I SA/Wa 42/07

I SA/Wa 42/07 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-02-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-01-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Elżbieta Sobielarska
Ewa Dzbeńska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Sygn. powiązane
I OSK 1415/07 - Wyrok NSA z 2008-08-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Irena Wronka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2007 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2006 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania S. W., od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta W. przez Kierownika [...] Ośrodka Pomocy Społecznej W. z dnia [...] września 2006 r., nr [...] o odmowie przyznania pomocy społecznej na zakup [...], [...], [...], [...], [...] i [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, że w dniu 5 lipca 2006 r. S. W. wystąpił z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na zakup [...] oraz opłaty związane z [...]. Wnioskiem z dnia 12 lipca 2006 r. S. W. wystąpił o pomoc materialną na zakup [...], [...], [...] oraz [...].
Decyzją z dnia [...] września 2006 r., nr [...] odmówiono przyznania S. W. pomocy społecznej na zakup [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z powodu niemożności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wykazał, iż wnioskodawca uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, nadto odmawia współpracy z pracownikami socjalnymi Ośrodka Pomocy Społecznej W. Wobec tego, organ uznał, że brak współdziałania ze strony wnioskodawcy w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej stanowi podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia.
Od decyzji powyższej S. W. odwołał się i wniósł o jej uchylenie. Skarżący zakwestionował zasadność rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i wskazał, iż "nigdy i nigdzie i wobec nikogo nie stwierdził, że odmawia przeprowadzenia aktualizacji wywiadu", a terminy jego przeprowadzenia próbował uzgodnić.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., w wyniku rozpatrzenia odwołania S. W., wyjaśniło, że przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 poz. 593 ze zm.) wskazuje, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. W myśl art. 3 ustawy pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. A zatem zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 powołanej wyżej ustawy. Państwo powołując instytucję "pomoc społeczna" nałożyło na nią obowiązek realizacji swojej polityki pomocy osobom i rodzinom, które nie są w stanie, z różnych przyczyn, pokonać trudnych sytuacji życiowych.
Odmowa przyznania pomocy może nastąpić tylko wówczas, jeżeli udowodnione zostanie, na podstawie dowodów określonych w art. 75 k.p.a. i przy zachowaniu zasad ustalonych art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., że ubiegający się o pomoc, choć znajduje się w trudnej sytuacji, jest w stanie tę sytuację sam pokonać i jego żądania nie odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Przepis art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, będący podstawą przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów żywności, leków i leczenia, opału z odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z brzmienia tego przepisu wynika, że decyzja podejmowana w tym zakresie przez organ administracyjny nie jest obligatoryjna, lecz ma charakter uznaniowy i zależy od tak zwanego uznania administracyjnego. Nie znaczy to jednak, że organ administracji może podejmować decyzję w sposób całkowicie dowolny, jest bowiem związany przepisami procedury administracyjnej, w tym art. 7 i 77 § 1 k.p.a., jak również przepisami ustawy o pomocy społecznej.
Wnioski S. W. z dnia 5 i 12 lipca 2006 r. o przyznanie pomocy finansowej na zakup [...] oraz [...] oraz na zakup [...], [...], [...] oraz [...], stanowiły podstawę do wszczęcia i przeprowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie sytuacji dochodowej i osobistej wnioskodawcy, co w konsekwencji pozwoli organowi orzekającemu na podjęcie stosownej decyzji w zakresie wnioskowanej pomocy. Jak dalej Kolegium wyjaśniło, w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin -stosownie do art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej - przeprowadza się rodzinny wywiad środowiskowy. W myśl art. 107 ust. 3 i 4 ustawy rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza pracownik socjalny (...). W przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej, niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych.
Sposób przeprowadzania rodzinnego wywiadu środowiskowego, w tym miejsce i terminy jego przeprowadzania określa rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz. 672). Rozporządzenie to w § 2 ust. 1 - 3 stanowi, że wywiad przeprowadza się w terminie 14 dni od dnia powzięcia wiadomości o potrzebie przyznania świadczenia z pomocy społecznej (...). W sprawach niecierpiących zwłoki, wymagających pilnej interwencji ośrodka pomocy społecznej lub powiatowego centrum pomocy rodzinie, wywiad przeprowadza się w terminie 2 dni od dnia powzięcia wiadomości o potrzebie przyznania świadczenia. Wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu.
Kolegium zwróciło uwagę, że na podstawie akt sprawy, a także tego, co wykazał organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, pracownik socjalny niezwłocznie po powzięciu wiadomości o potrzebie przyznania świadczenia z pomocy społecznej próbował ustalić ze skarżącym termin przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Nadto, wobec niezastania wnioskodawcy w miejscu zamieszkania w wyznaczonych terminach wielokrotnie nawiązywano próby skontaktowania się z nim w celu ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Okoliczności te potwierdzają załączone do akt sprawy notatki służbowe.
Organ pomocy społecznej wykazał zatem, że S. W. uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego (dokonania jego aktualizacji).
Kolegium wskazało, iż - zgodnie z w § 2 ust. 4 i 5 w/w rozporządzenia - pracownik socjalny przeprowadzając wywiad, bierze pod uwagę indywidualne cechy, sytuacją osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby samotnie gospodarującej lub osób w rodzinie, mogące mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej im pomocy. Następnie, na podstawie przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z niej wynikające stanowiące podstawę planowania pomocy.
W dalszych wywodach Kolegium podkreśliło, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest niezwykle istotnym elementem postępowania dowodowego zmierzającym do ustalenia stanu faktycznego danej sprawy, w tym ustalenia, czy sytuacja życiowa osoby ubiegającej się o pomoc jest na tyle trudna, że należy jej pomóc w zaspokojeniu niezbędnych potrzeb. Organ pomocy społecznej rozpoznając wniosek o pomoc finansową zobowiązany jest bowiem ustalić rzeczywistą sytuację osoby ubiegającej się o takie świadczenie. Cel ten może być osiągnięty w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania lub miejsca pobytu wnioskodawcy. Rzetelne rozeznanie sytuacji zainteresowanego i jego potrzeb wymaga jednakże współdziałania z pracownikiem socjalnym, w tym poinformowania go o osiąganych dochodach i sytuacji majątkowej. Pozwala to na ustalenie, czy faktycznie istnieje rzeczywista potrzeba wsparcia finansowego przez ośrodek pomocy społecznej i czy zgodnie z przepisami osoba ubiegająca się o pomoc kwalifikuje się do udzielenia takiej pomocy.
Kolegium powołało się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia
3 listopada 1998 r., sygn akt I SA 261/98, w którym wskazano, że rola wywiadu środowiskowego w sprawach pomocowych jest niezwykle ważna, gdyż jest on sposobem zbierania informacji, rozmową z osobą starającą się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej (i jej rodziną), swoistym trybem postępowania dowodowego, kwestionariusz zaś szczególną formą protokołu w rozumieniu przepisów k.p.a., mającą na celu uwzględnienie specyficznego charakteru postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej" (Lex Nr 45753).
Nadto, ustawa o pomocy społecznej nakłada na organ orzekający w sprawach z zakresu pomocy społecznej obowiązek brania pod uwagę tego, czy osoby i rodziny ubiegające się o pomoc społeczną współdziałają w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Brak bowiem współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego (dokonania jego aktualizacji) mającego na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej skarżącego bez wątpienia świadczy o braku współdziałania w rozwiązywaniu jego trudnej sytuacji życiowej. Zwłaszcza, iż skarżący zna zasady ubiegania się i przyznawania świadczeń z pomocy społecznej gdyż jak wskazują na to akta sprawy korzysta z pomocy finansowej udzielanej przez organ pierwszej instancji. Celowe uniemożliwianie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie znajduje uzasadnienia, lecz świadczy o braku współdziałania skarżącego w rozwiązywaniu jego trudnej sytuacji życiowej.
W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji wykazał brak współdziałania po stronie skarżącego w rozwiązywaniu jego trudnej sytuacji życiowej. Przytoczone zaś w uzasadnieniu decyzji okoliczności pozwoliły na stwierdzenie, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji dokonał właściwych ustaleń pod względem merytorycznym i prawidłowo wykazał istnienie przesłanek uzasadniających odmowę przyznania wnioskowanej pomocy.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2006 r., nr [...] wniósł S. W. W skardze podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie wykazało staranności w ustaleniu faktów, gdyż skarżący niejednokrotnie próbował ustalić termin aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego z pracownikami Ośrodka Pomocy Społecznej, na dowód czego załączył pisma z dnia 18, 19, 20 i 31 lipca 2006 r.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej
i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd uwzględnia skargę i uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie, stwierdza nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa tego rozstrzygnięcia jedynie wówczas, gdy uzna, że w sprawie istnieją przesłanki określone w art. 145 § 1 powołanej ustawy. W sprawie niniejszej nie stwierdzono wskazanych w tym przepisie przesłanek uzasadniających uwzględnienie skargi.
Oceniając we wskazanym wyżej zakresie zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącego zarzutów Sąd uznał, że nie dają one podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i decyzji utrzymanej nią w mocy, bowiem oba rozstrzygnięcia nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), na podstawie której wydano zaskarżone decyzje, w art. 2 i 3 stanowi, że jest to instytucja mająca na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Osoby ubiegające się o przyznanie im świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony, bowiem rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy.
Przepisy ustawy o pomocy społecznej w sposób jednoznaczny regulują tryb ubiegania się o świadczenia z pomocy społecznej. Zgodnie z art. 106 powołanej ustawy przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. W myśl art. 107 tej ustawy rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin. Rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza pracownik socjalny. W przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych. Pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nakładają na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Zgodnie zaś z art. 11 ust. 2 tej ustawy brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (...) może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.
W ocenie sądu, odmowa przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego została wyczerpująco uzasadniona przez organy orzekające w rozpoznawanej sprawie. Organy orzekające wyjaśniły skarżącemu skutki prawne braku współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, wskazując, że może to stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.
Wskazano, że sposób przeprowadzania rodzinnego wywiadu środowiskowego, a w szczególności miejsce i terminy jego przeprowadzania, wzór kwestionariusza wywiadu oraz dokumenty niezbędne do ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej, wzór oświadczenia o stanie majątkowym wynikają z rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz. 672).
Ustalenia dokonane przez ograny orzekające zostały potwierdzone przez materiał dowodowy zgromadzony w aktach niniejszej sprawy w zakresie braku współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu jego trudnej sytuacji życiowej. Z akt sprawy wynika, że pracownicy socjalni wielokrotnie usiłowali przeprowadzić aktualizację rodzinnego wywiadu środowiskowego, który – zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego - odbywa się w miejscu zamieszkania osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, w terminach ustalonych wcześniej z wnioskodawcą (notatki służbowe z dnia 17 i 19 sierpnia 2006 r. k-15 i 21 i pismo z dnia 23 sierpnia 2006 r. k- 23).
W aktach sprawy znajduje się kwestionariusz aktualizacji wywiadu przeprowadzonego w dniu 29 sierpnia 2006 r. w mieszkaniu skarżącego oraz pisma załączone do niego: uzupełnienie wywiadu sporządzone przez S. W. i notatka sporządzona przez pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej W. Z dokumentów tych wynika, że S. W. udzielił informacji dotyczących jego sytuacji życiowej wyłącznie w formie pisemnej i za pomocą gestów.
W ocenie sądu, taki sposób udzielenia odpowiedzi na pytania dotyczące jego sytuacji życiowej nie znajdował żadnego uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Jeśli, zdaniem skarżącego, w protokole nie zostały zawarte wszystkie informacje, których on udzielił, mógł załączyć swoje wyjaśnienia i zastrzeżenia do protokołu, tak jak to uczynił zresztą w dniu 29 sierpnia 2006 r. Jest to środek dowodowy w sprawie, podobnie jak kwestionariusz aktualizacji wywiadu, który pozwoliłby, obok jeszcze innych dokumentów, na pełną ocenę sytuacji życiowej skarżącego. Przy czym, zauważyć należy, że z pisma skarżącego zawierającego uzupełnienie aktualizacji wywiadu przeprowadzonego w dniu 29 sierpnia 2006 r. nie wynikają żadne dodatkowe informacje dotyczące jego sytuacji życiowej.
W ocenie sądu, sposób zachowania skarżącego w trakcie przeprowadzania aktualizacji wywiadu, zwłaszcza brak rozmowy z pracownikami socjalnymi, uniemożliwił ocenę, czy sytuacja życiowa wnioskodawcy jest na tyle trudna, że należy mu pomóc w zaspokojeniu niezbędnych potrzeb. Brak możliwości dokonania rzetelnej oceny sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej skarżącego uniemożliwił pracownikom socjalnym analizę i ocenę sytuacji skarżącego i sformułowanie wniosków z niej wynikających stanowiących podstawę planowania pomocy, jej rodzaju i zakresu.
Skarżący podkreślił w skardze, że nieprawdziwy jest zarzut braku jego współdziałania z pracownikami Ośrodka Pomocy Społecznej, na dowód czego załączył cztery pisma kierowane przez niego do Ośrodka. W aktach sprawy znajduje się też pismo, z którego wynika, że skarżący wyznaczył pracownikom Ośrodka Pomocy Społecznej terminy wizyt w celu aktualizacji wywiadu. Odnosząc się do tych dokumentów, podkreślić należy, że tym bardziej niezrozumiała jest postawa skarżącego podczas przeprowadzania wywiadu w dniu 29 sierpnia 2006 r., skoro, jak utrzymuje, sam wnioskował o jego przeprowadzenie.
Z powyższych względów nie można postawić organowi zarzutu, że powierzchownie rozpatrzył sprawę i nierzetelnie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, co mogłoby prowadzić do przekroczenia granicy uznania administracyjnego. To z kolei prowadzi do wniosku, iż zarówno ta decyzja jak i decyzja organu drugiej instancji nie naruszyły prawa.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd – z mocy przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – orzekł jak w sentencji.