art. 90 (później 83 ust. 2) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127) zostały uchwalone przed "odkryciem" faktu istnienia planu zabudowy m.st. Warszawy z 1931 r. Od 1991 r. znany jest fakt odnalezienia w Archiwum m.st. Warszawy planu z 1931 r., który od tego momentu wykorzystywany jest przez organy administracji publicznej do ustalania charakteru nieruchomości przed 1945 r. a więc ewentualnego zakwalifikowania do kategorii wymienionych w art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten nie nawiązuje zatem do powyższego planu z 1931 r.
Ogólny Plan Zabudowania m.st. Warszawy zatwierdzony w dniu 11 sierpnia 1931 r. nie zawiera pojęcia domu jednorodzinnego a wskazane w nim parametry zabudowy, a mianowicie ilość kondygnacji, wysokość budynku i powierzchnia zabudowy działki nie pozwalają na bezpośrednie uznanie, która ze stref zabudowy w planie jest na pewno zbliżona do dzisiejszego budownictwa jednorodzinnego. Ocena ta ma charakter uznaniowy. Odnośnie dokonanego przez organy administracyjne ustalenia charakteru przedmiotowej działki, skarżący wskazał, iż zarówno organ I jak i II instancji przyjął, iż działka ta znajdowała się w strefie IVa - co wynika z treści uzasadnienia decyzji Prezydenta W. nr [...] oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. Pomimo tego Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, iż: organy orzekające w sprawię ustaliły, że zgodnie z zapisami Planu, działka przy ul. [...] znajdowała się w strefie IVa oraz IIIa. Skarżący podkreślił, iż według Planu przedmiotowa działka znajdowała się w strefach IVa oraz IIIa - jednakże częściowa "przynależność" tej działki do strefy IIIa całkowicie umknęła organom administracyjnym orzekającym w sprawie.
Odnosząc się do przedstawionego w wyroku charakteru zapisów zawartych w Ogólnym Planie Zabudowania m.st. Warszawy zatwierdzonym w dniu 11 sierpnia 1931 r. skarżący podał, iż Sąd wydając zaskarżony wyrok przyjął "domyślnie" założenie, iż rzeczony Plan zawiera zakaz realizacji budownictwa jednorodzinnego, na terenach przewidzianych pod budownictwo czterokondygnacyjne i trzykondygnacyjne. Takie stanowisko nie zostało zaakceptowane przez Naczelny Sad Administracyjny. Skarżący podał, że w wyroku z dnia 14 stycznia 1997 r. (sygn. akt: IV SA 843/95, niepubl.), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że ustalenia planu zabudowania o dopuszczeniu zabudowy 4 kondygnacyjnej, przy powierzchni zabudowy 50 % (czyli ustalenia dotyczące strefy IVa) nie wykluczały zabudowy jednorodzinnej, gdyż plan zabudowy nie ustanawiał zakazu realizacji budownictwa jednorodzinnego w takiej lokalizacji. Podobne stanowisko wynika z wyroku z dnia 19 listopada 1997 r. (sygn. NSA 188/96, niepubl.), w którym Sąd stwierdził, że trudno z takich zapisów planu wyprowadzić zakaz zabudowy jednorodzinnej, jeżeli tylko spełnione były inne warunki tego planu. Ograniczenie aktywności organów do zacytowania zapisów planu o zabudowie czterokondygnacyjnej nie wyjaśnia, a przeciwnie samo przez się jeszcze nie wyklucza zabudowy jednorodzinnej. W ocenie skarżącego, sformułowanej na bazie powołanego wyroku, konieczne byłyby dalsze ustalenia związane z kolizją zapisów planu i jego interpretacją łącznie z udzielonymi pozwoleniami na budowę.
Zdaniem skarżącego przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wnioski o wyłączeniu zabudowy jednorodzinnej na terenie rozważanej nieruchomości są bezzasadne. O bezpodstawności stanowiska Sądu świadczy, zdaniem skarżącego, również okoliczność, iż w aktach postępowania (k. 17 oraz k. 23) znajdują się 2 zaświadczenia wydane przez organy architektoniczne oraz nadzoru budowlanego, potwierdzające iż na przedmiotowej działce mogło być przed 1945 r. realizowane budownictwo jednorodzinne.
