I SA/Wa 45/20

I SA/Wa 45/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-02-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-01-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dariusz Pirogowicz /przewodniczący/
Łukasz Trochym /sprawozdawca/
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 2174/21 - Wyrok NSA z 2025-01-30
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par.1 pkt 2, art 145 par 1 lit a-c, art. 134 par. 1, art. 135, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
art. 5 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lutego 2021 r. sprawy ze skarg [...] w [...] i [...] w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargi.
Uzasadnienie
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej również jako "Komisja/organ") decyzją z [...] listopada 2019 r., nr [...], utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej również jako "Wojewoda/organ I instancji") z [...] lutego 2017 r., nr [...], stwierdzającą nabycie przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa, nieodpłatnie, z dniem 27 maja 1990 r., mienia Skarbu Państwa, stanowiącego własność nieruchomości, położnej w jednostce ewidencyjnej [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...], objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...].
Komisja przedstawiła w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Decyzją z [...] lutego 2017 r., nr [...],[...] stwierdził nabycie przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa, nieodpłatnie, z dniem 27 maja 1990 r. mienia Skarbu Państwa stanowiącego opisaną powyżej nieruchomość.
Organ I instancji ustalił, że na dzień 27 maja 1990 r., zgodnie z księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...], prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...] oraz pb [...] i pb [...] zostało ujawnione na rzecz Skarbu Państwa - Dyrekcji Okręgowej [...], na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1953 r., nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości, częściowo uchylonej decyzją Komisji Odwoławczej przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] lutego 1964 r., oraz decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1970 r., nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu, sprostowanej postanowieniem z [...] stycznia 1971 r., nr [...]. Jak wyjaśnił Wojewoda, pb [...] jest poprzednim oznaczeniem działki nr [...], a pb [...] poprzednim oznaczeniem działki nr [...]. Wojewoda wskazał, że powyższe ustalenia potwierdza także informacja z wypisów z rejestru gruntów Starosty [...] z [...] lipca 2007 r., sporządzona według stanu na dzień 27 maja 1990 r. Wojewoda podniósł, że ww. rejestrze [...] S.A. widnieją jako władający spornymi gruntami, które stanowiły tereny kolejowe oraz inne tereny zabudowane.
Wojewoda wskazał także, że sporna nieruchomość objęta jest wnioskiem [...] S.A. w [...] (dalej jako "[...] SA") o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe". Z ustaleń organu I instancji wynika ponadto, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości przedsiębiorstwo państwowe [...] (dalej jako "[...]") nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tego gruntu w formie prawem przewidzianej, natomiast swoje prawo zarządu [...] SA wywodzi obecnie z wpisu w księdze wieczystej dokonanego na podstawie orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości z [...] grudnia 1953 r.
Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ I instancji stwierdził, że po wojnie przekazywanie gruntów w zarząd następowało na podstawie decyzji władz państwowych wydawanych na podstawie art. 2 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. nr 47, poz. 354 ze zm.), a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz.U. Nr 67, poz. 332 ze zm.). Następnie, prawo do zarządu na rzecz przedsiębiorstw państwowych mogło zostać ustanowione na podstawie decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego, o oddaniu nieruchomości w użytkowanie w trybie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159). W późniejszym terminie oddanie nieruchomości w zarząd następowało w drodze decyzji wydanych w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) lub na podstawie zawartej za zezwoleniem terenowego organu administracji państwowej, umowy o przekazaniu nieruchomości pomiędzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. W związku z powyższym, zdaniem organu I instancji, prawo zarządu do nieruchomości państwowych osób prawnych na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej można ustalić tylko na podstawie obowiązujących do tej daty przepisów, tj. do dnia 27 maja 1990 r. Wojewoda wyjaśnił także, że orzeczenie wywłaszczeniowe z [...] grudnia 1953 r. stwierdza jedynie o wywłaszczeniu nieruchomości na rzecz Państwa na cele kolejowe, a nie że przedsiębiorstwu [...] ma przysługiwać jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości.
