I SA/Wa 444/07

I SA/Wa 444/07 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-07-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-03-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Sobielarska /sprawozdawca/
Emilia Lewandowska /przewodniczący/
Iwona Kosińska
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Minister Budownictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
art. 200  ust.  1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2007 r. sprawy ze skargi Zakładu [...] "L." Sp. z o. o. z siedzibą w L na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Zakładów [...] "L." Sp. z o.o. w L. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2000 r., nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1997 r., nr [...] uwłaszczającej Zakłady [...] "L." w L. działką nr [...] położoną w L. przy ul. [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 r.
Organ przedstawił następująco stan faktyczny:
Wojewoda [...], działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), decyzją znak [...] z dnia [...] lipca 1997 r. stwierdził nabycie z dniem [...] grudnia 1990 r. przez Zakłady [...] "L." w L. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w L. przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] m2 oraz odpłatne nabycie własności budynków i budowli położonych na tym gruncie.
Pismem z dnia [...] maja 2000 r. Prezydent Miasta [...] wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji, wskazując na art. 156 § 1 pkt 1 i 2 Kpa oraz na decyzję komunalizacyjną mającą wskazywać na niewłaściwość organu do wydania decyzji uwłaszczeniowej.
Decyzją znak [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, działając w trybie nadzorczym, stwierdził nieważność ww. decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] lipca 1997 r., wskazując na art. 156 § 1 pkt 1 Kpa.
Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2005 r. Zakłady [...] "L." Sp. z o.o. w L. wystąpiły o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2000 r.
Minister Budownictwa decyzją znak [...] z dnia [...] października 2006 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] sierpnia 2000 r.
Zakłady [...] "L." Sp. z o.o. w L., reprezentowane przez Radcę prawnego E. B., wystąpiły z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Budownictwa.
Rozpatrując ponownie sprawę oraz badając ponownie całość akt organ ustalił, że uwłaszczenie, które nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1-2 ww. ustawy z dnia 29 września 1990 r. odnosi się do stanu prawnego obowiązującego w dniu [...] grudnia 1990 r. i oznacza przekształcenie istniejącego prawa zarządu w prawa rzeczowe wymienione w powołanym przepisie. Stosowną decyzję w tym zakresie wydał wojewoda – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarząd gminy – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy.
Zgodnie natomiast z art. 19 Kpa, organ administracji winien z urzędu przestrzegać swojej właściwości rzeczowej i miejscowej.
Z akt sprawy wynika, że działka nr [...] objęta ww. decyzją uwłaszczeniową stała się z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własnością Gminy Miasta [...]. Wskazuje na to ostateczna decyzja Wojewody [...] znak [...] dnia [...] grudnia 1999 r. wydana na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Wobec powyższego, uznano, ze organ wojewódzki był niewłaściwy do wydania ww. decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 1997 r., a zatem została spełniona przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 1 Kpa, wskazująca, iż ww. decyzja uwłaszczeniowa wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości.
Potwierdzenie takiego stanowiska wynikało też z orzecznictwa administracyjnego w tym zakresie, na które wskazano w zaskarżonej decyzji.
W świetle akt sprawy nie stwierdzono też, aby zaistniały okoliczności wymienione w art. 156 § 2 Kpa, uniemożliwiające stwierdzenie nieważności tej decyzji. Okoliczności takiej nie stanowi zdaniem organu ujawnienie prawa użytkowania wieczystego jednostki uwłaszczonej w księdze wieczystej, gdyż nie jest to przeniesienie prawa w trybie cywilnoprawnym, a niniejsze postępowanie nie ingeruje w treść zapisów w księdze wieczystej, lecz odnosi się jedynie do decyzji administracyjnej. Również przekształcenie jednostki uwłaszczeniowej w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa, na co zwrócono już uwagę w poprzedniej decyzji z dnia [...] października 2006 r., nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych decyzji uwłaszczeniowej.
Odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż w dacie stwierdzenia przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nieważności ww. decyzji uwłaszczeniowej nie istniał już art. 2 ww. ustawy z dnia 29 września 1990 r., na podstawie którego wydana była decyzja uwłaszczeniowa, organ wskazał, że w postępowaniu nieważnościowym bada się czy zaskarżona decyzja była obarczona jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa w dniu jej wydania, nawet jeżeli dany przepis prawa materialnego został następnie uchylony.
Organ nie dopatrzył się naruszenia ww. przepisów i stwierdził brak podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast.