Ponadto skarżący podał, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz przedstawiona w uzasadnieniu tegoż wyroku interpretacja przepisu art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uwzględnia okoliczności, iż w związku z wstąpieniem Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej obowiązujące w Polsce prawo składa się zarówno z części wytworzonej przez polskie ośrodki normotwórcze jak i z prawa wspólnotowego, które jest wytwarzane w organach wspólnotowych i rozwijane dzięki praktyce organów wspólnotowych. Prawo wspólnotowe działa po części bezpośrednio, a więc wymaga ono stosowania przez sądy polskie zgodnie z zasadą effect utile (tj. zasadą efektywności), a sądy polskie stają się również sądami wspólnotowymi. Skarżący podkreślił, iż prawa jednostki jako prawa podstawowe wymagają bezwzględnej ochrony, nawet wobec formalnie legitymizowanych działań każdej z trzech władz.
Uzupełniająco skarżący wskazał na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 18 października 2004 r. (P-8/0, OTK Z.U. 2004/91, poz. 92) dopuszczające stwierdzenie przez polski sąd naruszenia standardów wynikających z Europejskiej Konwencji Praw Człowieka przez polskie rozwiązania prawne lub pewien kierunek wykładni prawa. Struktura polskiego systemu prawnego, jaka ukształtowała się w wyniku akcesji -najpierw do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, a potem do Unii Europejskiej - czyni koniecznym, zdaniem skarżącego, uwzględnianie przez polskie sądy standardów wyrażonych zarówno w powyższej Konwencji jak i prawie wspólnotowym. Jednym z tych standardów jest prawo do ochrony mienia wyrażone w art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r., Nr 36, poz. 175 ze zmianami).
Skarżący powołał również orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 17 lutego 2004 r. (I PK 386/03, OSNP 2005/1/6), w którym Sąd wskazał na konieczność interpretowania przepisów polskich ustaw z uwzględnieniem prawodawstwa wspólnotowego, choćby stan faktyczny sprawy dotyczył zdarzeń sprzed przystąpienia Polski do Unii Europejskiej.
Skarżący podniósł, iż wobec wątpliwości interpretacyjnych dotyczących art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w zakresie pojęcia działki, która przed, wejściem w życie Dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne), rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (pomiędzy orzeczeniami przywołanymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku a orzeczeniami przywołanymi w niniejszej skardze kasacyjnej) dotyczące charakteru zapisów zawartych w Ogólnym Planie Zabudowania m.st. Warszawy zatwierdzonym w dniu 11 sierpnia 1931 r., niniejsza sprawa powinny być rozstrzygnięte z szczególnym uwzględnieniem standardu prawa jednostki do ochrony mienia, wyrażonego w art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności jak i z uwzględnieniem bezwzględnej ochrony praw jednostki wyrażanej przez ustawodawstwo europejskie.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, a przytoczoną w niej argumentację odnośnie naruszenia art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami Sąd uznał za trafną i nie podzielił stanowiska Sądu pierwszej instancji, który niejako a priori - opierając się na Ogólnym Planie Zabudowania m. st. Warszawy z 1931 r. - wyprowadza wniosek, iż działka przy ul. [...] nie mogła być zabudowana domem jednorodzinnym przed 1945 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie zaakceptował również poglądu, iż dla określenia pojęć "domu jednorodzinnego" czy "budownictwa jednorodzinnego" użytych w ustawie o gospodarce nieruchomościami należy przyjąć jako wyjściowe przypisane tym pojęciom kryteria zawarte w ustawie z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowej. Zarówno rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1928 r., Nr 23, poz. 202) jak również ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiują pojęcia budownictwa jednorodzinnego. Skoro art. 215 ust. 2 wyraźnie odwołuje się do kryteriów obowiązujących przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r., należy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pojęcie "dom jednorodzinny" rozumieć w znaczeniu jakie mu wówczas nadawano – jako budynek zaspokajający potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny, bez ograniczeń powierzchni czy liczby pomieszczeń, jakie wprowadzono w późniejszym okresie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 215 ust. 2 ustawy uzależnia przyznanie odszkodowania za działkę od możliwości jej przeznaczenia pod budownictwo rodzinne przed dniem wejścia w życie dekretu i nie zawiera w tym zakresie żadnych innych wymagań, (por. Gerard Bieniek - red., Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 618). Podniósł, iż definicja domu jednorodzinnego w takich aktach jak dekret z dnia 28 lipca 1948 r. o najmie lokali, ustawa z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowych, ustawa z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowych formułowane były na szczególne potrzeby tych właśnie aktów i stosowanie tak zdefiniowanych pojęć dla interpretacji innych przepisów powinno być dokonywane co najmniej z dużą ostrożnością.
