I SA/WA 440/20

I SA/Wa 440/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-09-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-03-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Apostolidis
Iwona Kosińska /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Skiba
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 2049/21 - Wyrok NSA z 2022-10-18
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a i c,  art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Joanna Skiba Protokolant Referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2020 r. sprawy ze skarg Miasta [...] i Skarbu Państwa – Prezydenta [...] oraz Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących Miasta [...] i Skarbu Państwa – Prezydenta [...] oraz Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A. kwoty po 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku Miasta [...], Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta [...] oraz Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] Spółka Akcyjna o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o reformie rolnej.
Z uzasadnienia decyzji wynika, że Wojewódzki Urząd Ziemski w [...] orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1945 r. nr [...], wydanym na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia [...] września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51) uznał, że działy ziemi:
1 - oznaczone na planie gruntów majątku " [...]", sporządzonym w 1937 r. przez mierniczego przysięgłego, numerami [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha, stanowiące własność Zakładów [...] SA,
2 - oznaczony na wyżej opisanym planie numerem [...] o powierzchni [...] ha, stanowiący własność J. i P. W.
nie podlegają przejęciu na rzecz Skarbu Państwa zgodnie z dekretem z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.).
Następnie Minister Rolnictwa i Reform Rolnych orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1949 r. nr [...], na podstawie art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341):
1 - uchylił z urzędu orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego z dnia [...] sierpnia 1945 r. nr [...],
2 - uznał, że nieruchomość ziemska "[...]", położona w gminie [...] powiatu [...], o obszarze [...] ha, w tym ponad [...] ha użytków rolnych, własność J. i P. małż. W., przeszła w dniu [...] września 1944 r. na własność Skarbu Państwa, na cele reformy rolnej, zgodnie z art. 2 ust. 1 lit e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
W 2012 r. M. C., J. P., E. W., D. Z., Z. W., S. W., P. R., M. R., E. L. i P. W. wnieśli o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] czerwca 1949 r. w części dotyczącej nieruchomości o powierzchni [...] ha pochodzącej z majątku " [...]", stanowiącej własność P. i J. małżonków W., oznaczonej jako dział [...] na planie sporządzonym w 1937 r. przez mierniczego przysięgłego. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2013 r. stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] czerwca 1949 r. w części dotyczącej nieruchomości o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność P. i J. W. Po rozpatrzeniu wniosków Skarbu Państwa - Agencji Mienia Wojskowego, Miasta [...] oraz Skarbu Państwa - Prezydenta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skarg Skarbu Państwa - Prezydenta [...] i Miasta [...], wyrokiem z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 414/14 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2013 r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z [...] marca 2017 r. sygn. akt [...] oddalił skargę kasacyjną Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od tego wyroku.
Rozpatrując ponownie sprawę po uchyleniu wcześniejszych decyzji, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...]:
1 - stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] czerwca 1949 r. w części dotyczącej nieruchomości o powierzchni [...] ha pochodzącej z majątku "[...]", stanowiącej własność P. i J. W. w zakresie, w jakim dotyczy następujących działek lub części działek położonych w mieście [...]:
- w obrębie [...]: część działki nr [...] (część o powierzchni [...] ha); działka nr [...]; część działki nr [...] (część o powierzchni [...] ha);
- w obrębie [...]: działki nr [...], [...] i [...];
- w obrębie [...]; działka nr [...]; działki nr [...] i [...] (powstałe z podziału działki nr [...]);
- w obrębie [...]: część działki nr [...] (część o powierzchni [...] ha); część działki nr [...] (część o powierzchni [...] ha);
- w obrębie [...]: część działki nr [...] (część o powierzchni [...] ha);
- w obrębie [...]: części działki nr [...] (dwie części o powierzchniach [...] ha oraz [...] ha); działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...][...], [...], [...] i [...]; działki nr [...] i [...] (powstałe z podziału działki nr [...]); działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] (powstałe z podziału działki nr [...]); część działki nr [...] (część o powierzchni [...] ha); część działki nr [...] (część o powierzchni [...] ha), część działki nr [...] (część o powierzchni [...] ha); działki nr [...] i [...]; część działki nr [...] (część o powierzchni [...] ha); działki nr [...], [...],[...], [...], [...], [...],[...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]; część działki nr [...] (część o powierzchni [...] ha); działki nr [...], [...] i [...]; część działki nr [...] (część o powierzchni [...] ha); działki nr [...] i [...] (powstałe z podziału działki nr [...]);
- w obrębie [...]: części działki [...] (dwie części o powierzchniach [...] ha i [...] ha);
przy czym części działek objęte rozstrzygnięciem zostały przedstawione na "Szkicu usytuowania nieruchomości Kolonia [...] przedstawionym na tle działek ewidencyjnych" sporządzonym przez geodetę uprawnionego S, S, w dniu [...] sierpnia 2018 r., który stanowi załącznik do tej decyzji jako jej integralna część,
2 - stwierdził, że przedmiotowe orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] czerwca 1949 r., w części dotyczącej nieruchomości o powierzchni [...] ha pochodzącej z przedmiotowej części majątku "[...]", zostało wydane z naruszeniem prawa w zakresie, w jakim dotyczy działek nr [...], [...], [...] i [...], działek nr [...] i [...] (powstałych z podziału działki nr [...]), a także działek nr [...] i [...], położonych w obrębie [...] w mieście [...], lecz nie stwierdził nieważności tego orzeczenia w oznaczonym zakresie z powodu wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli: Miasto [...] oraz Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta [...]. Ponadto Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...] SA ([...]) wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2019 r. w części obejmującej działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] ha z obrębu [...] położoną przy ul. [...] w [...]. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpoznał tę skargę jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 54a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.).
Po rozpatrzeniu złożonych środków odwoławczych Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że nie mogą one zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska przywołał treść art. 2 ust. 1 lit e oraz ust. 2 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) i wyjaśnił, że orzekanie, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, odbywa się na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51). Minister uznał, że użytkownicy wieczyści nieruchomości pochodzących z przejętego majątku nie są stronami postępowania, ponieważ ich prawa nie zostają naruszone treścią rozstrzygnięcia z uwagi na działanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Odwołał się w tym zakresie do stanowiska, jakie w tym zakresie zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w wydanym w sprawie wyroku z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 414/14, który wiąże Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem Ministra, wbrew zarzutom przedstawionym w skardze [...], na krąg stron postępowania nie ma wpływu przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów w prawo własności dokonane ex lege z dniem 1 stycznia 2019 r. na podstawie ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. poz. 1716). Jeśli dana osoba fizyczna (lub osoba prawna będąca podmiotem niepublicznym) była użytkownikiem wieczystym gruntu państwowego albo komunalnego, to nabycie przez nią prawa własności tego gruntu nie rodzi po jej stronie interesu prawnego; w dalszym ciągu bowiem wynik postępowania nie wpływa na sytuację prawną tej osoby. Jednocześnie przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie powoduje utraty przymiotu strony przez Skarb Państwa i Miasto [...], ponieważ przed 1 stycznia 2019 r. na wielu nieruchomościach komunalnych i państwowych nie było ustanowione prawo użytkowania wieczystego, a zatem Skarb Państwa lub Miasto [...] pozostaje właścicielem tych gruntów.
Następnie Minister przypomniał i omówił sprawę oceny prawidłowości sporządzenia aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1937 r., na podstawie którego dokonano podziału przedmiotowej nieruchomości na 2 części i wskutek czego powstały dwa samodzielne gospodarstwa, z których żadne nie przekracza norm obszarowych wskazanych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.
W ocenie organu o nieważności przeniesienia własności w formie aktu notarialnego można byłoby mówić jedynie wówczas, gdyby właściwy sąd wydał odpowiednie orzeczenie. Minister Rolnictwa i Reform Rolnych w orzeczeniu z dnia [...] czerwca 1949 r. nie powołał się na orzeczenie sądu unieważniające przeniesienie własności dokonane przedmiotową umową z dnia [...] listopada 1937 r.
Następnie organ odniósł się do wniosku Skarbu Państwa i Miasta [...] o zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa postępowania nadzorczego z uwagi na toczące się przed Sądem Okręgowym postępowanie z powództwa Skarbu Państwa - Prezydenta [...] o ustalenie, że na podstawie umowy z [...] listopada 1937 r. nie doszło do przeniesienia na rzecz P. i J. W. prawa własności części nieruchomości "[...]" o powierzchni [...] ha. Wyjaśnił, że art. 97 § 1 pkt 4 kpa dotyczy zawieszenia postępowania z urzędu, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne jest zagadnieniem otwartym, tzn. takim, które nie było przedtem prawomocnie przesądzone na właściwej drodze. Chodzi zatem o uzupełnienie okoliczności sprawy elementem, którego przed zawieszeniem postępowania jeszcze w ogóle nie było (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 1993 r. sygn. akt II SA 1678/92). Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej bądź negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] stycznia 2017 r. sygn. akt [...]). Przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Minister wskazał, że sama możliwość ustalenia, że nie doszło do przeniesienia własności części nieruchomości o powierzchni [...] ha, nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania, ponieważ w obrocie prawnym pozostaje akt notarialny z [...] listopada 1937 r. Hipotetyczna możliwość obalenia aktu notarialnego nie zwalnia organu z obowiązku respektowania skutków prawnych wynikających z tego aktu dopóty, dopóki funkcjonuje on w obrocie prawnym. Nie zachodzi sytuacja, w której brakowałoby elementu stanu faktycznego, uniemożliwiającego wydanie decyzji. Wyrok wydany w postępowaniu przed Sądem Okręgowym będzie mógł ewentualnie stanowić podstawę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Co do zarzutu dotyczącego niewydania przez Ministra w tej sprawie postanowienia odmawiającego zawieszenia postępowania, ale udzielenia odpowiedzi zwykłym pismem, organ wyjaśnił, że art. 101 kpa przewiduje postanowienia wyłącznie "w sprawie zawieszenia", "w sprawie podjęcia" i "w sprawie odmowy podjęcia", ale już nie "w sprawie odmowy zawieszenia". Trudno mówić zresztą o odmowie zawieszenia postępowania, skoro odmowa może nastąpić jedynie po rozpatrzeniu czyjegoś wniosku, zawieszenie postępowania na wniosek następuje jednak w oparciu o art. 98 kpa, tymczasem Miasto [...] i Skarb Państwa upatrują podstawy zawieszenia postępowania w przepisie art. 97 kpa. Nawet gdyby uznać, że Minister powinien był wydać postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania, to i tak byłoby ono niezaskarżalne (art. 101 § 3 kpa a contrario) i mogłoby być kwestionowane dopiero w skardze do sądu administracyjnego na decyzję kończącą postępowanie.