Mając na uwadze powyższe, organ I instancji stwierdził, że wszystkie okoliczności faktyczne sprawy wskazują na to, że z dniem 27 maja 1990 r. Gmina Miasto [...] nabyła z mocy prawa, nieodpłatnie, z dniem 27 maja 1990 r. mienie Skarbu Państwa, stanowiące własność przedmiotowej nieruchomości. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. nr 32, poz. 191 ze zm.) w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Wojewody, pismem z [...] lutego 2017 r. [...] SA wniosło odwołanie od powyższej decyzji Wojewody.
Pismem z [...] lipca 2018 r. swój udział w sprawie zgłosiło [...] S.A. w [...] (dalej jako "[...]").
Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Komisja stwierdziła, że jest ono niezasadne i decyzją z [...] listopada 2019 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ przywołał treść art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych i wyjaśnił tryb i zasady stosowania tego przepisu. Organ wyjaśnił również i szeroko omówił, w świetle dotychczas obowiązujących przepisów prawa oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, znaczenie i rozumienie użytego w powołanych przepisach pojęcia "należące do". W szczególności wskazał, że zarówno wydzielanie, jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe), przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd, następowało przed dniem 27 maja 1990 r., w trybie określonym art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, które przeszło potem w zarząd. Komisja stwierdziła, że z przepisu art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wynikało, że zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości - i wszystkie państwowe jednostki miały, wynikający z art. 38 i nast., obowiązek uregulowania stanu prawnego gruntów faktycznie przez nie wówczas użytkowanych, niezależnie od tego, kiedy i od kogo przejętych. Skoro zatem w myśl art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości,
w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu, utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, oznaczało to, że organ ten był uprawniony do tego gruntu. Jeśli zatem organ mógł w taki władczy sposób, zadysponować wspomnianym gruntem, to w sensie normatywnym, należało przyjąć, że grunt ten "należał do" terenowego organu administracji państwowej. Organ wskazał ponadto, że zgodnie
z art. 6 ust. 1 ustawy gruntowej, grunty państwowe, które nie zostały oddane
w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji rządowej. Organ wyjaśnił przy tym, że akty regulujące status prawny [...] oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie, których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i również nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. [...] SA nie wykazało natomiast, aby dysponowało takim indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości. Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził, że brak jest i było przepisu, który nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na potrzeby określonego przedsiębiorstwa państwowego np. wskutek umowy lub decyzji uwłaszczeniowej, łączył ex lege z powstaniem uprawnienia dla tego przedsiębiorstwa.
Mając na uwadze powyższe Komisja uznała, że sporna nieruchomość należała do ówczesnego terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i jako taka podlegała komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. na rzecz Gminy Miasta [...].
Na decyzję Komisji skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły [...] SA oraz [...].
[...] SA w swojej skardze wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Wojewody oraz o zasądzenie kosztów postępowania od organu na rzecz [...] SA. Jej zdaniem, decyzja Komisji jest wadliwa, ponieważ będąca przedmiotem niniejszego postępowania nieruchomość nie może zostać uznana za podlegającą komunalizacji, pomimo braku formalnego przekazania w zarząd lub użytkowanie [...]. W ocenie [...] SA, brak takiego formalnego przekazania, a w zasadzie brak odnalezienia dowodu przekazania nie powinien skutkować automatycznym zaliczeniem nieruchomości jako należącej do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, skoro nieruchomość znajdowała się od szeregu lat we władaniu [...], a następnie spółki [...] SA oraz jest terenem zabudowanym infrastrukturą kolejową. Zdaniem [...] SA, organy nieprawidłowo ustaliły, że [...] nie posiadało tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, bowiem nie posiadała odpowiedniego dokumentu stwierdzającego to prawo. [...] SA uznało, obszernie cytując stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 6 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1401/09, że jej prawo zarządu powstało na podstawie zapisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe.