Powyższe nie oznacza zakwestionowania Ogólnego Planu Zabudowania m. st. Warszawy z 1931 r. jako istotnego źródła wiedzy o ówczesnym przeznaczeniu działki, niemniej sposób jego interpretacji nie powinien ograniczać się tylko do procesu prostego przyrównania przypisanej tam dla poszczególnych obszarów zabudowy do przyjętego pojęcia budownictwa jednorodzinnego. Brak wymienienia w planie budownictwa jednorodzinnego nie wyklucza samo przez się możliwości zabudowy danego obszaru budownictwem jednorodzinnym, a tym samym i przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod takie budownictwo. Nie było bowiem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w planie zakazu realizacji budownictwa jednorodzinnego. Przy braku takiego zakazu należało dokonać wykładni planu z uwzględnieniem ówczesnych uwarunkowań, których ustalenie wymaga przeanalizowania w szczególności czy w owym czasie na obszarze jego obowiązywania (po 1931 r.) faktycznie dopuszczano zabudowę jednorodzinną. Jest to konieczne tym bardziej, że ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu [...] W. z dnia 14 lipca 1982 r. wynika, iż z materiałów mapowych znajdujących się w Dzielnicowym Zespole Urbanistycznym można odczytać, że teren przyległy do ulicy [...] przed rokiem 1945 był zabudowany przeważnie zabudową niską jednorodzinną. Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż z akt sprawy nie wynika, żeby istniejąca ewentualnie na terenie obowiązywania Ogólnego Planu Zabudowania z 1931 r. zabudowa jednorodzinna powstała w oparciu o ustalenia tego planu. Stwierdzeniem tym Sąd ujawnia, iż zachodziła konieczność dokonania dodatkowych ustaleń faktycznych w postępowaniu administracyjnym, których pominięcie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro na obszarze otaczającym ul. [...], mieszczącym się w strefach IVa oraz IIIa istniała rzeczywiście zabudowa jednorodzinna, to przepisy art. 7 i 77 k.p.a. nakładają na organ obowiązek wyczerpującego wyjaśnienia czy zabudowa ta powstała przed wprowadzeniem planu. A contrario, jeżeli dopuszczano zabudowę jednorodzinną w okresie obowiązywania Ogólnego Planu Zabudowania z 1931 r. w wymienionych wyżej strefach to - niezależnie od wniosków jakie można wyprowadzić na bazie współcześnie dokonywanej wykładni tego planu w świetle pojęć zabudowy jednorodzinnej - przesądza to o istnieniu przesłanki możliwości ówczesnego "przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne" (przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r.). Sposób sformułowania przepisu art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami uzasadnia zastosowanie wykładni historycznej do pojęcia "budownictwa jednorodzinnego" ("przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne").
Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przepisów postępowania poprzez niewłaściwe zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 113 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie jest on trafny. Zgodnie z art. 113 p.p.s.a sąd zamyka rozprawę, gdy uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Sąd pierwszej instancji przyjął w wyroku odmienną od prezentowanej przez skarżącą ocenę prawną (art. 215 § 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami), niemniej nie jest to równoznaczne z niedostatecznym jej wyjaśnieniem na gruncie postępowania sądowo administracyjnego. Postępowanie wyjaśniające przed sądem administracyjnym nie może zastępować postępowania administracyjnego.
Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności Naczelny Sąd Administracyjny odnośnie zaskarżonego wyroku uznał za bezprzedmiotowy, ponieważ oddalenie skargi w sprawie nie nastąpiło z uwagi na nieuwzględnienie gwarancji praw jednostki w przyjętym przez Sąd kierunku wykładni przepisu art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a z uwagi na pominięcie w sprawie istotnych okoliczności faktycznych co w rezultacie prowadziło do błędnego zastosowania tego przepisu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o odszkodowanie w związku z przejęciem przez Państwo nieruchomości na terenie W. to na organach administracji ciąży obowiązek wykazania ewentualnego braku uprawnień byłych właścicieli przejętych nieruchomości do przyznania odszkodowania. Stanowi to gwarancję zachowania prawa jednostki wynikających z przepisów polskiego prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracyjny publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia.
Podnieść należy, iż ocena pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji musi być dokonana z uwzględnieniem wykładni prawa zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2007 r. uchylającym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1182/04 oddalający skargę W. G., H. G., J. S. i A. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] dotyczącą odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. hip. [...], działka nr [...] sygn. akt I OSK 479/06, co wynika z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz 1270 ze zm.), ponieważ ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz organ, którego działalność była zaskarżona.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jednoznacznie, iż nie można zaakceptować poglądu, że dla określenia pojęć "domu jednorodzinnego" czy "budownictwa jednorodzinnego" użytych w ustawie o gospodarce nieruchomościami należy przyjmować jako wyjściowe przypisane tym pojęciom kryteria zawarte w ustawie z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowej. Natomiast rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1928 r. Nr 23, poz. 2002), jak również ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiują pojęcia budownictwa jednorodzinnego. Skoro, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 215 ust. 2 wyraźnie odwołuje się do kryteriów obowiązujących przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. należy pojęcie "dom jednorodzinny" rozumieć w znaczeniu takim, jakie mu wówczas nadawano – jako budynek zaspokajający potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny, bez ograniczeń liczby pomieszczeń jakie wprowadzono w późniejszym okresie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 215 ust. 2 ustawy uzależnia przyznanie odszkodowania za działkę od możliwości przeznaczenia jej pod budownictwo jednorodzinne przed dniem wejścia w życie dekretu i nie zawiera żadnych innych wymagań, a w szczególności odnoszących się do wielkości i dopuszczalności podziału. Natomiast definicje domu jednorodzinnego zawarte w takich aktach jak dekret z 28 lipca 1948 r. – o najmie lokali, ustawa z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowych formułowane były na szczególne potrzeby tych właśnie aktów.
Brak wymienienia w Ogólnym Planie Zabudowania m.st. Warszawy z 1931 r. budownictwa jednorodzinnego nie wyklucza samo przez się, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwości zabudowania danego obszaru budownictwem jednorodzinnym, a tym samym i przeznaczania przedmiotowej nieruchomości pod takie budownictwo. W planie tym nie było zakazu realizacji budownictwa jednorodzinnego. Dlatego też organ w postępowaniu administracyjnym powinien dokonać wykładni tego planu z uwzględnieniem ówczesnych uwarunkowań, a w szczególności przeanalizować, czy na obszarze jego obowiązywania dotyczącym przedmiotowej sprawy faktycznie dopuszczono zabudowę jednorodzinną. Tym bardziej, że z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach sprawy wynika, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że teren przyległy do ulicy [...] przed 1945 rokiem był zabudowany przeważnie zabudową niską, jednorodzinną. Uzasadnia to konieczność dokonania dodatkowych ustaleń faktycznych w postępowaniu administracyjnym, których pominięcie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc te rozważania do przedmiotowej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (będąc związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2007 r.) uznał, że organ w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśnił, czy istniejąca na obszarze otaczającym ul. [...] mieszczącym się w strefach IVa oraz IIIa zabudowa jednorodzinna powstała przed wprowadzeniem planu zabudowy z 1931 r., czy też dopuszczono tą zabudowę jednorodzinną w okresie obowiązywania Ogólnego Planu Zabudowania z 1931 r., co przesądzałoby o istnieniu przesłanki możliwości ówczesnego przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne (tj. przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r.) Ponadto organ błędnie zinterpretował pojęcie domu jednorodzinnego czym naruszył przepisy art. 7 i 77 kpa.
Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien dokładnie wyjaśnić powyższe kwestie mające istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.