Minister wyjaśnił, że orzeczenie z dnia [...] czerwca 1949 r. nr [...] wydane zostało w trybie art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia [...] marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem. W punkcie 1 uchylało ono orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w przedmiocie niepodpadania nieruchomości pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu jest przepisem budzącym wątpliwości interpretacyjne, który do właściwego zastosowania wymaga dokonania wykładni. Taką ocenę prawną przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2007 r. W związku z powyższym Minister uznał, że nie miał podstaw, aby uchylać w trybie nadzoru jako nieważną decyzję wydaną na podstawie przepisu budzącego wątpliwości interpretacyjne. Kwestionowane orzeczenie w punkcie 1 rażąco narusza art. 101 ust. 1 lit. b powołanego rozporządzenia. Skoro zatem nie było podstaw do uchylenia orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1945 r. jako nieważnego, to rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, zawarte w punkcie 2 orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych, organ nadzoru uznał za niedopuszczalne. Kwalifikowaną wadą jest również połączenie rozstrzygnięcia nadzorczego z rozstrzygnięciem o podpadaniu nieruchomości pod przepisy dekretu, ponieważ tryb uchylenia decyzji jako nieważnej był trybem nadzwyczajnym, w którym niedopuszczalne było orzekanie o istocie sprawy. Gdyby zachodziły podstawy do zastosowania art. 101 ust. 1 lit. b powołanego rozporządzenia, to ponowne merytoryczne załatwienie sprawy powinno znaleźć wyraz w odrębnym akcie administracyjnym, do którego wydania właściwy byłby wojewódzki urząd ziemski (wojewoda) zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia. Tym samym zdaniem Ministra stwierdzić należy, że także punkt 2 kwestionowanego orzeczenia rażąco narusza prawo.
Następnie Minister przywołał treść art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 158 § 2 kpa i wyjaśnił, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 ma charakter zakresowy i nie powoduje zmiany normatywnej. Dotyczy on sytuacji, w której stwierdzenie nieważności decyzji może powodować zmianę ukształtowanej przez kilkadziesiąt lat sytuacji prawnej adresatów, co nie służyłoby realizacji zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa, wynikających z art. 2 Konstytucji. Oceniane orzeczenie z 1949 r. prowadziło do przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa, trudno więc przyjąć, aby było ono podstawą nabycia prawa podlegającego konstytucyjnej ochronie z punktu widzenia zasad wywiedzionych z art. 2 Konstytucji (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2940/14).
Organ nadzoru wyjaśnił, że ustalił aktualny stan prawny nieruchomości na podstawie opracowania geodezyjnego sporządzonego przez geodetę uprawnionego S. S. (uzupełnionego dnia [...] grudnia 2017 r. i dnia 3 sierpnia 2018 r.). Opracowanie nie było kwestionowane przez żadną ze stron, a organ nadzoru nie znalazł podstaw, by czynić to z urzędu. Odtworzenie granic nieruchomości nastąpiło na podstawie wiarygodnych dokumentów, tj. mapy wykonanej przez geometrę przysięgłego K. K. na podstawie planu mierniczego przysięgłego B. S. w 1944 r. W księgach wieczystych prowadzonych dla niektórych nieruchomości wymienionych w opracowaniu geodezyjnym w dziale [...] w rubryce "Księga wieczysta dawna" figuruje "[...]". Z zaświadczeń Państwowego Biura Notarialnego z dnia [...] marca 1991 r. wynika, że z księgi " [...]" o powierzchni [...] ha odłączono do odrębnej księgi "[...]" dział gruntu o powierzchni [...] ha. Ponieważ orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] czerwca 1949 r. dotyczy całej pierwotnej nieruchomości o powierzchni [...] ha i stanowi podstawę wpisu prawa własności Skarbu Państwa w księdze "[...]" - nieruchomości ujawnione w tej księdze również są przedmiotem postępowania jako pochodzące z działu [...], objętego aktem notarialnym z dnia [...] listopada 1937 r.
Organ nadzoru zbadał występowanie nieodwracalnych skutków prawnych w oparciu o treść ksiąg wieczystych, odpisy dokumentów z akt ksiąg wieczystych i informacje otrzymane z Urzędu Miasta i ustalił, że dawnej nieruchomości P, i J. W. odpowiadają określone działki ewidencyjne w całości lub w części; w tym drugim przypadku wskazano powierzchnię części, a do precyzyjniejszego określenia położenia tej części służy załącznik graficzny stanowiący integralną część decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r. "[...]", sporządzony przez geodetę uprawnionego S. S. w dniu [...] sierpnia 2018 r. We wniosku Skarbu Państwa i Miasta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakwestionowano użycie takiego załącznika do określenia granic części działek ewidencyjnych, wskazując, że nie został on przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zgodnie z § 36 i § 46 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. z 2015 r. Dz. U. poz. 542). Minister przytoczył treść § 36 i § 46 ust. 3 tego rozporządzenia i uznał, że prowadzone postępowanie dotyczy zbadania, czy kontrolowane orzeczenie dotknięte jest kwalifikowaną wadą i nie rozstrzyga współcześnie o nabyciu, zmianie lub utracie prawa własności do nieruchomości, nie może być więc samoistną podstawą wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Wyjaśnił, że załącznik graficzny do decyzji miał na celu jedynie terytorialne zobrazowanie przedmiotu tego orzeczenia w przypadkach, w których postępowaniem objęta jest wyłącznie część działki ewidencyjnej, dlatego nie podlega on rygorom przywołanego rozporządzenia.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że nieodwracalne skutki prawne nie zachodzą w przypadku nieruchomości określonych w punktach:
- od 1.1 do 1.17 szczegółowo opisanych w omawianej decyzji. Działki te stanowią własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste i nie były przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Własność jednostki samorządu terytorialnego wywodzi się z decyzji administracyjnej (komunalizacyjnej lub o ustaleniu lokalizacji drogi). Nabycie prawa własności nieruchomości przez Miasto [...] jest skutkiem odwracalnym, ponieważ jest możliwe zniesienie tego skutku na drodze postępowania administracyjnego poprzez wzruszenie odpowiedniej decyzji administracyjnej.
- od 1.18 do 1.23 szczegółowo opisanych w omawianej decyzji. Na nieruchomościach tych ustanowiono prawo użytkowania wieczystego w drodze decyzji administracyjnej. Minister wyjaśnił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2014 r. nakazał zbadać, czy aktualnie istniejące na gruncie użytkowanie wieczyste pierwotnie powstało w wykonaniu decyzji administracyjnych, czy też jest efektem wyłącznie obrotu cywilnoprawnego; jeśli użytkowanie wieczyste powstało w efekcie uwłaszczenia przedsiębiorstw państwowych lub w wykonaniu decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego i sprzedaży położonych na gruncie budynków i urządzeń, nie ma przeszkody uniemożliwiającej stwierdzenie nieważności ocenianego orzeczenia. Zarzuty Miasta [...] i Skarbu Państwa w tym zakresie (pkt IV wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) są więc niezasadne, jako stanowiące polemikę z jednoznaczną oceną prawną sądu administracyjnego. Nie jest bowiem istotne, czy obecnie na działce jest ustanowione użytkowanie wieczyste ani czy kiedykolwiek była ona przedmiotem obrotu cywilnoprawnego, lecz źródło powstania tego prawa, tj. czy pierwotnie użytkowanie wieczyste powstało w wyniku decyzji, czy na skutek oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste w drodze umowy. Stwierdzenie nieważności decyzji w odniesieniu do działek będących przedmiotem użytkowania wieczystego powstałego pierwotnie w drodze decyzji (a potem będących przedmiotem obrotu cywilnoprawnego) nie pozbawia skarżących - obecnych użytkowników wieczystych tych działek ochrony prawnej. Nadal bowiem decyzja ustanawiająca użytkowanie wieczyste pozostaje w obrocie prawnym, a obrót cywilnoprawny musi być postrzegany jako nieodwracalny skutek prawny tej właśnie decyzji uwłaszczeniowej, nie zaś ocenianej obecnie decyzji nacjonalizacyjnej.
W ocenie organu nadzoru niezasadny jest zarzut błędnego oznaczenia działek o nr [...] i [...] z obrębu [...] opisanych w pkt [...]. Zdaniem skarżących Skarbu Państwa i Miasta [...] oznaczenia te nie odpowiadają aktualnym oznaczeniom geodezyjnym na dzień wydania decyzji, co czyni decyzję niewykonalną. W piśmie z dnia [...] października 2018 r. Urząd [...] informował o podziale działki nr [...] na działki nr [...] i [...] oraz połączeniu działek nr [...] i nr [...] w działkę nr [...]. W księdze wieczystej rejestrującej aktualny stan prawny nieruchomości (który organ musi uwzględnić przy ocenie nieodwracalnych skutków prawnych) nadal figurują jednak działki nr [...] i nr [...]. Wszelkie zmiany ewidencyjne (podział, łączenie działek) dokonywane są w taki sposób, aby można było bez przeszkód odtworzyć wcześniejszy stan ewidencyjny, nie może być więc wątpliwości co do tego, co jest przedmiotem rozstrzygnięcia, zwłaszcza w sytuacji, w której działki te są objęte postępowaniem w całości. Powierzchnia działek nr [...] i [...] jest taka sama jak powierzchnia działek powstałych w wyniku przekształcenia. Ponadto mając na uwadze znaczną liczbę działek objętych postępowaniem, obrót nieruchomościami i trwające procesy inwestycyjne, skutkujące zmianami ewidencyjnymi, zachowanie pełnej zgodności rozstrzygnięcia ze stanem ewidencyjnym aktualnym na dzień orzekania mogłoby być mimo dochowania należytej staranności dalece utrudnione.