[...] SA wskazało ponadto, że przepis art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz przepis art. 38 ust. 2 tejże ustawy zawiera dwie autonomiczne normy, zaś organ traktuje dwa przepisy jako immanentną całość. W jej ocenie, całkowicie błędna jest interpretacja, że każda jednostka organizacyjna miała obowiązek na gruncie art. 38 ust. 2 ww. ustawy do wystąpienia o wydanie decyzji przez terenowy organ administracji państwowej, nie można bowiem było wystąpić o ustanowienie prawa zarządu, skoro już się takowe prawo posiada z mocy prawa. Zdaniem [...] SA, nieprawdą jest także twierdzenie, że prawo do zarządu nieruchomości na dzień wejścia w życie przepisów komunalizacyjnych można było ustalać tylko na podstawie przepisów obowiązujących w tej dacie. Taka interpretacja jest błędna ze względu na to, że istniało wiele tytułów prawno-rzeczowych, których nie przewidywała ustawa o gospodarce gruntami. W ocenie [...] SA, niezalenie od brzmienia art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie zawsze tytuł prawny przedsiębiorstwa państwowego do nieruchomości musi wynikać z konkretnej decyzji, może bowiem wynikać z mocy prawa. Dla ustalenia stanu prawnego nieruchomości użytkowanych przez [...] istotne znaczenie ma też przepis art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W tej sytuacji [...] SA uznało, że w dniu 27 maja 1990 r. [...] legitymowało się prawem zarządu nieruchomości objętej skargą, co z kolei wyklucza możliwość komunalizacji z mocy prawa.
Ponadto, [...] SA wskazało na konieczność uwzględnienia w niniejszej sprawie brzmienia art. 34 i 34a ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji p. p. "Polskie Koleje Państwowe", które to przepisy miały na celu usprawnienie procesu uwłaszczania [...] SA posiadanymi przez tę spółkę nieruchomościami, niezależnie od charakteru posiadania. Zdaniem [...] SA, przepis art. 34 ww. ustawy wyłącza komunalizację na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej. [...] SA wskazało także, że ma świadomość podjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 27 lutego 2017 roku, sygn. akt I OPS 2/16. W ocenie [...] SA, powyższe orzeczenie zawiera jednak szereg wad, do których zalicza się między innymi: ahistoryczne podejście do interpretowanej materii prawnej (pominięcie typu ustroju społeczno-gospodarczego), brak rozważenia konsekwencji przyjętego w uchwale stanowiska, którego skutkiem jest pozbawienie [...] SA wielu praw do nieruchomości, prawa użytkowania wieczystego i własności wniesionych na nich budynków, a także pominięcie specyficznego przedmiotu działania [...] SA (działalność z zakresu transportu publicznego) i realizacji publicznego interesu, jaki [...] SA zaspokajają.
W skardze [...] podniesiono natomiast następujące zarzuty:
1) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, polegające na błędnej wykładni zwrotu "należące do" prowadzące do stwierdzenia, że oznacza on "przynależność mienia państwowego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w sensie prawnym (posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym";
2) art. 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", polegające na niewłaściwym zastosowaniu na skutek błędnego uznania, iż prawo zarządu [...] do nieruchomości nie powstało z mocy prawa;
3) art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, polegające na jego niezastosowaniu.
W związku z powyższym, [...] wniosła o uchylenie decyzji Komisji z [...] listopada 2019 r. oraz decyzji Wojewody z [...] lutego 2017 r., jak też o zasądzenie od organu na rzecz [...] kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano natomiast, że wydając decyzję komunalizacyjną o charakterze deklaratoryjnym, organ administracji publicznej nie może kreować dodatkowej przesłanki komunalizacji, która nie wynika z normy zawartej w art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, tj. warunku dysponowania nieruchomością przez Skarb Państwa w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej. Taką zaś dodatkową przesłankę stanowi nie tylko dysponowanie nieruchomością przez Skarb Państwa w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej, lecz również oczekiwanie spełnienia się przesłanki negatywnej, tj. istnienia prawa zarządu nieruchomością państwową 27 maja 1990 r., ustanowionego w formie prawem przewidzianej na rzecz przedsiębiorstwa państwowego. W ocenie [...], wykładnia ww. przepisów prawa przyjęta przez organ jest niezgodna z zasadą prawidłowej legislacji, wywodzoną z art. 2 Konstytucji, o czym świadczy fakt, że organ błędnie skoncentrował się na kwestii zarządu sprawowanego przez [...], pomijając, że art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych nie czyni nawet wzmianki o zarządzie czy prawie zarządu. Z kolei użyty przez ustawodawcę zwrot "należy do" jest na tyle niejasny, że brak jest jakichkolwiek argumentów, aby utożsamiać go z zarządem czy prawem zarządu w rozumieniu art. 6 ust. 1 w zw. z art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości.
Ponadto, [...] uznała za błędny pogląd organu kwestionujący powstanie zarządu [...] do nieruchomości z mocy prawa, a w konsekwencji wykluczający możliwość regulowania stanu prawnego konkretnych nieruchomości w drodze aktu o charakterze ogólnym - rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe". W ocenie [...], przydzielenie przedsiębiorstwu państwowemu mienia (środka trwałego) z mocy prawa oznacza to samo, co przekazanie temu przedsiębiorstwu danego mienia w zarząd. [...] podniosła także, że [...] były przedsiębiorstwem państwowym. Organem zwierzchnim, potem nadzoru, a w końcu pełniącym rolę organu założycielskiego wobec [...] zawsze były organy centralne (w randze ministra), a nie terenowe organy administracji stopnia podstawowego lub wojewódzkiego. Oznacza to, że [...] nie mogły zostać wymienione w wykazie, o którym mowa w art. 11 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych z powodu niespełniania przesłanki w postaci organu założycielskiego właściwego szczebla. Nie istniała zatem potrzeba, by mienie ogólnonarodowe należące do [...] wyłączać z zakresu komunalizacji, albowiem mienie to nie wchodziło w ten zakres.
W odpowiedzi na ww. skargi Komisja wniosła o ich oddalenie.
Postanowieniem z 6 marca 2020 r. na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., obie sprawy – ze skarg [...] SA oraz [...] – zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 stycznia 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
skargi są niezasadne.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Sąd stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Komisji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody z [...] lutego 2017 r., przeprowadzona przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie wykazała, że ww. decyzje nie naruszają obowiązujących przepisów prawa w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego.
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja wydana przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową z [...] listopada 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody z [...] lutego 2017 r. dotyczącą komunalizacji mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej jako "ustawa komunalizacyjna"). Decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin.
Zdaniem Sądu, organ prawidłowo ustalił, że [...] nie przysługiwało do spornej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. prawo zarządu. Nie wykazane bowiem zostało spełnienie ustawowej przesłanki warunkującej istnienie po stronie [...] prawa zarządu, tj. dokumentu potwierdzającego uzyskanie prawa zarządu (użytkowania) przedmiotowej nieruchomości, co z kolei doprowadziło organ do prawidłowej konkluzji, że jako składnik mienia państwowego nieruchomość należała wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.
Zdaniem Sądu dokonana przez Komisję ocena rozpatrywanej sprawy, jak i rozważania prawne, są prawidłowe i znajdują uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa.
Należy wskazać, że w zasadzie istota przedmiotowej sprawy sprowadzała się do wykładni pojęcia mienia "należącego do". W ocenie Sądu, wbrew stanowisku skarżących, rację ma zarówno Wojewoda, jak i Komisja, że użyte przepisie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przez ustawodawcę sformułowanie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. Powyższe potwierdza liczne orzecznictwo sądowe. Tytułem przykładu należy tylko wskazać wyrok NSA z 23 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 593/09, Lex nr 595433, czy wyrok WSA w Warszawie z 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1109/10, Lex nr 750573.
W tym stanie rzeczy faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki komunalizacji mienia, która w trybie art. 5 ust. 1, następowała z mocy prawa z dniem wejścia ustawy komunalizacyjnej w życie.
Podstawowym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było zatem ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości, a przede wszystkim ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. [...] dysponowało tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez [...] było jedynie władztwem faktycznym. Przy czym ustalenie stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. musi być w oparte o obowiązujące w tym dniu przepisy. Powoływanie się zatem przez [...] SA na przepisy art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) i skutki poszczególnych regulacji zawartych w tej ustawie, dla oceny stanu prawnego komunalizowanej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r., jest w tym postępowaniu chybione. Przepisy powołanej ustawy, która weszła w życie po dniu 27 maja 1990 r., mogą dotyczyć jedynie mienia stanowiącego aktualnie własność ogólnonarodową (państwową), komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, nie mogą natomiast odnosić się do mienia już skomunalizowanego z mocy art. 5 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, gdyż mienie to już w dniu 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym i od tej daty nie jest już mieniem państwowym. W kwestii znaczenia przepisu art. 34a dla procesu komunalizacji wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03, wskazując, że art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, poz. 720), który wprowadza przepis art. 34a, odnosi się do postępowań o przekazaniu mienia gminom wyłącznie w oparciu o unormowania art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej, czego konsekwencją jest umorzenie postępowań komunalizacyjnych przewidziane w art. 5 ustawy nowelizującej z dnia 28 marca 2003 r. Przepis art. 34a nie dotyczy natomiast niezakończonych postępowań komunalizacyjnych, które zostały wszczęte na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, tj. w przypadkach komunalizacji z mocy prawa. Linia orzecznicza dotycząca interpretacji art. 34 i art. 34a ww. ustawy jest już utrwalona i poza kilkoma wyjątkami jednolita (por. wyroki NSA: z 18 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1711/12; z 19 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1212/12, sygn. akt I OSK 1211/12, sygn. akt I OSK 1255/12, I OSK 1370/12; z 22 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1091/12; z 2 października 2013 r. sygn. akt I OSK 822/12 i I OSK 823/12; z 11 września 2013 r. sygn. akt I OSK 748/12, I OSK 727/12; z 13 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1716/12; z 6 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1697/11, I OSK 1687/11, I OSK 1696/11, I OSK 1698/11; z 3 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1476/11, I OSK 1503/11, I OSK 1475/11, z 18 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 45/12; z 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt. I OSK 1941/11 i sygn. akt I OSK 1830/11; z 2 lutego 2012 r. sygn. akt. I OSK 282/11).
Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że nie ulega wątpliwości (czego
w zasadzie [...] SA nie kwestionuję), że [...] w dacie 27 maja 1990 r. nie dysponowało żadnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości (tj. decyzją, umową, protokołem zdawczo-odbiorczym), który ustanowiłby zarząd lub użytkowanie. Dokumentów kreujących prawo zarządu nie odnaleziono, a tym samym uprawniony był wniosek, że [...] władało nieruchomością wyłącznie w sposób faktyczny. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste.
Podkreślić należy, że zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy, które uprawniają określony podmiot do władania nieruchomością. Natomiast sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości, co do zasady tego prawa nie kreuje. Obowiązująca natomiast w tym czasie ustawa o gospodarce gruntami
i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określonych wypadkach – enumeratywnie wymienionych w przepisach tej ustaw. Tak więc stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa
o nabyciu nieruchomości. Tego rodzaju dokumentami [...], jak już zaznaczono, nie dysponowało. Zgodnie natomiast z art. 87 ust. 2 tej ustawy, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać w sposób dorozumiany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05). Jednocześnie stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu. Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r. sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994 r. nr 2, poz. 27; Lex nr 3959).
W ocenie Sądu, Komisja w rozpatrywanej sprawie zasadnie przyjęła, że na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, [...] nie legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała jedynie we władaniu [...], co wynika m.in. z ewidencji gruntów. W niniejszej sprawie nie ma natomiast żadnego dowodu, że sporne grunty znajdowały się w zarządzie [...]. Dowodu takiego nie przedstawili także skarżący.
Wbrew zarzutom skarżących, prawa zarządu do spornej nieruchomości nie sposób wywieść z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących [...]. Zarząd ten musiał, jak to już wyżej wskazano, jednoznacznie wynikać z decyzji administracyjnej wydanej na podstawie przepisów szczególnych, regulujących gospodarowanie nieruchomościami państwowymi.
Sąd zwraca uwagę, że po odzyskaniu przez Polskę niepodległości w 1918 r., weszła w życie ustawa z dnia 12 czerwca 1924 r. o zakresie działania Ministra Kolei Żelaznych i o organizacji urzędów kolejowych (Dz. U. Nr 57, poz. 580). Następnie, 28 września 1926 r. weszły w życie:
1) rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. w sprawie ustanowienia urzędu Ministra Komunikacji (Dz. U. Nr 97, poz. 567), oraz;
2) rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 97, poz. 568).
Z art. 4 tego ostatniego rozporządzenia wynikało, że przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" prowadzi eksploatację wszystkich linii kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji, i w tym celu obejmuje w zarząd powierniczy i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy.