Na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły Zakłady [...] "L." Sp. z o.o zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 156 § 1 pkt 1 Kpa poprzez przyjęcie, że Wojewoda [...] w dniu [...] lipca 2007 r. był organem niewłaściwym do uwłaszczania przedsiębiorstwa państwowego nieruchomością stanowiącą własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1999 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) i naruszenie art. 156 § 2 Kpa poprzez przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania, ponieważ w sprawie nie zachodziły okoliczności wywołujące nieodwracalne skutki prawne - wnosząc jednocześnie o uchylenie powyższej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Budownictwa z [...] października 2006 r. oraz stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast jako wydanej z naruszeniem art. 156 kpa.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż Minister Budownictwa rozpatrując sprawę nie odniósł się do wszystkich aspektów naruszenia prawa przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, który wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2000 r. stwierdzającą nieważność decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...], do czego był zobowiązany na podstawie art. 7, 77, 107 § 3 Kpa, lecz przyjął stanowisko Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, że skoro Wojewoda [...] ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. stwierdził, że sporna działka stała się z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własnością Gminy [...], to nie był on organem właściwym do wydania decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 1997 r., zatem została wydana decyzja z naruszeniami przepisów o właściwości.
Takiego stanowiska skarżąca nie podziela, stwierdzając, że we wnioskach z dnia [...] grudnia 2005 r. i z dnia [...] listopada 2006 r. wykazała, że w dacie wydania przez Wojewodę [...] decyzji uwłaszczeniowej nie była ona obarczona wadami określonymi w art. 156 Kpa, bowiem w przedmiotowej sprawie decyzja komunalizacyjna została wydana [...] grudnia 1999 r. Zatem w dniu [...] lipca 1997 r. Gmina [...] nie mogła wydać decyzji uwłaszczeniowej na rzecz Zakładów [...] "L." w L, gdyż nie była wydana jeszcze decyzja komunalizacyjna. Skarżąca przytoczyła w skardze na poparcie tej tezy uchwalę SN w składzie 7 sędziów z dnia 29 lipca 1993 r. sygn. akt III CZP 64/93, w której sąd zajął następujące stanowisko " Na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (jedn. tekst: Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 12 ze zm.) gmina może sprzedać lub oddać w użytkowanie wieczyste nieruchomości, które z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stały się z mocy prawa jej własnością – dopiero wtedy, gdy decyzja wojewody stwierdzająca to nabycie jest ostateczna (art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r.)".
Także stanowisko Ministra Budownictwa, że przekształcenie przedsiębiorstwa państwowego w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa nie jest równoznaczne ze sprzedażą praw rzeczowych do nieruchomości na rzecz osób trzecich, a tym samym nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych jest zdaniem skarżącej nietrafne.
Zdaniem skarżącej wyrok NSA z dnia 23 listopada 1987 r. sygn. akt I SA 1406/86 wymienia sytuacje w których stan poprzedni stosownie do art. 156 § 2 Kpa nie może być przywrócony tj.:
- gdy przestał istnieć podmiot, któremu prawo z decyzji administracyjnej przysługiwało: W niniejszym przypadku, przedsiębiorstwo państwowe zostało zlikwidowane i wykreślone z rejestru przedsiębiorstw państwowych. Na podstawie umowy – aktu notarialnego prawa wynikające – z decyzji uwłaszczeniowej Wojewody – dla Z [...] "L." zostały przeniesione na osobę trzecią czyli Z [...] "L." Sp. z o.o. i ujawnione w księdze wieczystej,
- gdy wygasło źródło prawa, jak już skarżąca podniosła (we wniosku z dnia [...] listopada 2006 r. o ponowne rozpoznanie sprawy) – w dacie wydania decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 200 r. wydanej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] przepis art. 2 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości już nie obowiązywała i cała ta ustawa na podstawie art. 241 pkt 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami z dniem 1 stycznia 1998 r. utraciła moc.
Zdaniem skarżącej podane okoliczności stanowiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2.
Mimo, że z akt sprawy wynikało, że w sprawie zachodzą okoliczności uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody, organ nadzoru jednozdaniowym stwierdzeniem zajął odmienne stanowisko.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podniósł, że rozstrzygnięcie Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast było zgodne z linią orzecznictwa administracyjnego w tamtym okresie i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi, ponieważ organ wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył prawa. Przy czym ocena ta dotyczy stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek Zakładów [...] "L." Sp. z o.o. z dnia [...] grudnia 2005 r. o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wydanej w dniu [...] sierpnia 2000 r. przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest ustalenie wad decyzji istniejących w dacie jej wydania.
Postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 156 § 1 Kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym, w którym organ nie orzeka co do istoty sprawy, lecz jako organ kasacyjny. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi ustawowo przewidziany wyjątek od zasady stabilności decyzji określonej w art. 16 § 1 Kpa. Może ono nastąpić jedynie wówczas, gdy bezspornie ustalone zostanie istnienie choćby jednej przesłanki określonej w art. 156 § 1 Kpa i nie zachodzą przesłanki negatywne o których mowa w art. 156 § 2 Kpa. Celem stwierdzenia nieważności jest bowiem eliminacja z obrotu prawnego decyzji obarczonej wadami o których mowa w art. 156 § 1 Kpa.
Oznacza to, ze obowiązkiem organu w takim postępowaniu jest rozpatrzenie sprawy wyłącznie w granicach powyższego przepisu.
