I SA/Wa 441/21

I SA/Wa 441/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-11-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-03-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Wesołowska /przewodniczący/
Joanna Skiba /sprawozdawca/
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Czystość i porządek
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 1513/22 - Wyrok NSA z 2025-07-08
Skarżony organ
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Boniecka- Płaczkowska po rozpoznaniu w dniu na posiedzeniu niejawnym 17 listopada 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (Prezes) zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. nr [...], na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", art. 124 ust. 1 b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 65 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", w związku z art. 33 ust. 7 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2410 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "ustawa z 7 maja 2010 r." oraz art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r, poz. 2460 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "ustawa z 16 lipca 2004 r.", po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez [...] Sp. z o. o. w [...] (Skarżąca) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Prezesa z [...] lipca 2020 r. nr [...], odmawiającym uzgodnienia w zakresie urządzeń łączności publicznej projektu decyzji Starosty [...] (Starosta) o nr [...], w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w miejscowości T., jednostka ewidencyjna B., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta [...] oraz z części nieruchomości położonej w miejscowości T., jednostka ewidencyjna B., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta [...], zwane dalej łącznie "nieruchomościami'', w celu umożliwienia Skarżącej eksploatacji i konserwacji istniejącego kabla telekomunikacyjnego i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej nad powierzchnią tych nieruchomości, zgodnie z załącznikiem mapowym do projektu decyzji, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu postanowienia Prezes wskazał, że Starosta, pismem z [...] lutego 2020 r., na podstawie art. 124 ust. 1b u.g.n., przedłożył Prezesowi do uzgodnienia projekt ww. decyzji. Z sentencji projektu tej decyzji wynikało, że organ na wniosek Skarżącej zamierza orzec o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości, w celu umożliwienia eksploatacji i konserwacji istniejącego kabla telekomunikacyjnego i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej nad powierzchnią nieruchomości (przebieg kabla telekomunikacyjnego przedstawiono na załączniku graficznym nr 1 do niniejszej decyzji).
Odmawiając uzgodnienia projektu decyzji Prezes zaznaczył, że zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r., właściciel, użytkownik wieczysty nieruchomości lub zarządca nieruchomości, niebędący przedsiębiorcą telekomunikacyjnym, jest obowiązany umożliwić operatorom, podmiotom, o których mowa w art. 4 pkt 1, 2, 4, 5 i 8 ustawy z 16 lipca 2004 r. oraz jednostkom samorządu terytorialnego wykonującym działalność, o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r., umieszczenie na nieruchomości obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w celu niezwiązanym z zapewnieniem telekomunikacji w budynku znajdującym się no tej nieruchomości, w szczególności instalowanie urządzeń telekomunikacyjnych, przeprowadzanie linii kablowych pod nieruchomością, na niej lub nad nią, umieszczanie tabliczek informacyjnych o urządzeniach, a także ich eksploatację i konserwację, jeżeli nie uniemożliwia to racjonalnego korzystania z nieruchomości, w szczególności nie prowadzi do istotnego zmniejszenia wartości nieruchomości.
Wskazał przy tym, że stosownie do art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 7 maja 2010 r., warunki korzystania z nieruchomości ustala się w umowie, która jest zawierana na piśmie, w terminie 30 dni od dnia wystąpienia przez operatora z wnioskiem o jej zawarcie. Stronami umowy są z jednej strony operator, z drugiej strony właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, niebędący przedsiębiorcą telekomunikacyjnym. W umowie ustalane są warunki korzystania przez operatora z nieruchomości, w celu zakładania, eksploatacji i konserwacji urządzeń lub obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej, jak również zasady odpłatności za korzystanie z tej nieruchomości. W myśl zaś art. 33 ust. 7 ustawy z dnia 7 maja 2010 r., jeżeli w terminie, o którym mowa w ust, 3 nie zostanie zawarta umowa, stosuje się odpowiednio przepisy art. 124 i art. 124a u.g.n. Natomiast art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi, iż starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Mając na uwadze powyższe, Prezes wskazał, że prowadząc postępowanie uzgodnieniowe na podstawie art. 124 ust. 1b u.g.n., brał pod uwagę zarówno stan faktyczny ustalony przez Starostę w projekcie decyzji, jak też opierał się na własnych ustaleniach, zebranych w toku prowadzonego przez siebie postępowania. Zaznaczył jednocześnie, że jego rolą było jedynie przedstawienie stanowiska co do rozstrzygnięcia zawartego w projekcie decyzji, jednakże tylko w zakresie urządzeń łączności publicznej, a więc poprzez dokonanie oceny, czy w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r,, takie jak przesłanki podmiotowe, czy przesłanki przedmiotowe uprawnienia określonego w tym przepisie.