Minister wyjaśnił, że niektóre spośród wymienionych działek zajęte są pod drogi publiczne (ulice: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].). W orzecznictwie formułowany bywa pogląd, zgodnie z którym nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy na przejętej nieruchomości została zlokalizowana droga publiczna, ponieważ rozstrzygnięcie takie skutkowałoby powstaniem stanu prawnego, w którym nieruchomość wróciłaby do dawnego właściciela, który nie jest podmiotem publicznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 1004/15). W realiach rozpatrywanej sprawy należy mieć jednak na uwadze wyroki sądów administracyjnych, które nieodwracalne skutki prawne wiążą wyłącznie z obrotem cywilnoprawnym. W szczególności Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że nieodwracalnymi skutkami prawnymi są czynności cywilnoprawne wywołujące skutki w sferze prawa cywilnego (s. 19 wyroku z dnia 17 marca 2017 r.), i zarzucił Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi niezbadanie nieodwracalnych skutków prawnych związanych z obrotem cywilnoprawnym (s. 24 wyroku z dnia 17 marca 2017 r.). Skoro - w świetle przywołanych wyroków, którymi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest związany na podstawie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - nieodwracalne skutki prawne związane są wyłącznie z rozporządzeniem nieruchomością, to przyznanie nieruchomości szczególnego statusu wynikającego z przeznaczenia jej na drogę publiczną nie może być w ogóle w tym kontekście rozpatrywane. W związku z tym nie ma przeszkód, aby stwierdzić nieważność kontrolowanego orzeczenia w zakresie działek zakwalifikowanych jako drogi publiczne. Z tych samych przyczyn obojętny dla wyniku sprawy jest cel, na jakie są wykorzystywane obecnie nieruchomości. Dla interpretacji terminu "nieodwracalne skutki prawne" z art. 156 § 2 kpa nie może być w ocenie Ministra wykorzystana definicja tego pojęcia pochodząca z ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 2267). Ma ona bowiem zastosowanie wyłącznie do postępowań toczących się na podstawie tej ustawy, a ponadto w rozpatrywanej sprawie na temat wykładni tego pojęcia wiążąco wypowiedziały się już sądy administracyjne.
Podsumowując, Minister wskazał, że zasługuje na utrzymanie w mocy pkt 1 zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2019 r., w którym stwierdzono nieważność orzeczenia z 1949 r. w części dotyczącej działek, w stosunku do których nie zaszły nieodwracalne skutki prawne, tj. działek wymienionych w pkt. [...].
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał również, że nieodwracalne skutki prawne występują w odniesieniu do nieruchomości określonych w punktach od [...] do [...] wymienionych i szczegółowo opisanych w omawianej decyzji. Działki wymienionych w punktach [...] były przedmiotem obrotu cywilnoprawnego, który nie był poprzedzony decyzją o uwłaszczeniu przedsiębiorstwa państwowego lub decyzją o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego i sprzedaży położonych na gruncie budynków i urządzeń. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2014 r., ustanowienie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego prawa użytkowania wieczystego w drodze cywilnoprawnej uniemożliwia stwierdzenie nieważności kontrolowanego orzeczenia. Zdaniem Ministra z przytoczonego fragmentu wynika, że Sąd zrównał sytuacje, w których obrót cywilnoprawny występuje na gruncie państwowym i komunalnym; nie ma więc znaczenia, czy obrót poprzedzony był komunalizacją. Podobnie jak ustanowienie użytkowania wieczystego w drodze umowy należy traktować przeniesienie własności nieruchomości w drodze darowizny (pkt 2.1). Są to skutki, których organ administracji publicznej w ramach przysługujących mu kompetencji nie jest w stanie odwrócić. W wyroku z dnia 17 marca 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nieodwracalne skutki prawne występują, jeżeli kontrolowane orzeczenie, a nie inne czynności prawne było bezpośrednią podstawą obrotu cywilnoprawnego. W omawianych przypadkach (pkt 2.1-2.3) obrót cywilnoprawny, tj. darowizna (pkt 2.1) i ustanowienie użytkowania wieczystego w drodze umowy (pkt 2.2 oraz pkt 2.3) poprzedzone były komunalizacją, która jest zdarzeniem prawnym niebędącym czynnością prawną. Taka interpretacja spójna jest w ocenie organu ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który - jako przykład nieruchomości, w zakresie której zaszły nieodwracalne skutki prawne - przywołał działkę nr [...], która najpierw została skomunalizowana, a następnie jednostka samorządu terytorialnego oddała ją w drodze umowy w użytkowanie wieczyste.
Podsumowując, Minister wskazał, że zasługuje na utrzymanie w mocy pkt 2 zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2019 r., w którym stwierdzono, że orzeczenie z 1949 r. zostało wydane z naruszeniem prawa w części dotyczącej działek, w stosunku do których zaszły nieodwracalne skutki prawne, tj. działek wymienionych w pkt. 2.1-2.3.
Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2019 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli Miasto [...] i Skarb Państwa - Prezydent [...] oraz Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji [...] Spółka Akcyjna (to ostatnie w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2019 r. w stosunku do nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] ).
W uzasadnieniu złożonej skargi Miasto [...] i Skarb Państwa - Prezydent [...] zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, czyli:
- art. 7, 77 i 80 kpa w związku z art. 156 § 2 kpa i art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaniechanie przez organ orzekający wyczerpującego zbadania i oceny materiału dowodowego, co spowodowało nieprawidłową ocenę, wobec których części nieruchomości zaszły nieodwracalne skutki prawne, a w rezultacie doprowadziło do niewłaściwego wykonania orzeczenia sądu administracyjnego,
- art. 7 i 77 kpa oraz § 36 i 46 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 393) poprzez zaniechanie przez organ orzekający wyczerpującego zbadania materiału dowodowego i zaniechanie aktualnego i jednoznacznego oznaczenia części nieruchomości objętych wskazanymi decyzjami, zgodnego z przepisami dotyczącymi opracowań geodezyjnych, a przez to uniemożliwienie zaktualizowania w operacie ewidencyjnym danych dotyczących nieruchomości objętych decyzjami Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych na podstawie wymaganej dokumentacji geodezyjnej,
- art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 123 § 1 i 2 kpa poprzez odmowę zawieszenia postępowania z uwagi na toczące się przed Sądem Okręgowym postępowanie z powództwa Skarbu Państwa - Prezydenta [...] o ustalenie, że na podstawie umowy z [...] listopada 1937 r. nie doszło do przeniesienia własności na rzecz P. i J. W. prawa własności części nieruchomości "[...]" oraz poprzez odmowę załatwienia wniosku strony o zawieszenie tego postępowania w formie postanowienia,
- art. 7 i 77 i art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 kpa w związku z art. 188 pkt 1 Konstytucji poprzez brak wyczerpującego rozważenia zagadnienia naruszenia praworządności i zasady zaufania do działania organów administracji w sprawie o stwierdzanie nieważności orzeczenia podjętego w minionym ustroju politycznym na podstawie nieobowiązujących już przepisów, gdy podstawą orzekania Ministra są przepisy uchwalane i interpretowane w dużo późniejszym okresie, a poprzestanie na stwierdzeniu, że nie podlega ono konstytucyjnej ochronie z punktu widzenia zasad wywiedzionych z art. 2 Konstytucji,
- art. 28 kpa poprzez zaniechanie ustalenia wszystkich stron postępowania mających interes prawny w sprawie, tj. wszystkich użytkowników wieczystych działek (części nieruchomości), objętych rozstrzygnięciem decyzji, a w konsekwencji pozbawienie ich udziału w sprawie (np. użytkownik wieczysty [...] sp. z o.o. z/s w [...] czy [...]sp. z o .o. s.k. z/s - pkt [...] decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r.).
W uzasadnieniu złożonej skargi skarżący przedstawili argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r.
W uzasadnieniu złożonej skargi Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji zarzuciło w zaskarżonej części decyzji:
I - istotne naruszenie przepisów postępowania, czyli:
- art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 158 § 2 związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dnia [...] stycznia 2019 r. pomimo błędnego zastosowana w zakresie pkt 1 decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r. w stosunku do nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym [...] o pow. [...] ha z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w [...], stanowiącej nieruchomość gruntową zabudowana budynkiem przepompowni ścieków i budynkiem wykorzystywanym na cele mieszkalne, co stanowiło przesłankę do stwierdzenia nieodwracalnych skutków prawnych orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] czerwca 1949 r. w części dotyczącej przedmiotowej nieruchomości, a nie jak błędnie orzekł organ - o stwierdzeniu nieważności orzeczenia w tej części.
- art. 7 w związku z art. 77 kpa poprzez brak analizy materiału dowodowego i zaniechanie wyjaśnienia, na jaki cel jest wykorzystywana przedmiotowa nieruchomość oznaczona nr [...],
- art. 7 w związku z art. 77 w związku z art. 28 kpa poprzez brak zastosowania przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów w stosunku do nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste, będących przedmiotem decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r.
II – naruszenie przepisów prawa materialnego, czyli:
- art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2020 r. Dz. U. poz. 65 ze zm) w związku z art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 2267) poprzez brak zastosowania w stosunku do nieruchomości nr [...], skutkujące brakiem dokonania oceny i zakwalifikowania nieruchomości jako wykorzystywanej na cele publiczne.
- § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 listopada 1946 r. o urządzeniu i prowadzeniu ksiąg wieczystych w związku z art. 14 i 15 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe poprzez brak zastosowania do oceny istnienia nieruchomości gruntowej w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, rozumianej jako nieruchomość, dla której prowadzona jest jedna księga wieczysta, co skutkowało błędnym ustaleniem, że na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie rozumiane jako działki ewidencyjne będące przedmiotem nieskutecznych czynności prawnych związanych z ich rozporządzeniem, podczas gdy dekret z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej posługiwał się pojęciem nieruchomości ziemskiej w znaczeniu wieczystoksięgowym.
W uzasadnieniu złożonej skargi skarżący przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniósł o uchylenie decyzji w zaskarżonej części, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 1 lipca 2020 r. na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd postanowił połączyć do wspólnego rozpoznawania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt I SA/Wa 440/20 i I SA/Wa 441/20 oraz prowadzić je pod wspólną sygnaturą akt I SA/Wa 440/20.
W dniu [...] września 2020 r. do akt sprawy wpłynęło pismo uczestników postępowania z dnia [...] września 2020 r. zawierające ich stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że wniesiona przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...] skarga dotycząca działki nr [...] jest niezasadna, jednakże Sąd uznał, że skargi wniesione przez Miasto [...] i Skarb Państwa - Prezydenta [...] są częściowo zasadne, a stwierdzone naruszenia prawa przez Ministra mają wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy.
Zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Natomiast art. 153 tej ustawy stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie (jednak taka sytuacja nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie).