W przedmiotowej sprawie skarżący żądał stwierdzenia nieważności decyzji podając jako podstawę prawną art. 156 § 1 pkt 1 Kpa twierdząc, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdzająca nieważność decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1997 r. rażąco narusza prawo poprzez uznanie, że Wojewoda [...] był organem niewłaściwym do wydania tej decyzji, ponieważ przedmiotowa nieruchomość stała się z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własnością Gminy [...], co wynika z ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., oraz art. 156 § 2 Kpa poprzez przyjęcie, że w sprawie nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne.
Z obszernego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika między innymi, że rażące naruszenie prawa jest wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa przez organ administracji (vide wyrok NSA z 18 lutego 2002 r. sygn. akt IV SA 732/00). Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela to stanowisko, a także pogląd NSA zawarty w wyroku z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94 (ONSA 1995, Nr 2, poz. 91) iż "wstępnym warunkiem uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa jest stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny. W ten sposób można oddzielić przypadki naruszenia prawa spowodowane błędną wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniu od rażącego naruszenia prawa. W sytuacji gdy ocena naruszenia prawa opiera się na wykładni przepisów prawa, nie można w ocenie sądu uznać, iż kontrolowane orzeczenie narusza prawo w stopniu rażącym"
Zatem zdaniem sądu nie jest wystarczające stwierdzenie, że określony stan prawny istniejący w dacie wydania decyzji należy rozumieć inaczej niż przyjął to organ wydając kwestionowaną decyzję, ale konieczne jest dokonanie oceny w okolicznościach sprawy, że to inne rozumienie przepisów prawa jest rażąco wadliwe lub też stanowi "ewidentny i jasno uchwytny błąd w interpretowaniu prawa".
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdzając w decyzji, z dnia [...] sierpnia 2000 r. nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1997 r. dotyczącej uwłaszczenia Zakładów [...] "L." w L. działką nr [...] położoną w L. przy ul. [...] z tego powodu, że Wojewoda [...] nie był właściwy do wydania decyzji uwłaszczeniowej, ponieważ sporna działka na mocy decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] grudnia 1999 r. stała się z dniem 27 maja 1990 r. własnością Gminy Miasta [...] nie naruszył rażąco prawa.
Potwierdza to niejednolite orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące kwestii właściwości organów przy takim samym stanie prawnym jak w przedmiotowej sprawie (wyrok NSA z dnia 2 września 2002 r. sygn. akt I SA 1530/02, wyrok NSA z 25 lutego 2003 r. sygn. akt I SA 1861/01, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2004 r. sygn. akt I SA 1378/02, postanowienie 7 s. NSA z dnia 10 grudnia 2001 r. sygn. akt OSA 6/01)o czym świadczą powyższe przykładowe wyroki.
W ostatnich latach nastąpiło ujednolicenie orzecznictwa sądowego w powyższej kwestii uwzględniające stanowisko NSA zawarte w postanowieniu 7 sędziów z dnia 10 grudnia 2001 r. w którym to sąd uznał, iż Wojewoda nie może uznać się za organ niewłaściwy do rozpoznania sprawy uwłaszczeniowej toczącej się w trybie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r., NR 46, poz. 543 ze zm.). Nie może to mieć jednak wpływu na uznanie, że organ wydający w 2000 r. decyzję w oparciu o wykładnię prawa, którą uwzględniały sądy administracyjne orzekając w sprawach o identycznym stanie faktycznym rażąco naruszył prawo, co uzasadniałoby stwierdzenie nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.
Skoro bowiem kwestia ta jest interpretowana w różny sposób, to występujące różnice w wykładni przepisów nie pozwalają stwierdzić, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. Tylko bowiem naruszenie przepisu prawnego, którego treść rozumiana jest w sposób jednoznaczny może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.
Również pozostałe zarzuty skargi tj. naruszenie przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast art. 156 § 2 Kpa poprzez nie uwzględnienie nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych decyzją Wojewody [...] z tego powodu, że przestał istnieć podmiot, któremu przysługiwało prawo z decyzji administracyjnej oraz że wygasło źródło prawa obowiązujące w dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 1997 r. Sąd uznał za niezasadne, podzielając w tym zakresie pogląd Ministra Budownictwa.
Nie przestał bowiem istnieć podmiot w sprawie, lecz uległa zmianie tylko forma jego działalności poprzez przekształcenie przedsiębiorstwa państwowego stanowiącego własność Skarbu Państwa w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa.
Przesłanki z art. 156 § 2 Kpa nie spełnia również ujawnienie prawa użytkowania wieczystego jednostki uwłaszczonej w księdze wieczystej, gdyż nie jest to przeniesienie prawa w trybie cywilnoprawnym.
Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącej, że już w dacie wydania decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie istniał art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. na podstawie którego wydana była decyzja uwłaszczeniowa należy stwierdzić, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji bada się wyłącznie czy zaskarżona decyzja była obarczona jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa w dniu jej wydania.
Należy zauważyć, że art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464) został zastąpiony przez identycznym w treści art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) co czyni niezasadnym twierdzenie o braku podstawy materialnoprawnej.
Uwzględniając wszystkie przedstawione wyżej okoliczności uznać należy, że zaskarżona decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2000 r. nie naruszyła obowiązującego prawa.
Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.