Oceniając powyższe przesłanki wskazał, że Skarżąca będąca inwestorem podwiesiła światłowodowy kabel telekomunikacyjny na posadowionej na nieruchomościach podbudowie słupowej, niestanowiącej własności Skarżącej. Organ ustalił ponadto na podstawie wyjaśnień Skarżącej przedstawionych w piśmie z [...] listopada 2019 r., że przebieg telekomunikacyjnej linii kablowej na nieruchomościach pokrywa się z trasą linii elektroenergetycznej. W opinii Skarżącej, zainstalowany kabel nie zajął nowej powierzchni nieruchomości, a jedynie ten sam obszar, który był już wykorzystywany przez przedsiębiorstwo energetyczne. Prezes wskazał przy tym, że z przesłanych przez Starostę akt sprawy wynika również, że przedmiotowy kabel telekomunikacyjny został zainstalowany na nieruchomościach bez zgody właścicieli tych Nieruchomości (okoliczność ta nie była kwestionowana przez wnioskodawcę w toku prowadzonych postępowań administracyjnych, ani przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie). W związku z powyższym Skarżąca wystąpiła do właścicieli nieruchomości z wnioskiem o zawarcie umów określających warunki korzystania z nieruchomości w celu umożliwienia Skarżącej eksploatacji, konserwacji, modernizacji i przebudowy istniejącego kabla telekomunikacyjnego i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Umowy w powyższym zakresie nie zostały jednakże zawarte. Organ ustalił także, że nieruchomość oznaczona numerem ewidencyjnym [...] stanowi własność M. M., zaś współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], są: A. L., A. L., A. D., M. M. i N. J. Z danych zawartych w rejestrze przedsiębiorców telekomunikacyjnych wynika, że ww. osoby nie są przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi. Wobec powyższego Prezes wskazał, że podmiotami zobowiązanym do udostępnienia ww. nieruchomości na cele wskazane w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. są wymienione powyżej osoby fizyczne. Organ ustalił także, że bez wątpienia Skarżąca jest operatorem w rozumieniu art. 2 pkt 27 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r.
W ocenie Prezesa, Skarżąca zainstalowała na nieruchomościach kabel telekomunikacyjny bez zgody ich właścicieli. W związku z powyższym, zamierzeniem Skarżącej jest uzyskanie prawa do eksploatacji i konserwacji umieszczonego na nieruchomości obiektu infrastruktury telekomunikacyjnej. Przepis art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. stanowi o obowiązku właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości do udostępniania nieruchomości w celu umieszczania obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, jak również w celu eksploatacji i konserwacji po zainstalowaniu urządzeń i obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej. Prezes zaznaczył przy tym, że kwestia możliwości ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (zastosowania 124 u.g.n. w związku z art. 33 ust. ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r., w sytuacji zrealizowania inwestycji była przedmiotem analizy sądów administracyjnych. W jego ocenie, z analizy orzeczeń sądów administracyjnych wynika, że podmioty wymienione w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. (tj. operatorzy, podmioty, o których mowa w art. 4 pkt 1, 2, 4, 5 i 8 ustawy z 16 lipca 2004 r. oraz jednostki samorządu terytorialnego wykonujące działalność, o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r.) mogą żądać udostępnienia im nieruchomości w celu eksploatacji i konserwacji urządzeń i obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej po wykonaniu inwestycji, jeżeli miały zawartą umowę z właścicielem nieruchomości na posadowienie infrastruktury telekomunikacyjnej na tej nieruchomości, a następnie w sytuacji niemożliwości przedłużenia tej umowy, zostałyby pozbawione możliwości eksploatacji i konserwacji tej infrastruktury. W niniejszej sprawie Skarżąca nie uzyskała zgody właścicieli nieruchomości na umieszczenie na nich infrastruktury telekomunikacyjnej w postaci światłowodowego kabla telekomunikacyjnego, a tym samym nie była wcześniej zawarta między ww. stronami stosowna umowa umożliwiająca Skarżącej korzystanie z nieruchomości w celu umieszczania obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej oraz ich eksploatacji i konserwacji.
