I SA/Wa 1061/05

I SA/Wa 1061/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-04-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-06-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Lenart
Jolanta Rudnicka
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Skarżony organ
Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Jolanta Rudnicka Protokolant Piotr Kabała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Z. i K. małżonków N. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
I SA/Wa 1061/05
UZASADNIENIE
Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, po rozpatrzeniu odwołania Z. i K. małżonków N. od decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. odmawiającej umorzenia należności w wysokości [...] zł, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że Z. i K. małżonkowie N. zwrócili się do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej o umorzenie należności za zajmowany lokal mieszkalny.
Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej przesłał przedmiotowy wniosek - według właściwości - do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B.
Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. odmówił umorzenia należności.
Z. i K. N. wnieśli do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej odwołanie od przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu zarzucili, iż w decyzji organu pierwszej instancji jest stwierdzenie, że K. N. uzyskuje rentę inwalidzką z Wojskowego Biura Emerytalnego w wysokości około [...] zł, a zdaniem strony jest to kwota [...] zł brutto.
W związku z powyższymi zarzutami organ odwoławczy ustalił, iż K. N. uzyskuje rentę inwalidzką z Wojskowego Biura Emerytalnego w kwocie [...] zł oraz dodatek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł, stąd powyższe zarzuty są bezzasadne.
Na podstawie zebranego materiału w sprawie organ odwoławczy rozpoznając odwołanie nie znalazł podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji. Wskazał, że Z. i K. N. nie wykazali, by w ich przypadku zaistniały przesłanki, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 i 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 października 2004 r. w sprawie umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności przysługujących Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (Dz. U. Nr 245, poz. 2460) uzasadniające umorzenie należności. Zgodnie bowiem z tymi przepisami umorzenie należności przysługujących Agencji może nastąpić w przypadku, gdy egzekucja należności spowodowałaby istotne zagrożenie dla dalszej egzystencji osoby dłużnika lub członków jego rodziny.
Organ podniósł, że z akt sprawy wynika, że K. N. uzyskuje rentę inwalidzką z Wojskowego Biura Emerytalnego w kwocie [...] zł oraz dodatek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł. W ocenie organu Z. i K. N. nie spełniają przesłanek określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 i 5 rozporządzenia oraz nie zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów egzekucji tej należności.
Organ administracji wydając decyzję wskazał, że wziął pod uwagę nie tylko interes strony, lecz także szeroko pojęty interes społeczny. Wskazał, że względy społeczne wymagają, by zobowiązanie dotyczące czynszu i innych opłat za zajmowany lokal mieszkalny były realizowane w określonych terminach i wysokościach. Zatem w ocenie organu nie zaistniały żadne nadzwyczajne okoliczności uzasadniające umorzenie wnioskowanej należności.
Ponadto organ podkreślił, że zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia, należności pieniężne Wojskowej Agencji Mieszkaniowej mogą być umarzane w całości lub części, w razie wystąpienia przesłanek w nim określonych. W świetle powyższego przepisu organ nie ma obowiązku umorzenia należności, lecz rozstrzyga w ramach uznania administracyjnego w granicach obowiązującego prawa.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli w terminie Z. i K. małżonkowie N. Wskazali oni na swoją trudną sytuację finansową i chorobę skarżącego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie.
Organ wskazał, że w dniu 28 kwietnia 2005 r. do Biura Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wpłynęło pismo Z. i K. N. nazwane "skargą". Przedmiotowe pismo adresowane było do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W tej sytuacji, z uwagi na wątpliwości co do charakteru niniejszego pisma, w dniu 4 maja 2005 r. zwrócono się do zainteresowanych o jednoznaczne określenie, czy pismo wymienione na wstępie jest skargą na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, czy też jest to kolejny wniosek o umorzenie należności pieniężnej przysługującej Agencji.
W piśmie uzupełniającym z dnia 10 maja 2005 r. (wpływ do Biura Prezesa WAM w dniu 16 maja 2005 r.) Z. i K. N. podnieśli jedynie fakt niezadowolenia z negatywnej odpowiedzi Oddziału Regionalnego w B. Jednocześnie wskazali na trudną sytuację majątkową i rodzinną, która - w ocenie zainteresowanych - uzasadnia umorzenie powstałego zobowiązania wobec Agencji.