Z treści przywołanych przepisów (art. 190, a także art. 153) wynika, że w przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji wydanej w wyniku uprzedniego wydania przez sąd wyroku kasacyjnego i wyrażenia w nim wiążącej oceny prawnej, ponownie rozpoznając sprawę, sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w wydanym wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowo wydanej decyzji. Sąd ponownie rozpatrujący sprawę nie ma zatem całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu administracyjnego. Przez ocenę prawną należy natomiast rozumieć rozstrzygnięcie sądu co do prawnej oceny sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie administracji oraz sądzie może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu powołanych przepisów oznacza również konieczność reagowania przez Sąd w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, wskazać należy, że w wyroku z dnia 17 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1330/15 Naczelny Sąd Administracyjny, oddalając skargę kasacyjną Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 414/14, w sprawie ze skarg Skarbu Państwa - Prezydenta [...] i Miasta [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, sformułował poglądy prawne oraz zalecenia, wiążące zarówno dla organów ponownie rozpatrujących sprawę, jak i dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał przede wszystkim, że postawione w skardze kasacyjnej zarzuty Ministra dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji zarówno powołanych w skardze przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego są nieuzasadnione. Odwołując się do zapadłego wcześniej wyroku tego sądu z dnia 13 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1859/14 dotyczącego również oceny prawidłowości rozstrzygnięć nadzorczych odnoszących się do orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] czerwca 1949 r. wydanego w sprawie nieruchomości ziemskiej "[...]" o pow. [...] ha oraz przywołując i szeroko omawiając dotychczasowe orzecznictwo sądowe i poglądy doktryny, Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się co do właściwego rozumienia pojęcia "nieodwracalnych skutków prawnych". Stanowisko to było wiążące dla Ministra przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, a także jest wiążące dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozpatrującego obecnie złożone skargi. Zgodnie z powołanymi przez Naczelny Sąd Administracyjny poglądami, które Sąd ten podzielił, o zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych decyzji, w rozumieniu art. 156 § 2 kpa można mówić, w sytuacji gdy:
1) nastąpiło (w drodze czynności cywilnoprawnych) zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych,
2) organ administracji, działając w granicach przysługujących mu prawem kompetencji, nie ma możliwości własnymi działaniami odwrócić skutków prawnych powstałych po wydaniu dotkniętej wadą nieważności decyzji, nie można ich "znieść" na drodze postępowania administracyjnego,
3) przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa.
Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej ze skutkiem wstecznym oznacza, że decyzja ta nie może być traktowana jako prawidłowa podstawa innych decyzji lub czynności prawnych, co może mieć wpływ na ocenę legalności tych innych decyzji lub czynności prawnych (uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12, publ.: ONSA i WSA z 2013 r., nr 1, poz. 1). Oznacza to, że jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny, odwołując się do utrwalonych w tej sprawie poglądów doktryny, u podstaw stwierdzenia nieodwracalności skutku prawnego w odniesieniu do aktu wywołującego skutki w sferze prawa cywilnego tkwi właśnie to, że administracja nie dysponuje instrumentami do tego, by tego rodzaju skutek odwrócić. Szczególnie ma to miejsce w sytuacji, gdy decyzja administracyjna wywarła pośredni skutek w sferze prawa cywilnego, tj. gdy stała się ona podstawą do dokonania (nieodwracalnych dla organu) czynności prawa cywilnego.
Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że "W tej sytuacji wadliwe - jako przedwczesne - było wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc tego orzeczenia w odniesieniu do całości stanowiącej dawną własność małżonków W. nieruchomości o pow. [...] ha. W istocie organ nie zbadał – o czym świadczy zarówno treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i dokumentacja znajdująca się w aktach administracyjnych, niepozwalająca ustalić podstaw wpisów prawa własności i prawa użytkowania wieczystego obecnych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości wchodzących w skład wcześniejszej nieruchomości objętej orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1949 r. - czy i w jakim zakresie zaistniał w stosunku do znacjonalizowanej nieruchomości nieodwracalny skutek prawny związany z obrotem cywilnoprawnym nieruchomościami powstałymi z nieruchomości objętej tym orzeczeniem." Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że "w realiach rozpoznawanej sprawy trafne również okazało się stanowisko Sądu (I instancji) wskazującego na wadliwe sformułowanie treści zaskarżonej do sądu decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2013 r. nr [...], tj. naruszające art. 107 § 1 k.p.a., poprzez brak precyzyjnego odniesienia się do aktualnego oznaczenia geodezyjnego nieruchomości, których decyzja ta dotyczy, czyniąc ją w istocie niewykonalną. Skoro bowiem konieczne było ustalenie, czy orzeczenie z dnia [...] czerwca 1949 r. - ze względu na obrót cywilnoprawny nieruchomościami powstałymi z nieruchomości objętej tym orzeczeniem - wywołało nieodwracalne skutki prawne, to wskazanie aktualnego oznaczenia geodezyjnego działek jest niezbędne dla zapewnienia wykonania ewentualnej decyzji stwierdzającej jedynie częściowo nieważność orzeczenia z dnia [...] czerwca 1949 r., a częściowo stwierdzającej wydanie tego orzeczenia z naruszeniem prawa ze względu na wywołanie przez nie w określonym zakresie (w stosunku do niektórych nieruchomości powstałych z nieruchomości objętej orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1949 r.) nieodwracalnych skutków prawnych".
Przypomnieć przy tym należy, że w utrzymanym w mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 414/14, Sąd ten dokonał oceny, która wiąże organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, zgodnie z którą orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] czerwca 1949 r. "zawierało w sobie także, czego zdaje się nie dostrzegać Minister, element konstytutywny. Z jednej strony znosiło bowiem skutek prawnorzeczowy wywołany ostatecznym orzeczeniem Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z [...] sierpnia 1945 r. [...], wydanym w trybie § 5 w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10 poz. 51 ze zm.), o niepodpadaniu pod ww. przepis dekretu nieruchomości stanowiącej własność małżonków W. Z drugiej zaś stanowiło podstawę do przejęcia - w sposób bezprawny z punktu widzenia regulacji prawnych ustanowionych w dekrecie - przez Skarb Państwa własności tej nieruchomości, a przez to stworzenie podstaw prawnych do późniejszego zadysponowania jej wyodrębnionymi geodezyjnie częściami poprzez ustanawiania na nich prawa użytkowania wieczystego, co należy kwalifikować jako bezpośredni skutek orzeczenia o podpadaniu nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN". Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał również, że ponownie rozpatrując sprawę, organ nadzoru zbada i oceni "czy aktualnie istniejące na gruncie prawo użytkowania wieczystego, pierwotnie powstało w wykonaniu wydanych w tym przedmiocie (po nacjonalizacji nieruchomości) decyzji administracyjnych, względnie decyzji o uwłaszczeniu ex lege przedsiębiorstw państwowych, czy też jest efektem wyłącznie obrotu cywilnoprawnego realizowanego przez Skarb Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. O ile bowiem sytuacja, gdy prawo takie powstało w efekcie uwłaszczenia przedsiębiorstw państwowych (potwierdzonego deklaratoryjną decyzją) lub w wykonaniu decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego i sprzedaży położonych na gruncie budynków i urządzeń, nie stanowi przeszkody uniemożliwiającej stwierdzenie nieważności decyzji potwierdzającej przejęcie nieruchomości na cele reformy rolnej w trybie dekretu PKWN (gdyż wydane w tym przedmiocie decyzje mogą być przez organ wzruszane na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego), to jednak nie budzi wątpliwości Sądu, że ustanowienie przez Skarb Państwa po 1949 r. czy jednostkę samorządu terytorialnego na niej prawa użytkowania wieczystego w drodze cywilnoprawnej uniemożliwiało Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdzenia nieważności kontrolowanego orzeczenia".
W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny zalecił organowi, że rozpatrując "ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i zbada w odniesieniu do jakich ściśle oznaczonych części nieruchomości dotknięte kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. orzeczenie z 1949 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne, a w odniesieniu do jakich takie skutki nie zachodzą. Podejmując rozstrzygnięcie w sprawie (uwzględniające konsekwencje prawne wynikające z tych skutków) odwoła się w jego sentencji do aktualnego geodezyjnego oznaczenia nieruchomości".
Taka ocena sądów obu instancji działalności organów orzekających dotychczas w sprawie zobowiązywała organ nadzoru, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy dokonał ponownej, szczegółowej analizy całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, z uwzględnieniem dogłębnej analizy dowodów wskazanych i omówionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wydanych wyroków (Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1330/15 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 414/14). Niestety, analiza uzasadnień zaskarżonych decyzji wydanych po ponownym rozpatrzeniu sprawy wskazuje, że dwukrotnie rozpatrując sprawę, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi poprzez niewłaściwe zrozumienie oceny prawnej dokonanej przez oba sądy tylko częściowo prawidłowo wykonał zalecenia zawarte w uzasadnieniu przywołanych orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W tej sytuacji, dokonując analizy zaskarżonych decyzji w świetle zarzutów zawartych w złożonych skargach, Sąd uznał, że skarga Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji dotycząca jedynie działki nr [...] nie jest zasadna, ponieważ w tym zakresie kontrolowane decyzje są prawidłowe. Przedsiębiorstwo zarzuciło Ministrowi w zaskarżonej części dotyczącej działki nr [...] naruszenie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 158 § 2 związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 kpa na skutek błędnego zdaniem skarżącej Spółki nieuwzględnienia, że jest ona zabudowana budynkiem przepompowni ścieków i budynkiem wykorzystywanym na cele mieszkalne, co stanowiło w ocenie skarżącego przesłankę do stwierdzenia nieodwracalnych skutków prawnych orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] czerwca 1949 r. w części dotyczącej przedmiotowej nieruchomości, a nie jak błędnie orzekł organ o stwierdzeniu nieważności orzeczenia w tej części.
Zarzutu tego nie można uznać za uzasadniony. Jak bowiem wynika z akt sprawy przedmiotowa działka (oznaczona uprzednio nr [...]) została nabyta przez Związek [...] na podstawie decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] marca 1997 r. W wyniku zmiany ustroju nieruchomość stała się własnością Miasta [...]. Następnie decyzją Zarządu Miasta [...] z dnia [...] września 2000 r. Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...] nabyło prawo użytkowania wieczystego gruntu na podstawie art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Obecnie nieruchomość pozostaje własnością Miasta w użytkowaniu wieczystym Spółki Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] powstałej na skutek przekształcenia Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] w spółkę akcyjną. Oznacza to, że działka nr [...] po przejęciu na własność Państwa (orzeczeniem z 1949 r.) została najpierw skomunalizowana, a następnie skarżące Przedsiębiorstwo, na mocy decyzji uwłaszczeniowej wydanej na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stało się jej użytkownikiem wieczystym. Po decyzji nacjonalizacyjnej nie nastąpił zatem żaden cywilnoprawny obrót tą nieruchomością. Zgodnie zaś z wyjaśnioną powyżej definicją "nieodwracalnych skutków prawnych", skoro Przedsiębiorstwo stało się użytkowaniem wieczystym przedmiotowej działki w drodze decyzji administracyjnej (decyzji uwłaszczeniowej), a następnie brak było obrotu cywilnoprawnego tą działką, to brak jest podstaw do uznania, jakby chciałaby skarżąca spółka, że wydane przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w dniu [...] czerwca 1949 r. orzeczenie wywołało nieodwracalne skutki prawne. Decyzja uwłaszczeniowa poprzedzona została wydaniem decyzji komunalizacyjnej, ta zaś orzeczeniem nacjonalizacyjnym. Skutki prawne tych decyzji organ administracji, działając w granicach przysługujących mu prawem kompetencji, ma możliwości własnymi działaniami odwrócić na drodze postępowania administracyjnego. Nie powstały zatem nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Jeśli zatem rozważać kwestię powstania lub niepowstania nieodwracalnych skutków prawnych, to wiązać ją ewentualne należy z decyzją uwłaszczeniową, a nie nacjonalizacyjną. Ewentualna nieodwracalność skutków prawnych nie dotyczy bowiem skutków wynikających z faktu wydania decyzji nieważnej, lecz wynika z podjęcia kolejnej czynności prawnej (w rozpatrywanej sprawie decyzji komunalizacyjnej i uwłaszczeniowej) dokonanej w związku ze skutkiem decyzji obaczonej wadą nieważności (czyli decyzji nacjonalizacyjnej).
Także zarzuty naruszenia przez Ministra art. 7 w związku z art. 77 w związku z art. 28 kpa poprzez brak zastosowania w rozpatrywanej sprawie przepisów: ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów oraz art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa - uznać należy za niezasadne. Zwrócić należy uwagę, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena w tzw. trybie nadzoru prawidłowości wydania przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w dniu [...] czerwca 1949 r. orzeczenia, którym uchylił on z urzędu orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego z dnia [...] sierpnia 1945 r. dotyczące niepodpadania nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) oraz uznające, że przedmiotowa nieruchomość ziemska o obszarze [...] ha przeszła w dniu [...] września 1944 r. na własność Skarbu Państwa, na cele reformy rolnej, zgodnie z art. 2 ust. 1 lit e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Podstawę prawną niniejszego postępowania stanowi zatem art. 156 kpa w związku z art. 2 ust. 1 lit e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Kontrolowane postępowanie nie toczy się ani w trybie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, ani w trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W tej sytuacji przepisy te nie mają znaczenia prawnego w rozpatrywanej sprawie, skoro jak wskazano wyżej, nie można z nich skutecznie wywieść wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych kontrolowanej decyzji nacjonalizacyjnej.
Na obecnym etapie postępowania nadzorczego nie może być również skuteczny zarzut naruszenia przez organ nadzoru § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 listopada 1946 r. o urządzeniu i prowadzeniu ksiąg wieczystych w związku z art. 14 i 15 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe. Argumentacja skarżącej Spółki ma na celu wykazanie, że między innymi w związku z powołanymi przepisami podział nieruchomości ziemskiej dokonany w 1937 r. nie został skutecznie ujawniony w księgach wieczystych, a zatem prawidłowo w 1949 r. stwierdzona została nieważność orzeczenia z 1946 r. Tymczasem kwestia prawidłowości orzeczenia z 1949 r. była już przedmiotem oceny sądów administracyjnych w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 26 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 387/06, wyrok z dnia 17 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1330/15) oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 414/14). Rozpatrując ponownie sprawę Minister związany był oceną prawną zawartą w tych wyrokach, z której wynika, że w odniesieniu do orzeczenia z 1949 r. spełnione zostały przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, czyli że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa. Dlatego właśnie dalsze postępowanie Ministra dotyczyć miało jedynie zbadania istnienia lub braku nieodwracalnych skutków prawnych tego orzeczenia. Minister nie mógł zatem ponownie rozważać argumentów na rzecz uznania merytorycznej prawidłowości orzeczenia z 1949 r. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 414/14, Sąd ten podzielił stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi co do obarczenia orzeczenia organu nadzoru z dnia [...] stycznia 1949 r. wadą rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. naruszenia w ten sposób art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o powstępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) "poprzez zastosowanie trybu nadzwyczajnego uregulowanego w tym przepisie do ostatecznego orzeczenia wydanego w przedmiocie podpadania pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN należących do małżonków W. nieruchomości, jak też niedopuszczalnego prawnie połączenia w jednym postępowaniu trybu nadzorczego i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Stanowisko to było prawidłowe tym bardziej, że kwestia wydania przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych orzeczenia z 1949 r. z rażącym naruszeniem przywołanego przepisu rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z tych przyczyn została już przesądzona w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 387/06. Mimo że wydany on został na tle sprawy o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia w części odnoszącej się do określonych na planie z 1937 r. działów nr I i III należących do Zakładów [...] (a więc w sprawie niniejszej organ nie był nim związany na zasadach art. 153 p.p.s.a.), to ze względu na to, że sformułowana wówczas ocena odnosiła się do całości tegoż orzeczenia, musiała być ona po myśli art. 170 p.p.s.a. respektowana także przy kontroli jego legalności w odniesieniu do gruntu opisanego na powyższej mapie jako dział II". Takie stanowisko oznacza, że poprzednio rozpatrując sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny, odwołując się do podzielanej przez ten Sąd argumentacji zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 387/06 jednoznacznie uznał, że z omówionych w uzasadnieniu powołanego orzeczenia przyczyn orzeczenie z dnia 2 czerwca 1949 r. niewątpliwie wydane zostało z "kwalifikowanym naruszeniem prawa. Tryb uchylenia decyzji jako nieważnej był i jest bowiem trybem nadzwyczajnym, w którym niedopuszczalne jest orzekanie o istocie sprawy." Sąd uznał również, że "Inną zaś przyczyną uznania orzeczenia z 1949 r. za dotknięte wada rażącego naruszenia prawa, wskazywaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, było wkroczenie przez organ administracji publicznej w ocenę skutków prawnych czynności cywilnoprawnej, jakim było zakwestionowanie skuteczności aktu notarialnego z dnia 28 listopada 1937 r. Nr [...] w zakresie przeniesienia majątku [...], pod nazwą "[...]" o obszarze [...] ha na imię J. i P. małżonków W., w sytuacji gdy z akt sprawy nie wynika, aby w zakresie ważności powyższego aktu orzekał właściwy do rozstrzygania w tej kwestii sąd powszechny". Oznacza to, że kwestia oceny prawidłowości wydania orzeczenia z dnia [...] stycznia 1949 r. jako obarczonego wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa została już jednoznacznie ustalona i jest ona wiążąca zarówno dla organu nadzoru, jak i Sądu orzekającego obecnie. Wobec tego podnoszone w tym zakresie w złożonych skargach zarzuty uznać należy jedynie za polemikę z wiążącym w sprawie stanowiskiem Sądu, która nie może przynieść oczekiwanego skutku.
Niezasadny jest również zarzut skarżącej Spółki dotyczący braku podstaw prawnych do rozpatrzenia przez organ nadzoru złożonej przez Spółkę skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kwestę tę regulują przepisy art. 54a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu, jeżeli przed przekazaniem sądowi skargi jednej ze stron postępowania administracyjnego, inna strona tego postępowania zwróciła się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, przepisów art. 54 § 2-4 nie stosuje się. Organ rozpoznaje tę skargę jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o czym niezwłocznie zawiadamia stronę wnoszącą skargę. W rozpatrywanej sprawie oprócz skargi Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A. wcześniej został również wniesiony przez Miasto [...] oraz Skarbu Państwa - Prezydenta [...] wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tej sytuacji zgodnie z powołanym przepisem prawidłowo Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpoznał złożoną skargę jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Jak już wyżej było wyjaśnione, mimo niezasadności jednej ze złożonych skarg, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ponieważ skargi złożone przez Miasto [...] oraz Skarb Państwa - Prezydenta [...] okazały się częściowo uzasadnione. Stwierdzone zaś uchybienia niewątpliwie miały wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy.
Za istotny i uzasadniony Sąd uznał postawiony w skargach Miasta Stołecznego Warszawy oraz Skarbu Państwa - Prezydenta [...] zarzut naruszenia przez organ nadzoru przepisów art. 7, 77 i 80 kpa w związku z art. 156 § 2 kpa i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.). Wynika to z faktu, że Minister błędnie odczytał i zinterpretował cytowane w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia fragmenty uzasadnienia Sądu, co spowodowało nieprawidłowe rozstrzygnięcie kwestii istnienia bądź braku nieodwracalnych skutków prawnych w stosunku do części działek ewidencyjnych i w rezultacie doprowadziło do niewłaściwego wykonania orzeczenia sądu administracyjnego.
Zarzut ten dotyczy przede wszystkim działek wymienionych w punkcie [...] decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r. utrzymanej w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2019 r. oraz opisanych w pkt. [...] uzasadnienia tej decyzji.
Minister konsekwentnie twierdzi, że z uzasadnień wiążących go wyroków sądów administracyjnych wynika, że ewentualne wydanie w stosunku do nieruchomości decyzji komunalizacyjnej nie ma znaczenia przy badaniu nieodwracalnych skutków prawnych kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji o charakterze nacjonalizacyjnym. Z uzasadnienia decyzji Ministra wynika przy tym, że zdaje on sobie sprawę, że pogląd taki sprzeczny jest ze stanowiskiem powszechnie przyjętym w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, zgodnie z którym decyzja komunalizacyjna mimo swojego deklaratoryjnego charakteru wywołuje skutki w zakresie prawa cywilnego, albowiem jest podstawą do zmiany właściciela nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej, i dlatego jeśli w stosunku do nieruchomości dokonano określonego typu czynności cywilnoprawnej, która może powodować nieodwracalność skutków prawnych decyzji komunalizacyjnej, to jeśli ostatnią tego typu decyzją administracyjną wydaną w stosunku do tej nieruchomości przed dokonaniem tej czynności cywilnoprawnej była decyzja komunalizacyjna, to nieodwracalność skutków prawnych przypisać należy tej właśnie decyzji, a nie wcześniejszej decyzji nacjonalizacyjnej.
Skutkiem prawnym nacjonalizacji było odjęcie dotychczasowemu właścicielowi własności i w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji problem sprowadza się do oceny tego właśnie skutku. Nie chodzi bowiem o odwracalność skutków prawnych w ogóle, ale o "odwrócenie" skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością w ramach postępowania o stwierdzenie jej nieważności. Skutki prawne wywołane przez późniejsze zdarzenia nie mogą stanowić podstawy do przyjęcia, że decyzja nacjonalizacyjna, wydana z rażącym naruszeniem prawa wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2001 r. sygn. akt IV SA 2182/99).
Stanowisko to znajduje również oparcie w wielu kolejnych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych, zgodnie z którymi w sytuacji, gdy w stosunku do znacjonalizowanego wcześniej gruntu dokonano czynności o charakterze cywilno-prawnym (sprzedaży prawa własności lub użytkowania wieczystego), a czynności te poprzedzone były decyzją "komunalizacyjną" lub "uwłaszczeniową", to nieodwracalne skutki prawne należy rozpatrywać w kontekście konsekwencji wywołanych tymi decyzjami, gdyż dopiero po ich wydaniu i na ich podstawie dokonano tych czynności cywilno-prawnych (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2003 r. sygn. akt IV SA 1095/02). W wyroku z dnia 1 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1176/04 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jeżeli nieodwracalność skutków prawnych wynika z późniejszych niż orzeczenie o nacjonalizacji decyzji lub zdarzeń, nie występuje negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji o nacjonalizacji. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 327/07, stwierdzając w uzasadnieniu, że "przedmiotem niniejszej sprawy były decyzje nacjonalizacyjne, a nie późniejsze decyzje uwłaszczeniowe bądź komunalizacyjne. Późniejsze zdarzenia prawne takie jak obrót cywilnoprawny nie mają bezpośredniego związku z omawianymi decyzjami nacjonalizacyjnymi (...)" (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2300/15 i z dnia 24 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1501/15).
Wojewódzki Sąd Administracyjny, wbrew wadliwemu przekonaniu Ministra, w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 414/14 nigdzie nie zaprezentował stanowiska, że fakt istnienia w obrocie prawnym decyzji komunalizacyjnej nie ma żadnego prawnego znaczenia przy ocenie istnienia nieodwracalnych skutków prawnych i w związku z tym, jak to uznał organ nadzoru, fakt jej istnienia "można pominąć" przy dokonywaniu oceny istnienia nieodwracalnych skutków prawnych. Faktycznie w zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 414/14 rozważaniach Sąd nie wskazał na decyzję komunalizacyjną jako ewentualną przeszkodę do stwierdzenia nieodwracalnych skutków prawnych kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji. Jako przykłady takich decyzji podał decyzję o zezwoleniu na sprzedaż nieruchomości lub decyzję o uwłaszczeniu przedsiębiorstwa. Jednakże fakt ten nie może stanowić podstawy to twierdzenia, że nie omawiając takiego przykładu, Sąd tym samym wyraził wiążący organ pogląd prawny, sprzeczny z poglądem dominującym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Należy podkreślić, że jednym z głównych powodów uchylenia poprzednich decyzji Ministra był fakt, że Minister zaniechał "szczegółowego rozważania konsekwencji prawnych wywołanych kontrolowanym w postępowaniu nadzorczym orzeczeniem (będące efektem błędnego wnioskowania o braku jakichkolwiek skutków prawnorzeczowych nim wywołanych, a to z ze względu przyjęcia koncepcji wyłącznie deklaratoryjnego charakteru orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] czerwca 1949 r.)". Uchylając wcześniejsze decyzje Ministra, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał zatem w sytuacji, w której Minister zaniechał dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy co do okoliczności mogących mieć wpływ na ocenę nieodwracalnych skutków prawnych kontrolowanej decyzji. Rozważania Sądu nie mogły zatem dotyczyć i w rzeczywistości nie dotyczyły konkretnych stanów faktycznych i prawnych ustalonych dla poszczególnych nieruchomości, lecz miały charakter rozważań ogólnych. W takiej sytuacji nie sposób zgodzić się z tezą, że jeśli Sąd nie wyraził jakiegoś poglądu wprost, to znaczy, że pogląd taki nie może mieć w sprawie zastosowania. Nie doszło bowiem do oceny konkretnego stanu prawnego i faktycznego przez Sąd, jako że stan ten nie był w sposób niewątpliwy wcześniej przez organ ustalony. O ile zatem Minister słusznie przyjął, że jest związany poglądami, które Sąd w orzeczeniu sformułował, nie miał podstaw do przyjęcia, że Sąd ten wykluczył poglądy, których w orzeczeniu nie zawarł.
Oceny tej nie podważa fakt, że jako przykład działki, co do której konieczne jest zbadanie istnienia nieodwracalnych skutków prawnych, Sąd wskazał działkę nr [...]. Minister wyciągnął z tego wniosek, że skoro działka ta była przedmiotem komunalizacji, to wskazanie takie prowadzi wprost do wniosku, że Sąd uznał, że komunalizacja nie ma w sprawie znaczenia. Tymczasem wskazanie to Sąd uzasadnił jedynie faktem, że z akt sprawy wynika, że działka ta była (podobnie jak wiele innych) przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Sąd nie prowadził przy tym postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego i prawnego nieruchomości obejmującej tę działkę. Zadanie to spoczywało na organie ponownie rozpatrującym sprawę i dopiero po ustaleniu stanu faktycznego i prawnego organ miał się wypowiedzieć w sprawie wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych.
Nie można także zgodzić się z argumentacją Ministra, że Sąd wspominając o obrocie cywilnoprawnym realizowanym przez Skarb Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego jako "wyłącznym" źródle prawa użytkowania wieczystego, w odróżnieniu od sytuacji, w których prawo to powstało w wyniku wydania decyzji administracyjnej, przesądził, że wcześniejsze wydanie decyzji komunalizacyjnej, niezbędnej w realiach rozpatrywanej sprawy do skutecznego przejścia własności nieruchomości ze Skarbu Państwa na jednostkę samorządu terytorialnego, nie ma znaczenia dla oceny nieodwracalnych skutków prawnych. Przedstawiona przez Sąd, wskazana wyżej alternatywa dotyczyła bowiem rozróżnienia sytuacji, w których powstanie użytkowania wieczystego może być powodem powstania nieodwracalnych skutków prawnych, od sytuacji, w których powstanie użytkowania wieczystego nie może być powodem powstania nieodwracalnych skutków prawnych. Z wywodu tego w żaden sposób nie wynikało, aby ewentualne nieodwracalne skutki prawne wynikające z ustanowienia użytkowanie wieczystego musiały być wiązane z kontrolowaną w trybie nadzoru decyzją, a nie ewentualną inną, późniejszą decyzją, poprzedzającą ustanowienie użytkowania wieczystego.
Ponieważ w wyniku błędnego odczytania wiążących organ poglądów prawnych wyrażonych we wcześniejszych wyrokach Sądów Administracyjnych Minister wykluczył decyzje komunalizacyjne z rozważań dotyczących wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji, jego rozważania w tym zakresie zawarte w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej nie mogą być uznane za prawidłowe. W przypadku działek wymienionych w punkcie [...] decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r. utrzymanej w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2019 r. oraz opisanych w pkt. [...] uzasadnienia tej decyzji błąd ten nie miał wpływu na końcowy wniosek Ministra, jako że wskazał on istnienie innych decyzji administracyjnych poprzedzających ustanowienie prawa użytkowania wieczystego lub obrót cywilno-prawny, co w jego ocenie uzasadniało brak nieodwracalnych skutków prawnych kontrolowanej decyzji. Jednakże w przypadku działek wymienionych w punkcie [...] decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r. oraz opisanych w punktach [...] uzasadnienia Minister uznał, że choć z jego własnych ustaleń wynika, że dotyczące ich czynności cywilnoprawne poprzedzone były decyzją komunalizacyjną, to ponieważ nie były poprzedzone żadną inną decyzją administracyjną, występuje nieodwracalny skutek prawny kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji, ponieważ ze względu na związanie wcześniejszymi wyrokami fakt istnienia decyzji komunalizacyjnej nie ma w tej sprawie znaczenia. Minister prawidłowo nie rozważył zatem w przypadku tych działek, jaki wpływ na jego orzeczenie mają wydane w stosunku do nich decyzje komunalizacyjne, a zatem nie ocenił, czy dostrzeżony przez niego nieodwracalny skutek prawny nie mógłby być ewentualnie przypisany decyzji komunalizacyjnej, a nie decyzji kontrolowanej w trybie nadzoru. Konieczne jest zatem ponowne zbadanie kwestii nieodwracalnych skutków prawnych z uwzględnieniem skutków prawnych jakie wywołały znajdujące się w obrocie prawnym decyzje komunalizacyjne. Doszło bowiem do naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.), ponieważ Minister niewłaściwie odczytał i zastosował ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w zapadłych wcześniej orzeczeniach co do wpływu decyzji komunalizacyjnych na ewentualne nieodwracalne skutki prawne kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji.
Sąd orzekający podziela pogląd, że w przypadku, gdy oddanie gruntu działki w użytkowanie wieczyste poprzedzone było decyzją komunalizacyjną, na podstawie tej decyzji nastąpiła zmiana podmiotu uprawnionego do rozporządzania przedmiotową nieruchomością (poprzez wpis w księdze wieczystej nowego właściciela), a tym samym decyzja komunalizacyjna wywołała bezpośredni skutek prawny w sferze prawa cywilnego. Wydanie decyzji komunalizacyjnej umożliwiło bowiem jednostce samorządu terytorialnego jako nowemu właścicielowi oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste w drodze umowy cywilnoprawnej.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wykonał prawidłowo również zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjne w stosunku do nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. W uzasadnienia wydanych decyzji Minister stwierdził, że "Niektóre spośród działek wymienionych zajęte są pod drogi publiczne (....)". Następnie, odwołując się do orzecznictwa sądowego, organ nadzoru stwierdził, że w takiej sytuacji występują nieodwracalne skutki prawne, jednakże "W realiach rozpatrywanej sprawy należy mieć jednak na uwadze wyroki sądów administracyjnych, które nieodwracalne skutki prawne wiążą wyłącznie z obrotem cywilnoprawnym. W szczególności NSA wskazał, że nieodwracalnymi skutkami prawnymi są czynności cywilnoprawne wywołujące skutki w sferze prawa cywilnego (s. 19 wyroku z 17 marca 2017 r.), i zarzucił Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi niezbadanie nieodwracalnych skutków prawnych związanych z obrotem cywilnoprawnym (s. 24 wyroku z 17 marca 2017 r.). Skoro - w świetle przywołanych wyroków, którymi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest związany na podstawie art. 153 p.p.s.a. - nieodwracalne skutki prawne związane są wyłącznie z rozporządzeniem nieruchomością, to przyznanie nieruchomości szczególnego statusu wynikającego z przeznaczenia jej na drogę publiczną nie może być w ogóle w tym kontekście rozpatrywane. W związku z tym nie ma przeszkód, aby stwierdzić nieważność kontrolowanego orzeczenia w zakresie działek zakwalifikowanych jako drogi publiczne".