Odnosząc się do podniesionego zarzutu popełnienia błędu w ustaleniach faktycznych, dotyczącego przyjęcia, że Skarżąca domaga się legalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej na nieruchomościach, podczas gdy wniosek Skarżącej dotyczył wydania decyzji uprawniającej ją do wejścia na teren nieruchomości w celu eksploatacji oraz konserwacji istniejącej infrastruktury telekomunikacyjnej, organ wskazał, że zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. umieszczenie infrastruktury telekomunikacyjnej na nieruchomości wymaga uzyskania tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (w przepisie art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. jest mowa o umowie zawieranej na piśmie). Organ wskazał, że na powyższą okoliczność zwrócono uwagę w jednym z wyroków sądów administracyjnych, stwierdzając, że to nie przepis ustawy, lecz dopiero zawarta na jego podstawie umowa jest źródłem tytułu prawnego uprawniającego do umieszczenia na konkretnej nieruchomości obiektów urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Skoro zatem ustawodawca postanowił, że w razie fiaska negocjacji dotyczących zawarcia umowy o korzystanie z cudzej nieruchomości niezbędne będzie, dla legalnego posadowienia na tej nieruchomości obiektów (urządzeń) infrastruktury telekomunikacyjnej, uzyskanie decyzji konstytutywnej, o której mowa w art. 124 u.g.n. w związku z art. 33 ust. 7 ustawy z 7 maja 2010 r., to tym samym pośrednio przesądził, że z samej ustawy (z jej art. 33 ust. 1) nie wynika jeszcze obowiązek udostępnienia nieruchomości na potrzeby instalacji wyżej wymienionych obiektów (urządzeń). Z powyższego wynika więc, że dla legalnego umieszczenia na cudzej nieruchomości infrastruktury telekomunikacyjnej konieczny jest tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaś w razie niedojścia do porozumienia z właścicielem nieruchomości, takim tytułem jest decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Wybudowana w oparciu o taki tytuł infrastruktura będzie korzystać z ochrony, wyrażonej w tym przypadku w możliwości nabycia uprawnienia do jej eksploatacji oraz konserwacji, jeżeli zgoda właściciela nieruchomości utraciła aktualność. A zatem Skoro w celu przeprowadzenia na cudzej nieruchomości infrastruktury telekomunikacyjnej konieczny jest tytuł prawny, to bez takiego tytułu Skarżąca nie mogła legalnie zrealizować inwestycji. Skarżąca, w sytuacji niedojścia do porozumienia z właścicielem nieruchomości powinna przed realizacją inwestycji uzyskać stosowną decyzję organu. Obowiązek uzyskania stosownej decyzji administracyjnej o ograniczeniu korzystania z nieruchomości wynika z konstytucyjnie gwarantowanej ochrony prawa własności. W ocenie Prezesa, naruszenie tych ograniczeń zmierza do powstania samowoli budowlanej, która może stanowić przedmiot postępowania legalizacyjnego według przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W ocenie Prezesa przepis art. 33 ustawy z dnia 7 maja 2010 r., nie stanowi podstawy do przeprowadzenia takiej legalizacji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n.
Reasumując, w ocenie Prezesa, bezpodstawne byłoby umożliwienie Skarżącej, będącej inwestorem korzystania z nieruchomości w zakresie eksploatacji i konserwacji umieszczonej nad nieruchomościami infrastruktury telekomunikacyjnej. Eksploatacja i konserwacja po zainstalowaniu urządzeń i obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej w oparciu o art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. możliwa jest bowiem jedynie w sytuacji, gdy niemożliwe jest przedłużenie pierwotnie zawartej umowy określającej warunki korzystania z nieruchomości na cele określone w ww. przepisie. Faktem jest, że Skarżąca nie uzyskała zgody zobowiązanych na umieszczenie na nieruchomościach infrastruktury telekomunikacyjnej, a tym samym nie nabyła uprawnień, o których mowa w art. 33 ustawy z dnia 7 maja 2010 r., w zakresie korzystania z nieruchomości na etapie realizacji inwestycji. Skarżąca nie może takich uprawnień (ograniczonych, zgodnie z jej żądaniem, do eksploatacji i konserwacji telekomunikacyjnego kabla światłowodowego umieszczonego na istniejącej podbudowie słupowej linii elektroenergetycznej) nabyć na drodze postępowania administracyjnego po zrealizowaniu inwestycji, na które nie posiadała zgody właścicieli nieruchomości. Eksploatacja i konserwacja po zainstalowaniu urządzeń i obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej w oparciu o art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. możliwa jest bowiem w sytuacji, gdy wygasł tytuł, w oparciu o który zrealizowano inwestycję. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 ust. 1 w związku z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. nie może bowiem dochodzić do legalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności osób trzecich.
Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Skarżąca.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:
1. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że Skarżąca domaga się
w niniejszym postępowaniu legalizacji swojej infrastruktury telekomunikacyjnej wybudowanej na nieruchomościach, podczas gdy Skarżąca (jak słusznie zauważył WSA w Krakowie w wydanych w niniejszej sprawie, wyroku z 2 października 2019 r. o sygnaturze akt II SA/Kr 828/19 i wyroku 4 października 2019 r. o sygnaturze akt II SA/Kr 861/19) nie wnosiła o wydanie decyzji zezwalającej jej na umieszczenie infrastruktury telekomunikacyjnej, tj. nie wnosiła o legalizację, a jedynie wnosiła o wydanie decyzji uprawniającej ją do wejścia na nieruchomości celem eksploatacji istniejącej infrastruktury telekomunikacyjnej;
2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 3a i art. 29 ust. 2 pkt 17 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że budowa telekomunikacyjnej linii kablowej, odbywająca się przez podwieszenie kabli telekomunikacyjnych na istniejącej podbudowie słupowej w cieniu istniejących kabli napowietrznych, bez zgody właściciela nieruchomości, stanowi samowolę budowlaną, która może stanowić przedmiot postępowania legalizacyjnego według przepisów ustawy Prawo budowlane, podczas gdy:
a) z samowolą budowlaną mamy do czynienia jedynie wówczas, gdy budowa obiektu budowlanego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej i obiekt ten zostanie wybudowany bez dopełnienia tych wymogów, zaś budowa telekomunikacyjnej linii kablowej nie wymaga, ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia, przez co nie ma prawnej możliwości wykonania jej legalizacji na podstawie przepisów Prawa budowlanego’
b) kable telekomunikacyjne dowieszone do już istniejącej linii kablowej nadziemnej nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego;
3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 33 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez przyjęcie,
że:
1) organ administracji publicznej w procesie stosowania prawa jest uprawniony do konstytuowania dodatkowych elementów normy prawnej, nie zapisanych w treści przepisu prawa i nie przewidzianych w ogóle w przypadku danej instytucji prawnej, a stanowiących element innej normy, dotyczącej innej instytucji prawnej, a przez to poprzez przyjęcie, że skoro ustawodawca ograniczył możliwość wydania decyzji o dostępie dla istniejącej instalacji telekomunikacyjnej budynku lub istniejącego przyłącza telekomunikacyjnego (w przypadku których warunki dostępu są uregulowane w art. 30 ustawy), to tożsame ograniczenia (pomimo tego, że ustawodawca ich nie przewiedział i
brak jest przepisu prawa, który by o nich stanowił) obowiązują w przypadku dostępu, o którym mowa w art. 33 Ustawy - podczas gdy, gdyby zamiarem ustawodawcy było tożsame uregulowanie przesłanek zastosowania obu instytucji prawnych (tj. dostępu z art. 30 ustawy i dostępu z art. 33 ustawy), to - zważywszy na racjonalność ustawodawcy oraz to, iż Rzeczpospolita Polska jest państwem prawnym, w którym obowiązuje zasada wyłączności ustawy - w art. 33 ustawy, albo znalazłoby się odwołanie do art. 30 ust. 5 pkt 2 ustawy, albo odpowiednia regulacja zostałaby wprowadzona wprost w art. 33 ustawy;
2) decyzja o dostępie do nieruchomości na potrzeby eksploatacji istniejącej infrastruktury może zostać wydana na podstawie art. 33 ustawy w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n., jedynie w celu przedłużenia tytułu prawnego, uzyskanego uprzednio przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego na potrzeby budowy infrastruktury telekomunikacyjnej, podczas gdy takie ograniczenie możliwości uzyskania omawianej decyzji nie zostało przewidziane w żadnej regulacji prawnej;
3) skoro do chwili obecnej sądy administracyjne w większości wypowiadały się wprost o możliwości wydania decyzji o dostępie na podstawie art. 33 ustawy w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n., na potrzeby eksploatacji infrastruktury telekomunikacyjnej wybudowanej za uprzednią zgodą właściciela nieruchomości, to wydanie takiej decyzji w innym stanie faktycznym jest niedopuszczalne, podczas gdy takie stanowisko nie ma oparcia, ani w treści przepisów prawa, ani w treści dotychczas wydanego orzecznictwa, w którym nie została wskazana niedopuszczalność wydania omawianej decyzji w przypadku wybudowania infrastruktury bez zgody właściciela;
4) eksploatacja istniejącej infrastruktury na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy - a zatem i zawarcie w tym przedmiocie umowy - możliwe jest jedynie w sytuacji, gdy niemożliwe jest przedłużenie pierwotnie zawartej umowy określającej warunki korzystania z nieruchomości na cele określone w tym przepisie prawa - podczas gdy przepis art. 33 ust. 1 ustawy nie stanowi o tym, jakoby obowiązek właściciela nieruchomości co do zapewnienia dostępu przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu do nieruchomości na potrzeby eksploatacji infrastruktury był uzależniony od tego, czy właściciel ten zezwolił
temu przedsiębiorcy na wybudowanie tej infrastruktury na tej nieruchomości;
5) zamiarem telekomunikacyjnego uzyskania decyzji o dostępie do nieruchomości na potrzeby eksploatacji istniejących urządzeń, wyłącznie w sytuacji, gdy operator utracił uprzednio posiadany tytuł prawny do zajmowania danej nieruchomości na ten cel, podczas gdy zamiar ten nie odpowiada treści regulacji prawnej omawianej instytucji;
6) żądanie udzielenia tytułu prawnego do nieruchomości na potrzeby eksploatacji istniejącej telekomunikacyjnej linii kablowej wybudowanej bez zgody właściciela tej nieruchomości nie odpowiada warunkom określonym w art. 33 ustawy, podczas gdy z literalnej treści art. 33 ustawy wynika twierdzenie przeciwne i brak jest jakiejkolwiek części tego przepisu prawa, która mogłaby prowadzić do takiej wykładni;
4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 8 § 1 K.p.a. oraz art. 153 P.p.s.a, poprzez pominięcie oceny prawnej art. 33 ustawy w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. wyrażonego w ww. wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie;
5. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 K.p.a., poprzez całkowite pominięcie tego, jaki skutek dla mieszkańców miejscowości będzie miała decyzja o odmowie uwzględnienia wniosku Skarżącej co do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez uczestników postępowania na potrzeby eksploatacji istniejącej infrastruktury telekomunikacyjnej.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a., Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego zaskarżone postanowienie - postanowienia Prezesa z [...] lipca 2020 r. Ponadto, na podstawie art. 200 P.p.s.a, wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Prezes wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skargę należy uznać za niezasadną.
Z akt administracyjnych wynika, że Starosta zwrócił się do Prezesa o uzgodnienie w trybie art. 106 K.p.a. ograniczenia korzystania z nieruchomości, poprzez udzielenie zezwolenia Skarżącej na eksploatację i konserwację istniejącego kabla telekomunikacyjnego i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej nad powierzchnią tych nieruchomości, a będących własnością osób fizycznych, położonych w miejscowości T., jednostka ewidencyjna B., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta [...] oraz z części nieruchomości położonej w miejscowości T., jednostka ewidencyjna B., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta [...], przedkładając projekt decyzji.
Na wstępie należy zauważyć, że postępowanie przed Prezesem [...] toczyło się na podstawie przepisów K.p.a. oraz ustawy z dnia 7 maja 2010. Celem tej ustawy jest zapewnienie powszechności usług telekomunikacyjnych. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010r. będącym podstawą materialnoprawną uzgodnienia, właściciel, użytkownik wieczysty nieruchomości lub zarządca nieruchomości, niebędący przedsiębiorcą telekomunikacyjnym, jest obowiązany umożliwić operatorom, podmiotom, o których mowa w art. 4 pkt 1,2,4,5 i 8 Prawa telekomunikacyjnego oraz jednostkom samorządu terytorialnego wykonującym działalność, o której mowa w art. 3 ust. 1, umieszczenie na nieruchomości obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w celu niezwiązanym z zapewnieniem telekomunikacji w budynku znajdującym się na tej nieruchomości, w szczególności instalowanie urządzeń telekomunikacyjnych, przeprowadzanie linii kablowych pod nieruchomością, na niej lub nad nią, umieszczanie tabliczek informacyjnych o urządzeniach, a także ich eksploatację i konserwację, jeżeli nie uniemożliwia to racjonalnego korzystania z nieruchomości, w szczególności nie prowadzi do istotnego zmniejszenia wartości nieruchomości. Przy czym korzystanie z nieruchomości jest odpłatne, chyba że strony postanowią inaczej (ust. 2). Warunki korzystania z nieruchomości ustala się w umowie, która jest zawierana na piśmie w terminie 30 dni od dnia wystąpienia przez operatora z wnioskiem o jej zawarcie (ust. 3) Jeżeli w tym terminie nie zostanie zawarta umowa, stosuje się odpowiednio przepisy art. 124 i art. 124a u.g.n.
Stosownie zaś do art. 124 ust. 1 u.g,n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W zakresie urządzeń łączności publicznej decyzję w sprawie zezwolenia - według art. 124 ust. 1 b u.g.n. - wydaje się w uzgodnieniu z Prezesem [...]. Decyzja ta może być również wydana w przypadku braku planu miejscowego lub gdy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest wymagana.
Trzeba też wskazać, że ustawa z dnia 7 maja 2010 r. dodała do u.g.n. art. 124 ust. 1b, którym wprowadzono - wspomnianą już wyżej - konieczność uzgadniania z Prezesem [...] decyzji wydawanych w sprawie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie urządzeń łączności publicznej. Współdziałanie organów przybiera postać uzgodnienia. Zasady i tryb współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji administracyjnych reguluje z kolei art. 106 k.p.a. Stanowisko, jakie w formie postanowienia zajmuje organ współdziałający, nie rozstrzyga o istocie sprawy, ani nie kończy jej w postępowaniu administracyjnym. Postępowanie przed organem współdziałającym ma bowiem w zasadzie charakter wpadkowy w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego. Postanowienie organu współdziałającego wchodzi do materiału dowodowego sprawy i (w zależności od stopnia związania jego treścią) znajdzie wyraz w uzasadnieniu decyzji lub wpłynie bezpośrednio na treść rozstrzygnięcia sprawy zawartej w decyzji administracyjnej. Zatem na podstawie art. 124 ust. 1 b u.g.n. w zw. z art. 33 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. przedmiotem uzgodnienia dokonywanego przez Prezesa [...] jest wyłącznie dopuszczalność i zasadność ingerencji w prawo własności, z punktu widzenia Pt oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r.
Jednak wskazany wyżej art. 33 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 7 maja 2010 r. przewiduje umożliwienie operatorowi umieszczenia na nieruchomości wskazanych w tym przepisie obiektów i urządzeń, ale pod warunkiem, że nie uniemożliwia to racjonalnego korzystania z nieruchomości. Skoro ten ostatni wymóg znajduje się w przepisach z zakresu telekomunikacji, a Prezes [...] jest właściwy w sprawach telekomunikacji i wykonuje zadania przewidziane w ustawie z dnia 7 maja 2010 r., to - zdaniem Sądu - w postępowaniu uzgodnieniowym z art. 124 ust. 1 b u.g.n. musi zbadać także, czy planowane przedsięwzięcie nie uniemożliwia "racjonalnego korzystania z nieruchomości". Zatem kierując się racjonalnością i zasadą ekonomiki postępowania (art. 12 k.p.a.) należy przyjąć, że na potrzeby niniejszej sprawy przesłanka racjonalnego korzystania z nieruchomości musi być wyjaśniona już w postępowaniu uzgodnieniowym, co też organ w niniejszej sprawie uczynił.
Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z [...] lipca 2020 r. Prezes odmówił uzgodnienia przedłożonego przez Starostę projektu decyzji w powyższym zakresie, które następnie utrzymał w mocy zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. - uznając, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego brak było podstaw do uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji.
W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że Skarżąca "podwiesiła" światłowodowy kabel telekomunikacyjny na posadowionej na nieruchomościach podbudowie słupowej, niestanowiącej jej własności. Z akt sprawy wynika również, że przedmiotowy kabel telekomunikacyjny został zainstalowany na nieruchomościach bez zgody właścicieli (okoliczność ta nie była kwestionowana przez Skarżącą w toku prowadzonych postępowań administracyjnych, ani przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie). W związku z powyższym, w takim stanie faktycznym, Skarżąca wystąpiła do właścicieli nieruchomości z wnioskiem o zawarcie umów określających warunki korzystania z nieruchomości w celu umożliwienia Skarżącej eksploatacji, konserwacji, modernizacji i przebudowy istniejącego kabla telekomunikacyjnego i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Umowy w powyższym zakresie nie zostały jednakże zawarte.
W związku z powyższym Skarżąca uznała, że w niniejszej sprawie zastosowanie będzie miał ww. art. 124 u.g.n
W tym miejscu wskazać należy, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest instytucją prawną ingerującą w prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego. Dlatego też ustawodawca określił przesłanki mające na celu zminimalizowanie dolegliwości jaką stwarza właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tego rodzaju ograniczenie jego praw. A skoro związana są z ograniczeniem prawa własności chronionego jako wartość konstytucyjna, zdaniem sądu, należy je wykładać w sposób ścisły.
Zasadniczym problemem występujący w przedmiotowej sprawie jest zatem ustalenie, czy w świetle art. 33 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. oraz art. 124 u.g.n, istnieje możliwość pozytywnego uzgodnienia ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w celu eksploatacji i konserwacji umieszczonego na nieruchomościach kabla światłowodowego, w sytuacji kiedy inwestycja została zrealizowana bez zgody właścicieli nieruchomości.
W niniejszej sprawie mamy bowiem do czynienia z sytuacja, w której Skarżąca, będąca inwestorem najpierw przeprowadziła inwestycję polegającą na podwieszeniu światłowodowego kabla telekomunikacyjnego na posadowionej na nieruchomościach podbudowie słupowej bez zgody właścicieli tych nieruchomości, a dopiero po przeprowadzeniu ww. inwestycji wystąpiła do właścicieli nieruchomości z wnioskiem o zawarcie umów określających warunki korzystania z nieruchomości Z akt sprawy wynika także, że do zwarcia takich umów nigdy nie doszło. W związku z tym w niniejszym stanie faktycznym mamy do czynienia z odwróceniem kolejności czynności jakie powinno się dokonać, aby móc skutecznie występować z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 u.g.n. w związku z art. 33 ust. ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r.
W ocenie Sądu, w zaskarżonym postanowieniu Prezes prawidłowo uznał, że kwestia możliwości ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie ww. przepisów, w sytuacji zrealizowania inwestycji (po jej wykonaniu bez zgody właścicieli) może mieć miejsce jedynie, w sytuacji, gdy podmioty wymieniony w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. (tj. operatorzy, podmioty, o których mowa w art. 4 pkt 1, 2, 4, 5 i 8 ustawy z 16 lipca 2004 r. oraz jednostki samorządu terytorialnego wykonujące działalność, o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r.) miały zawartą umowę z właścicielem nieruchomości na posadowienie infrastruktury telekomunikacyjnej na tej nieruchomości, a następnie w sytuacji niemożliwości przedłużenia tej umowy, zostałyby pozbawione możliwości eksploatacji i konserwacji tej infrastruktury. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Skarżąca nie uzyskała zgody właścicieli nieruchomości na umieszczenie na nich infrastruktury telekomunikacyjnej w postaci światłowodowego kabla telekomunikacyjnego, a tym samym nie była wcześniej zawarta między ww. stronami stosowna umowa umożliwiająca Skarżącej korzystanie z nieruchomości w celu umieszczania obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej oraz ich eksploatacji i konserwacji.
W ocenie Sądu, a wbrew twierdzeniem Skarżącej, - nie może ona skutecznie żądać w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., w związku z art. 33 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. przyznania prawa do korzystania z nieruchomości w zakresie eksploatacji istniejących urządzeń wybudowanych samowolnie.
Twierdzeń skarżącej nie potwierdza także stanowisko zawarte w przywołanych przez nią wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 2 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 828/19 oraz z 4 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 861/19. W wyrokach tych Sąd zaznaczył jedynie, że organy orzekające w sprawie nie zajęły się zasadniczym problemem prawnym w sprawie, sprowadzającym się do odpowiedzi na pytanie, czy w świetle art. 33 przywołanej wyżej ustawy w związku z art. 124 u.g.n., istnieje możliwości ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w sytuacji zrealizowania inwestycji, do czego Sąd zobowiązał organy, nie przesądzając przy tym, czy w omawianych sprawach zaistniały przesłanki warunkujące umożliwienie inwestorowi korzystania z nieruchomości w zakresie eksploatacji i konserwacji istniejącego kabla telekomunikacyjnego, a tym samym czy należy ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości w powyższym celu. W związku z powyższym za niezasadny należy uznać zarzut Skarżącej dotyczący naruszenie art. 7 i 8 § 1 K.p.a. oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", poprzez pominięcie stanowiska wyrażonego w ww. wyrokach.
Sąd stoi na stanowisku, na co zwrócił również uwagę Prezes, że eksploatacja i konserwacja po zainstalowaniu urządzeń i obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej w oparciu o art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r., możliwa jest jedynie w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości odmawia przedłużenia pierwotnie udzielonej zgody. A zatem za sprzeczne z treścią art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. należy uznać żądanie Skarżącej wyrażenia zgody na korzystania z nieruchomości polegające na eksploatacji oraz konserwacji uprzednio umieszczonej na niej infrastruktury telekomunikacyjnej bez zgody właściciela nieruchomości. Z przyczyn omówionych powyżej, a dotyczących braku zgody właścicieli nieruchomości na umieszczenie przez Skarżącą infrastruktury telekomunikacyjnej, w omawianej sprawie nie zaistniały przesłanki warunkujące ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na potrzeby eksploatacji i konserwacji znajdującej się na nich infrastruktury telekomunikacyjnej.
Z powyższych względów uznać należy, że w zaskarżonym postanowieniu Prezes słusznie orzekł o odmowie uzgodnienia projektu decyzji Starosty ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Zatem zgłoszony przez Skarżącą zarzut naruszenia art. 33 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. z przyczyn wskazanych powyżej uznać należy za niezasadny.
W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie jest więc zgodne z przepisami prawa, prawidłowo rozumianymi i zastosowanymi przez Prezesa, czemu organ ten dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Pozostałe zarzuty skargi wykraczają natomiast poza zakres postępowania w przedmiocie uzgodnienia, w wyniku którego organ wydał zaskarżone postanowienie. Organ uzgadniający odnosił się do konkretnego projektu decyzji. W szczególności poza granicami jego kompetencji (a tym samym rozważań) powinna być kwestia samowoli budowalnej i związanego z nim prawa budowlanego, która została bardzo eksponowana przez Skarżącą w złożonej skardze. Poza kompetencjami organu uzgadniającego jest także ocena przedstawionego projektu decyzji w zakresie skutków, jakie wywoła on na lokalnym rynku telekomunikacyjnym. Zbadanie spełniania przesłanek określonych w przepisie art. 124 u.g.n. oraz przesłanek z art. 33 ustawy z 7 maja 2010 r., pozostaje w kompetencji organu wydającego decyzję ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości w ramach prowadzonego w tej sprawie postępowania głównego. Uzgodnienie przez Prezesa projektu decyzji wydawanej w postępowaniu głównym ograniczone było bowiem po pierwsze przedmiotem sprawy administracyjnej, a po drugie zakresem właściwości (zadań) tego organu współdziałającego (por. pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 20 listopada 1997 r., sygn. akt V SA 2699/96, opubl. w: ONSA 1998/4/123). Mogło tym samym dotyczyć tylko tych aspektów, które należą do kompetencji organu uzgadniającego.
Ze wskazanych powodów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 P.p.s.a.