W ocenie organu odwoławczego treść pism: z dnia 28 kwietnia 2005 r. i 10 maja 2005 r. nie zawiera niezbędnych elementów skargi, ponieważ zainteresowani nie wskazali zaskarżonej decyzji, nie określili na czym polega naruszenie prawa lub interesu prawnego, którego dopuścił się organ wydający decyzję, do czego byli zobligowani normą zawartą w art. 57 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Wnosząc z ostrożności procesowej o oddalenie skargi organ powołał się na argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt administracyjny nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu.
Stosownie zaś do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej zwaną "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych względów niż wskazane w jej treści.
W tym miejscu podnieść należy, że sąd nie podziela stanowiska organu w przedmiocie odrzucenia skargi z uwagi na wątpliwości organu, czy spełnia ona wymogi z art. 57 ppsa.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i doktrynie ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 57 ppsa (analogicznie jak uchylony przepis art. 37 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym) należy interpretować w ten sposób, że określone w nim wymagania są spełnione jeżeli skarżący poda informacje, które pozwolą ustalić o jaki akt chodzi i czego skarżący oczekuje od sądu.
Ze skargi z dnia 25 kwietnia 2005 r. i uzupełniającego pisma z 10 maja 2005 r. wynika wprost, że skarżący podnoszą kwestie umorzenia należności za zajmowany lokal. Obydwa te pisma adresowane są do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i złożone zostały w terminie otwartym do wniesienia skargi.
W tej sytuacji nie może budzić wątpliwości charakter i cel ich złożenia.
Rozpoznając skargę zważyć należy, że zgodnie z przepisem art. 19a ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2002 r., Nr 42, poz. 368 z późn. zm.), dalej zwaną "ustawą o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych", organami Wojskowej Agencji Mieszkaniowej właściwymi do umarzania należności pieniężnych są prezes Agencji oraz właściwi dyrektorzy oddziałów regionalnych Agencji. Kryterium różnicującym właściwość instancyjną stanowi wysokość należności głównej. Bezsporne jest, że w pierwszej instancji decyzję wydał organ właściwy miejscowo i rzeczowo. Należność główna wynosi bowiem 11.171,54 zł, a więc nie jest większa niż dziesięciokrotność kwoty przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 października 2004 r. w sprawie umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności przysługujących Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (Dz. U. Nr 245, poz. 2460), obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego decyzji ostatecznej. Oznacza to, że sprawa należy do właściwości dyrektora oddziału regionalnego Agencji.
Stosownie do treści art. 13 ust. 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, Prezes Agencji Mieszkaniowej jest organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, a więc organem uprawnionym do rozpatrzenia odwołania od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w B. Postępowania odwoławcze w sprawie zostało przeprowadzone, lecz wadliwie zakończone decyzją Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej podpisaną " z up. T. E.", a więc z naruszeniem minimalnych wymagań elementów decyzji administracyjnej określonych w art. 107 § 1 kpa. Do minimalnych elementów należy także podpis pod decyzją osoby piastującej funkcją organu administracyjnego albo osoby działającej z jej upoważnienia udzielanego na mocy art. 268a kpa albo przepisów odrębnych. Przy czym osoba działająca z powyższego upoważnienia zobowiązana jest do wskazania nie tylko imienia i nazwiska, ale także podania zajmowanego stanowiska służbowego. Jak wyżej nadmieniono zaskarżona decyzja organu drugiej instancji zawiera adnotację "z up." i nie podaje stanowiska służbowego osoby podpisującej tę decyzję, co stanowi oczywiste naruszenie art. 107 § 1 kpa. Odnosząc się do tej kwestii należy zauważyć, że taka adnotacja jest uprawniona tylko wówczas, gdy osoba wydająca decyzję została rzeczywiście upoważniona przez organ administracyjny. Tymczasem zaskarżoną decyzję podpisała osoba nieposiadająca upoważnienia organu, co stanowi wadę kwalifikowaną decyzji. Decyzję taką traktuje się w orzecznictwie i w doktrynie prawa jako podjętą z rażącym naruszeniem prawa, a więc nieważną (J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. II Warszawa, 1989 s. 194). W rozpatrywanej sprawie istotne było, czy Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej upoważnił pracownika T. E. do wydawania decyzji w sprawie umorzenia należności pieniężnych przysługujących WAM. W aktach sprawy takiego upoważnienia nie było.