Dnia 2 grudnia 1930 r. zmieniony został art. 2 tego ostatniego rozporządzenia, na mocy art. 1 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 29 listopada 1930 r. w sprawie zmian i uzupełnień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 82, poz. 641). Do art. 2 dodano nowy ustęp w brzmieniu: "organom przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" służą wszystkie publiczno-prawne uprawnienia dotychczasowego państwowego zarządu kolejowego". Ze zmiany tej wynika, że organy [...] zastąpiły państwowe jednostki organizacyjne - zarządy kolejowe, funkcjonujące dotychczas w strukturach administracji kolejowej.
Z dniem 3 sierpnia 1948 r., na mocy art. 1 pkt 19 dekretu z dnia 28 lipca 1948 r. o zmianie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 36, poz. 255), zarząd powierniczy stał się zarządem.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16, zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, w brzmieniu jednolitym ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 5 grudnia 1930 r. (Dz.U. R.P. Nr 97, poz. 568), a następnie i art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia w brzmieniu jednolitym, ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 12 sierpnia 1948 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 312), przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" uzyskało z mocy ustawy zarząd powierniczy, który następnie uległ przekształceniu w zarząd poprzez skreślenie użytego w tekście przedwojennym słowa "powierniczy". Jednakże na mocy art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U. Nr 54, poz. 311) utraciło moc rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", a skutek ten – zgodnie z art. 47 tej ustawy następował z dniem jej ogłoszenia, tj. z dniem 8 grudnia 1960 r. Ustawa o kolejach z 1960 r. nie zawierała żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez [...]; w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów z czego – uznając koncepcję racjonalnego ustawodawcy - wyprowadzić należy wniosek, że nie było intencją ustawodawczą utrzymanie tego prawa.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego skutkiem prawnym, wywołanym uchyleniem rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. przez ustawę z 1960 r., było m.in. to, że wolą suwerena uchylony został tytuł prawny (ustawowy) do zarządczego władania gruntami przez [...], które tym samym utraciły 8 grudnia 1960 r. zarząd nieruchomościami, przyznany rozporządzeniem z 1926 r., gdyż zarząd powstały ex lege nie może istnieć bez ważnej i obowiązującej podstawy prawnej jego powstania. Ustawa o kolejach nie potwierdziła bowiem przysługiwania tego szczególnego prawa w rozdziale 2 "Przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe", przyznając temu przedsiębiorstwu uprawnienie wyłącznie do "budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego". Oznacza to również, że nie było wolą ustawodawcy potwierdzenie przysługiwania [...] zarządu, o którym stanowiło uchylone rozporządzenie Prezydenta z 1926 r. po zmianach.
Jak wskazał z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, pełna wykładnia – językowa, systemowa i celowościowa - art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach prowadzi do wniosku, zgodnie z którym 8 grudnia 1960 r. odpadła podstawa normatywna prawa zarządu przedsiębiorstwa [...]. Wykładnia językowa przepisu stanowiącego, że "traci moc rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" nie pozostawia wątpliwości, że z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach podstawy normatywne prawa zarządu [...] (które to prawo wynikało ex lege) przestały istnieć, skoro utraciły moc przepisy, w których podstawy te były zawarte, a zatem od tego momentu [...] nie legitymowało się tytułem prawnym do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. [...] chcąc powołać się na prawo zarządu po wejściu w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach powinno udokumentować tego rodzaju tytuł prawny do nieruchomości powołując się na zdarzenia, które po tej dacie stanowiły w polskim porządku prawnym podstawę uzyskania prawa zarządu, tj. decyzję administracyjną właściwego organu lub umowę.
Wyjaśnić przy tym należy, że moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego polega na tym, że we wszystkich sprawach składy orzekające sądów administracyjnych (Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych) są związane zapadłymi uchwałami.
Ponadto, zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie nie znajduje zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, stosownie do którego składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych, wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14. Ta zaś w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) [...] nie ujęła. Określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało bowiem, jak już wyjaśniono, należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, to jest posiadanie określonego tytułu prawnego, którego [...] do przedmiotowej nieruchomości nie posiadały.
W ocenie Sądu, Komisja zasadnie zatem przyjęła, że na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, [...] nie legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację. Komisja rozpatrzyła przy tym całokształt materiału dowodowego i dokonała prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości oraz w należyty sposób uzasadniła zajęte stanowisko.
Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia przez organy administracji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargi.
Stosownie do brzmienia art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym – por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 1/20 (CBOSA).