Z tym stanowiskiem Ministra żadną miarą zgodzić się nie można. Wynika ona z niezrozumienia treści i sensu uzasadnień wydanych w sprawie wyroków. Stanowczo należy podkreślić, że ani Wojewódzki Sąd Administracyjny, ani Naczelny Sąd Administracyjny w swoich uzasadnieniach nigdzie, wbrew ocenie organu zawartej w uzasadnieniu wydanej decyzji, nie stwierdziły, że "przyznanie nieruchomości szczególnego statusu wynikającego z przeznaczenia jej na drogę publiczną nie może być w ogóle w tym kontekście (czyli nieodwracalnych skutków prawnych) rozpatrywane". Jest to nieuprawniona i nieuzasadniona nadinterpretacji organu treści zawartych w uzasadnieniach wydanych orzeczeń. Wynika to przede wszystkim z faktu, że ani w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1330/15, ani w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 414/14 kwestia istnienia na części przedmiotowych nieruchomości dróg publicznych w ogóle nie była rozważana. Tym bardziej w żaden sposób sądy obu instancji nie dokonywały oceny możliwości istnienia bądź nieistnienia nieodwracalnych skutków prawnych w stosunku do takich nieruchomości. Jest to konsekwencją prostego faktu, że w poprzednio wydanych decyzjach Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w ogóle nie zajmował się, nie analizował i nie badał kwestii istnienia na niektórych działkach dróg publicznych. Skoro kwestia ta nie była objęta ustaleniami stanu faktycznego przez organ nadzoru, to również sądy, które co do zasady nie mają kompetencji do samodzielnego ustalania stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, nie mogły tego problemu analizować. W tym miejscu przypomnieć należy, że właśnie jednym z głównych powodów uchylenia poprzednich decyzji Ministra był, jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny, właśnie fakt, że Minister zaniechał "szczegółowego rozważania konsekwencji prawnych wywołanych kontrolowanym w postępowaniu nadzorczym orzeczeniem (będące efektem błędnego wnioskowania o braku jakichkolwiek skutków prawnorzeczowych nim wywołanych, a to z ze względu przyjęcia koncepcji wyłącznie deklaratoryjnego charakteru orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] czerwca 1949 r.)", czego następstwem było "wadliwe wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc tego orzeczenia w odniesieniu do całości stanowiącej dawną własność małżonków W. nieruchomości...". Należy przy tym podkreślić, że wbrew wielokrotnym sugestiom organu zawartym w uzasadnieniach wydanych decyzji, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny, ani Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniach wydanych orzeczeń, omawiając kwestię nieodwracalnych skutków prawnych wynikających z czynności cywilnoprawnych, nigdzie nie wyraziły poglądu, że jest to jedyny możliwy przypadek wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych. W szczególności żaden z sądów nie użył sformułowania, że nieodwracalne skutki prawne mogą wynikać wyłącznie z czynności cywilnoprawnych. Słowo "wyłącznie" w odniesieniu do czynności cywilnoprawnych było użyte jedynie dla odróżnienia sytuacji, w której czynności takie były poprzedzone decyzją administracyjną, oraz sytuacji, w której dokonano "wyłącznie" czynności cywilno-prawnej. W tej sytuacji, sugerując istnienie poglądu sądów, którego nie ma w wydanych orzeczenia, i prezentując ten pogląd jako wiążący organ, Minister naruszył art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.), a takie naruszenie niewątpliwie miało wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy.
W związku z tym wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 2 a ust.1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. z 2020 r. Dz. U. poz.470 ze zm.) drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Z tej regulacji ustawowej wynika, że droga publiczna nie może stanowić własności innego podmiotu niż podmiot publiczny, a więc istnieje przeszkoda w postaci nieodwracalnych skutków prawnych w stwierdzeniu nieważności decyzji nacjonalizacyjnej, gdyż w wyniku takiego rozstrzygnięcia nieruchomość, na której znajduje się droga publiczna stałaby się własnością prywatną, co naruszyłoby przepisy ustawy o drogach publicznych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 21 stycznia 2014 r. sygn. I OSK 2246/12, 17 lutego 2016 r. sygn. I OSK 1004/15, 14 stycznia 2015 r. sygn. I OSK 38/14, 16 września 2016 r., sygn. I OSK 2000/14). Przepis art. 2 a ust.1 i 2 ustawy o drogach publicznych określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. W konsekwencji z treści tego przepisu wynika zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w jego treści (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 136/08). Powyższy pogląd jest ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec tego Minister uznając, że w stosunku do działek zajętych pod drogi publiczne nie wystąpił nieodwracalny skutek prawny naruszył również art. 156 § 2 kpa w związku z art. 2a ustawy o drogach publicznych. W orzecznictwie sądowym drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu (res extra commercium), skoro własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego). Wyłączenie takich nieruchomości ma charakter bezwzględny i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania. Podkreślić przy tym należy, że organ administracyjny nie dysponuje środkami prawnymi do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu (uchwał lub rozporządzenia) o zaliczeniu dróg do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, a wydanie tych aktów uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia skutkującego przywróceniem własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne podmiotom, które nie zostały wymienione w art. 2a ustawy o drogach publicznych. Na marginesie jedynie zwrócić należy uwagę, że określony w ten sposób nieodwracalny skutek prawny związany z istnieniem na nieruchomości drogi publicznej mieści się w definicji nieodwracalnych skutków prawnych przytoczonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w sprawie wyroku z dnia 17 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1330/15. W takiej bowiem sytuacji podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa.
Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że z treści zapadłych decyzji nie wynika konkretnie, na których działkach ewidencyjnych zlokalizowane są przedmiotowe drogi, co uniemożliwia ich prawidłowe zidentyfikowanie. Sądowi znane są akta sprawy i zamieszczona w nich dokumentacja. Nie jest jednak zadaniem Sądu samodzielne przeprowadzanie postępowania dowodowego w zakresie zgromadzonych dokumentów i dokonanie ich oceny w celu ustalenia stanu faktycznego zaistniałego w sprawie, w zakresie w jakim nie były one przedmiotem takiej analizy w postępowaniu administracyjnym.
Za niezasadny Sąd uznał natomiast zarzut naruszenia przez Ministra przepisów § 36 i 46 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 393) poprzez zaniechanie przez organ orzekający wyczerpującego zbadania materiału dowodowego i zaniechanie aktualnego i jednoznacznego oznaczenia części nieruchomości objętych wskazanymi decyzjami, zgodnego z przepisami dotyczącymi opracowań geodezyjnych, a przez to uniemożliwienie zaktualizowania w operacie ewidencyjnym danych dotyczących nieruchomości objętych decyzjami Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych na podstawie wymaganej dokumentacji geodezyjnej,
Jak już wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 351/19 wydanego również w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] czerwca 1949 r., "przedmiotem decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kontrolowanej przez Sąd I instancji jest ocena skutków prawnych orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] czerwca 1949 r. w stosunku do poszczególnych działek ewidencyjnych wyodrębnionych na przestrzeni wielu lat z nieruchomości przekazanej na cele reformy rolnej. Postępowanie to nie zmierza bezpośrednio do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Dopiero uzyskany, końcowy wynik prowadzonego postępowania prowadzić będzie do działań uregulowanych rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków wydanym na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520, ze zm.)." Stanowisko to w rozpatrywanej sprawie Sąd orzekający w pełni podziela. Opracowanie geodezyjne przygotowane przez uprawnionego geodetę nie stanowiło opracowania dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków, a więc zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym, ewentualnie ujawnienie nowych danych ewidencyjnych czy wyeliminowanie danych błędnych. Opracowanie geodezyjne miało na celu przedstawienie aktualnego oznaczenia ewidencyjnego poszczególnych działek, jakie zostały utworzone w toku wielu przekształceń prawnych nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa, a więc takiego oznaczenia, które na dzień sporządzania opinii wynikało z ewidencji gruntów i budynków. Poprzednio rozpatrując sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał bowiem, że odwołanie się w osnowie decyzji jedynie do obszaru nieruchomości i jej historycznych oznaczeń hipotecznych, a także mapy podziału z 1937 r. powoduje, że tak zredagowane rozstrzygnięcie organu nadzoru, bez sięgnięcia do dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, jest faktycznie niewykonalne. Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 414/14, potwierdził niezbędność wskazania aktualnego oznaczenia geodezyjnego działek dla zapewnienia wykonania ewentualnej decyzji stwierdzającej jedynie częściowo nieważność orzeczenia z dnia [...] czerwca 1949 r., a częściowo stwierdzającej wydanie tego orzeczenia z naruszeniem prawa. W kontrolowanych decyzjach organ odniósł się do działek, których oznaczenia, położenie i objęta orzeczeniem powierzchnia wynikały z załączonego opracowania, a zatem możliwe jest ustalenie, których konkretnie części dawnej nieruchomości dotyczyły poszczególne rozstrzygnięcia organu. Z powyższych przyczyn przedstawione w skardze zarzuty naruszenia § 36 i § 46 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie mogły wywołać zamierzonego skutku.
Także zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 123 § 1 i 2 kpa poprzez odmowę zawieszenia postępowania z uwagi na toczące się przed Sądem Okręgowym postępowanie z powództwa Skarbu Państwa - Prezydenta m.st. Warszawy o ustalenie, że na podstawie umowy z 28 listopada 1937 r. nie doszło do przeniesienia własności na rzecz P. i J. W. prawa własności części nieruchomości "[...]" oraz poprzez odmowę załatwienia wniosku strony o zawieszenie tego postępowania w formie postanowienia uznać należy za chybiony.
Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie sądu orzekającego, dla organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie w sprawie administracyjnej kwestią wstępną jest tylko takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne do ustalenia okoliczności faktycznych, których ustalenie w świetle przepisów prawa będących podstawą orzekania warunkuje załatwienie sprawy. Natomiast fakt, że wynik innego postępowania może mieć ewentualnie wpływ na treść rozstrzygnięcia (czyli zdarzenie przyszłe i niepewne), nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego. Organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1570/11). Organ musi tym samym ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2108/11). Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś jedynie możliwość wydania pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawców decyzji.
Mając na uwadze powyższy sposób rozumienia art. 97 § 1 pkt 4 kpa, Sąd stwierdził, że toczące się przed Sądem Okręgowym postępowanie z powództwa Skarbu Państwa - Prezydenta [...] o ustalenie, że na podstawie umowy z [...] listopada 1937 r. nie doszło do przeniesienia własności na rzecz P. i J. W. prawa własności części nieruchomości "[...]" nie stanowi zagadnienia wstępnego umożliwiającego zawieszenie z urzędu toczącego się przed Ministrem w nadzwyczajnym trybie nadzoru (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) postępowania dotyczącego oceny prawidłowości orzeczenia nacjonalizacyjnego z 1949 r. Sąd zwraca uwagę, że związek przyczynowo-skutkowy istniejący pomiędzy rozpatrzeniem i rozstrzygnięciem prowadzonej sprawy a rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego należy oceniać zawężająco. Nie można bowiem pominąć tego, że zasadą naczelną postępowania administracyjnego jest prowadzenie postępowania w sposób szybki i ekonomiczny (art. 12 § 1 kpa). Zasadą jest zatem prowadzenie postępowania, a wyjątkiem przerwanie toku postępowania, np. poprzez jego zawieszenie. Gdyby przyjąć szerokie rozumienie przesłanki do obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, wówczas mogłoby dojść do paraliżu procesowego w prowadzonych przez organy sprawach. Inicjowanie przez organ lub strony o spornych interesach nowych postępowań czy to administracyjnych, czy to sądowych wprowadziłoby stan permanentnego zawieszenia postępowania, mimo ustalonego stanu prawnego umożliwiającego zakończenie sprawy w sprawie aktualnie prowadzonej przez organ.
Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie sama hipotetyczna możliwość ustalenia, że nie doszło do przeniesienia własności części nieruchomości o powierzchni [...] ha, nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania, ponieważ obecnie w obrocie prawnym pozostaje akt notarialny z dnia [...] listopada 1937 r. Ewentualna możliwość obalenia aktu notarialnego w postępowaniu przed sądem cywilnym nie zwalnia organu z obowiązku respektowania skutków prawnych wynikających z tego aktu dopóty, dopóki funkcjonuje on w obrocie prawnym. Nie zachodzi sytuacja, w której brak rozstrzygnięcia sądu powszechnego uniemożliwiałby wydanie decyzji. Na marginesie jedynie należy zwrócić uwagę, że zgodnie z zapadłymi w sprawie wyrokami sądów administracyjnych wadliwość kontrolowanego w trybie nadzoru orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] czerwca 1949 r. nie sprowadzała się do kwestii skuteczności podziału nieruchomości z 1937 r.
Wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 101 § 1 i § 3 kpa o postanowieniu w sprawie zawieszenia albo podjęcia postępowania organ administracji publicznej zawiadamia strony. Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2509/12, treść art. 101 § 3 kpa została znowelizowana ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotą nowelizacji art. 101 § 3 kpa było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Ze względu na zasadę szybkości postępowania administracyjnego uzasadnione jest bowiem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 kpa - może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. W tej sytuacji postawiony w skardze zarzut dotyczący odmowy załatwienia wniosku strony o zawieszenie postępowania w formie postanowienia uznać należy za chybiony.
Zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 28 kpa poprzez niezasadne pominięcie w postępowaniu wszystkich podmiotów legitymujących się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości był już rozpatrywany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w prawomocnym i wiążącym wyroku z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 414/14. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd wyjaśnił, że "prawa osób, które chronione są rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, w żaden sposób nie zostają naruszone treścią rozstrzygnięcia nadzorczego wydanego w przedmiocie orzeczenia o przejęciu nieruchomości na cele reformy rolnej. W konsekwencji zatem przyjąć należy, że brak jest przepisu prawa materialnego, z którego miałby wynikać dla takich właścicieli (użytkowników wieczystych) interes prawny legitymujący ich do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Dopuszczenie zaś do udziału w postępowaniu nadzorczym w sprawie o podpadanie nieruchomości pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej wszystkich jej aktualnych właścicieli (użytkowników wieczystych) musi budzić także wątpliwości z perspektywy art. 2 Konstytucji RP. Prowadzenie bowiem postępowań z wszystkimi właścicielami gruntów, niemającymi związku ze sprawą i powiązana z tym każdorazowa konieczność ustalania aktualnego stanu prawnego tych nieruchomości, w wielu sytuacjach odsuwa w czasie na wiele lat możliwość naprawienia szkody wyrządzonej pierwotnym właścicielom nieruchomości bezprawnie przejętych przez Państwo. W skrajnych zaś przypadkach możliwość zakończenia w takich warunkach postępowania nadzorczego byłaby czysto iluzoryczna (a to z uwagi na zmiany w stosunkach właścicielskich następujące w toku postępowania, konieczność oczekiwania na przeprowadzenie postępowań spodkowych itp.). W tym stanie rzeczy zarzuty skarg odnoszące się do braku zapewnienia udziału w postępowaniu nadzorczym wszystkim aktualnym właścicielom i użytkownikom wieczystym znacjonalizowanej nieruchomości nie mają usprawiedliwionych podstaw." Ponowne stawianie tego zarzutu w niniejszej sprawie nie może zatem wywrzeć oczekiwanego skutku.
Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących skutków prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, wyjaśnić należy, że zarzuty te nie mogły odnieść oczekiwanego skutku. Powoływane orzeczenie jest bowiem wyrokiem zakresowym orzekającym o pominięciu prawodawczym, czyli takim, w którym Trybunał uznaje za stan niekonstytucyjny brak określonej treści normatywnej w przepisie. Wyroki o pominięciu prawodawczym Trybunał kieruje przede wszystkim do ustawodawcy, ale zauważyć należy, że w doktrynie podnosi się też, że stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z przepisów konstytucyjnych (M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006 r., s. 152 i n.). Nie kwestionując, co do zasady, poglądu że stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z wartości konstytucyjnych, Sąd zauważa, że brakującej części normy w art. 156 § 2 kpa nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Innymi słowy, nie może uczynić tego za ustawodawcę sąd ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać innym wartościom konstytucyjnym, w tym np. zasadzie równości czy sprawiedliwości społecznej. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł bowiem w konkretnych okolicznościach, w zupełnie innej sprawie, gdzie chodziło o ochronę praw (ekspektatywy) nabytych przez byłych właścicieli gruntów (a nie gminę lub Skarb Państwa), na skutek przywrócenia im w drodze aktu administracyjnego terminu do złożenia wniosku o uzyskanie ekwiwalentu za utraconą własność (dzięki czemu ów ekwiwalent uzyskali), w sytuacji, gdy ów akt administracyjny był wadliwy, ale funkcjonował w obrocie prawnym wiele lat i korzystając z domniemania zgodności z prawem, pozwolił na uzyskanie prawa podmiotowego przez byłych właścicieli. Nie można tego porównać do sytuacji występującej w niniejszej sprawie, gdzie kwestionowana w trybie nadzoru decyzja dotyczyła przejęcia nieruchomości od osoby fizycznej na własność Państwa.
Ponadto obecne brzmienie art. 156 § 2 kpa wskazuje na dwie przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji. Przesłankami tymi są upływ czasu i nieodwracalne skutki prawne. Trybunał Konstytucyjny, orzekając w wyroku z 12 maja 2015 r., że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, nie przesądził, że czas ten (wymagany okres prekluzyjny) powinien być taki sam, jak w przypadku przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 kpa, czyli 10 lat (zob. pkt 10.7 uzasadnienia wyroku). Jest to zrozumiałe, jeśli się zważy, jaką rolę w obecnym systemie prawnym pełni art. 156 § 1 pkt 2 kpa przy braku ustawy reprywatyzacyjnej, czego Trybunał miał zapewne świadomość, skoro oprócz upływu czasu – jak w innych przypadkach zastosowania negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji – posłużył się też innym kryterium (nabycia prawa). W ocenie Sądu choćby z tego powodu nie jest możliwe stosowanie bezpośredniej analogii do przypadków, kiedy przepis uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat, niezależnie od tego, że stosowanie analogii jako metody wykładni prawa w prawie administracyjnym jest samo w sobie zagadnieniem kontrowersyjnym.
Znaczny upływ czasu jest więc nie tylko pojęciem niedookreślonym, niemożliwym do rekonstrukcji w oparciu o jednolite i uniwersalne kryterium, umocowane wprost w Konstytucji, ale również nie jest kryterium jedynym. Z powodu szczególnej roli, jaką w katalogu przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji pełni art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nie jest wykluczone, że upływ czasu w takiej sytuacji będzie pełnił rolę tylko jednego z determinantów negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast fakt, że "decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy" nie musi być jedynym dopełnieniem ewentualnej negatywnej przesłanki stworzonej przez ustawodawcę w wykonaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego, zważywszy, że ta druga okoliczność wskazana przez Trybunał osadzona jest mocno w okolicznościach konkretnej sprawy (co Trybunał podkreślił w pkt 10.6 uzasadnienia wydanego orzeczenia). W tym samym fragmencie uzasadnienia Trybunał podkreślił, że "wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 K.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy." (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 701/16). Niestety do dnia dzisiejszego ustawodawca nie dokonał w określonym przez Trybunał kierunku, nowelizacji art. 156 § 2 kpa. Z powyższych powodów, w ocenie Sądu, sam fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 nie kreuje negatywnej przesłanki do ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 2 kpa.
Z powyższych powodów brak jest podstaw prawnych do uznania za uzasadniony postawionego w skardze zarzutu naruszenia art. 188 pkt 1 w związku z art. 2 Konstytucji. Zwrócić przy tym należy uwagę, że dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej jest nadal prawem obowiązującym i nigdy akt ten nie został wycofany z obiegu prawnego.
Na zakończenie wyjaśnić należy, że Sąd orzekający rozważał możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji jedynie w odpowiednich częściach. Zważywszy jednak na konstrukcję osnowy kontrolowanej przez Sąd decyzji uznał, że taki sposób orzekania jest nietrafny. Zaskarżona decyzja Ministra utrzymuje w mocy całą decyzję tego organu z dnia [...] stycznia 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o reformie rolnej. Struktura osnowy decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r., pomimo że zawiera dwa punkty, to w każdym z nich odnosi się do wielu wymienionych z numeru ewidencyjnego działek (całych lub części działek) położonych w konkretnie wymienionych obrębach. Taka struktura osnowy decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r. powoduje, że orzekanie Sądu co do każdej z kilkudziesięciu działek (lub ich części) nie byłoby właściwe. Z opisanych powyżej względów Sąd byłby również zmuszony dokonać własnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego i prawnego każdej z objętych decyzją działek, wykraczających poza ustalenia dokonane w sprawie przez organ. Ponadto orzekając, Sąd miał na uwadze fakt, że ze względu na tryb orzekania, w "obu instancjach" sprawę rozpatruje ten sam organ, czyli Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Sąd wziął także pod uwagę zawartą w art. 12 kpa zasadę szybkości postępowania oraz regulację zawartą w art. 138 kpa.
Ponownie rozpatrując sprawę, Minister ponownie przeanalizuje ewentualne wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji, biorąc pod uwagę wszystkie możliwe sytuacje, w których takie nieodwracalne skutki prawne mogą wystąpić, oraz uwzględniając konieczność ustalenia, czy ewentualne nieodwracalne skutki prawne mogą być powiązane w kontrolowaną decyzją. Przed podjęciem decyzji Minister dokona ponownych ustaleń stanu faktycznego, uwzględniając wszelkie okoliczności, które mogą mieć znaczenie przy ocenie wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych. W szczególności ustali, które konkretnie działki zajęte są pod drogi publiczne. Minister uwzględni także ewentualne zmiany stanu faktycznego i prawnego dotyczącego nieruchomości objętych ponowną decyzją. Ustalenia te znajdą właściwe odbicie w treści ponownie wydanego rozstrzygnięcia (w zgodzie z art. 107 § 3 kpa).
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.