Pełnomocnik procesowy Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, radca prawny W. M., wykonując zarządzenie sądu w przedmiocie wykazania upoważnienia T. E. do wydawania decyzji w trybie art. 268a kpa, przekazała upoważnienie nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, które upoważnia T. E. - Zastępcę Prezesa ds. ekonomicznych i inicjatyw gospodarczych do wydawania (podpisywania) m.in. rozstrzygnięć administracyjnych w drugiej instancji w sprawach umarzania należności przysługujących WAM. Rzecz w tym, że powyższe upoważnienie opatrzone jest datą 1 marca 2006 r., a więc obowiązuje już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Wprawdzie organ w tym upoważnieniu potwierdza wcześniej dokonane czynności przez T. E., jednakże jest to bezskuteczne. Niedopuszczalna jest bowiem konwalidacja czynności nieważnych podjętych bez upoważnienia w dniu ich podjęcia i wprowadzenia decyzji ostatecznej do obrotu prawnego. W dacie wprowadzenia decyzji ostatecznej do obrotu prawnego, stosownie do postanowień art. 16 § 1 i art. 110 kpa, staje się ona wiążąca dla strony w kształcie jej doręczonym. Z mocy powyższych przepisów i na tej samej zasadzie decyzja jest wiążąca dla organu, który ją wydał. Jeżeli organ dostrzeże istotną wadę tkwiącą w decyzji po jej doręczeniu stronie, nie możne już jej usunąć w postępowaniu zwykłym. Tym bardzie nie można tego uczynić w postępowaniu sądowym. Jak już nadmieniono wcześniej, sąd dokonuje oceny legalność decyzji na datę jej wydania, w tym przypadku, na dzień 4 kwietnia 2005 r., a upoważnienie obowiązuje dopiero od 1 marca 2006 r.
Przepisy dotyczące upoważnień na gruncie prawa administracyjnego podlegają wykładni ścisłej. Oznacza to, że nie mogą być w tej materii stosowane przez analogię przepisy prawa cywilnego odnoszące się do konwalidacji niektórych czynności prawnych.
Wymaga podkreślenia, że sądowi z urzędu znana jest także analogiczna sprawa sygn. akt [...], w której decyzję podpisała "z up. T. E.", a w postępowaniu przed sądem pełnomocnik procesowy przedłożył Regulamin Organizacyjny Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, stanowiący załącznik do decyzji nr [...] Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] czerwca 2004 r. w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (dalej zwany "regulaminem"), wywodząc upoważnienie do podpisywania decyzji z tego aktu normatywnego. Jednakże i z tego dokumentu nie wynikało upoważnienia do podpisania decyzji w rozpatrywanej sprawie. Sąd w tym składzie podtrzymuje to stanowisko z tych samych względów, co wskazane w wyroku z dnia 22 lutego 2006 r. sygnatura akt jak wyżej.
Konkludując należy stwierdzić, że działanie pracownika bez upoważnienia organu ma cechy rażącego naruszenia prawa powodującego nieważność danej czynności prawnej. W tej sytuacji należy uznać, że zaskarżona decyzja opatrzona podpisem T. E. narusza także w stopniu rażącym art. 107 § 1 kpa. W związku z powyższym ustaleniem sądu, odnoszenie się do zarzutów zawartych w skardze staje się zbędne.
Sąd jednakże dostrzegł, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji zostało podpisane przez jednego małżonka (nie wiadomo którego, gdyż podpis jest nieczytelny) podczas, gdy w nagłówku odwołania wskazani są obydwoje małżonkowie.
Z treści decyzji organu drugiej instancji wynika, że organ rozpoznał odwołanie obojga małżonków.
Wobec powyższego organ ponownie rozpoznając sprawę powinien wyjaśnić, który z małżonków składał odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji i dać temu wyraz w treści decyzji.
Mając na względzie wszystkie powyżej omówione okoliczności, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 w związku z art. 132 oraz art. 152 ppsa orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku.