I SA/Wa 404/23

I SA/Wa 404/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-10-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Monika Sawa /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 47 poz 299
Brak ustawy w systemie: powołane przepisy - art.3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 6 pkt 2 i 4 ustawy o portach i przystaniach morskich
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, sędzia WSA Monika Sawa (spr.), asesor WSA Nina Beczek, Protokolant specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2023 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 21 grudnia 2022 r. nr DGM-3.564.132.2022 w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z 12 sierpnia 2022 r. nr DGM-3.564.132.2022; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz Gminy Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 21 grudnia 2022 nr DGM-3.564.132.2022 Minister Infrastruktury (Minister/organ) po rozpoznaniu wniosku Gminy Miasto E., o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z 12 sierpnia 2022 r. znak DGM3.564.132.2022, odmawiającą wyrażenia zgody na dokonanie czynności prawnej polegającej na sprzedaży prawa własności niezabudowanej nieruchomości, stanowiącej własność Gminy Miasta E., położonej w granicach portu morskiego E. przy Bulwarze [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] ([...]), obręb [...] o powierzchni 0,0690 ha, dla której Sąd Rejonowy w E., VI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] na rzecz spółki pod firmą E. sp. z o.o. z siedzibą w E., wpisanej do Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego pod numerem [...].
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z dnia 29 lipca 2022 r., znak: DGNiG-RSiGN.6840.131.2019.AK, Gmina Miasto E. zwróciła się do Ministra Infrastruktury o wyrażenie zgody w trybie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (Dz. U. z 2022 r. poz. 1624), zwanej dalej "ustawą". Przedmiotem wniosku było wyrażenie zgody na dokonanie czynności prawnej, polegającej na sprzedaży prawa własności niezabudowanej nieruchomości, stanowiącej własność Gminy Miasta E., położonej w granicach portu morskiego E. przy Bulwarze [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] ([...]), obręb [...] o powierzchni 0,0690 ha, dla której Sąd Rejonowy w E., VI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] - na rzecz spółki pod firmą E. sp. z o.o. z siedzibą w E., wpisanej do Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego pod numerem [...]. Minister Infrastruktury decyzją z dnia 12 sierpnia 2022 r. znak DGM-3.564.132.2022 odmówił wyrażenia zgody na powyższe.
Strona wnioskiem z dnia 25 sierpnia 2022 r. zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej wyżej wymienioną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia 12 sierpnia 2022 r. znak DGM-3.564.132.2022. Strona argumentowała, że realizacja na przedmiotowej nieruchomości zabudowy usługowej jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i sprzyjać będzie rozwojowi gospodarki i turystyki oraz ruchu pasażerskiego w związku z powstałą nową drogą wodną na [...]. Strona wskazała również, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uzgodniony przez Dyrektora Urzędu Morskiego w G. bez uwag. Strona zwróciła również uwagę, że działka nr [...] została wydzielona z pasa drogowego i stanowi część zabudowy Starego Miasta w E. oraz wskazała, że w jej ocenie parametry techniczne torów wodnych i zabytkowy charakter Starego Miasta nie pozwalają na wpłynięcie jednostek towarowych i budzą wątpliwości co do zagospodarowania na cele przemysłowe. Strona wskazała, że przedmiotowy teren znajduje się w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej, co wiąże się z obowiązkiem przeprowadzenia badań archeologicznych pod nadzorem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Jednocześnie wskazała, że w jej ocenie powierzchnia działki wynosząca 0,0690 ha uniemożliwia realizację jakiejkolwiek samodzielnej inwestycji (powierzchnia działki stanowi ok. 1/3 powierzchni jaką Strona planuje zbyć na rzecz E sp. z o.o. z siedzibą w E.). Jednocześnie Strona poinformowała, że posiada rezerwę terenów pod rozbudowę portu morskiego w E., przeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod funkcje przemysłowe, magazynowe, składowe i usługowe.
Organ II instancji po dokonaniu analizy przedmiotowej sprawy wskazał, że w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy zgody ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej udzielonej w drodze decyzji administracyjnej wymaga m.in. przeniesienie własności, użytkowania wieczystego, udziału we własności nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, położonych w granicach portów i przystani morskich.
Przesłanką odmowy udzielenia zgody jest w myśl art. 3 ust. 6 pkt 2 ustawy stwierdzenie niezgodności przewidywanego sposobu zagospodarowania nieruchomości ze strategiami rozwoju, programami lub dokumentami programowymi w zakresie gospodarki morskiej lub transportu, przyjętymi na podstawie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U, z 2021 r. poz. 1057 oraz z 2022 r. poz. 1079). Jednocześnie w myśl art. 3 ust. 6 pkt 4 ustawy odmowa udzielenia przedmiotowej zgody następuje ze względu na inny ważny interes publiczny.
Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nieruchomość stanowi własność Gminy Miasto E. i położona jest w granicach portu morskiego w E. a zatem rozporządzenie taką nieruchomością wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej, który w ramach postępowania administracyjnego bada przesłanki odmowy udzielenia zgody ze względu między innymi na zgodność przewidywanego sposobu zagospodarowania nieruchomości ze strategiami rozwoju, programami lub dokumentami programowymi w zakresie gospodarki morskiej lub transportu oraz ważny interes publiczny. Minister wskazał, że strona argumentowała we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że realizacja wnioskowanej inwestycji jest zgodna z mpzp, została uzgodniona bez uwag przez Dyrektora Urzędu Morskiego w G., a parametry techniczne torów wodnych oraz zabytkowy charakter Starego Miasta nie pozwalają na wpłynięcie jednostek towarowych.
Organ nie podzielił argumentacji strony i stwierdził istnienie okoliczności wypełniających przesłanki odmowy wyrażenia zgody na podstawie art. 3 ust. 6 pkt 2 i 4 ustawy ze względu na:
- stwierdzenie niezgodności przewidywanego sposobu zagospodarowania nieruchomości ze strategiami rozwoju, programami lub dokumentami programowymi w zakresie gospodarki morskiej lub transportu, przyjętymi na podstawie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju
- inny ważny interes publiczny.
Organ wskazał, że powyższe ustalenia wynikają z analizy treści aktów prawnych i dokumentów oraz analizy stanu faktycznego sprawy w świetle obowiązującego prawa. Zwrócił uwagę, że Rada Ministrów, działając na podstawie art. 19 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, uchwałą nr 100 z dnia 17 września 2019 r. przyjęła strategiczny dokument rządowy pn. "Program rozwoju polskich portów morskich do 2030 roku" (M.P. poz. 1016), zwany dalej: "Programem", który określa cele i priorytety rozwojowe portów, wskazuje najważniejsze kierunki ich rozwoju, a także wyznacza przedsięwzięcia inwestycyjne do realizacji. Jednym z priorytetów Programu jest rozwój infrastruktury portowej oraz infrastruktury zapewniającej dostęp do portów od strony morza oraz jej dostosowanie do zmieniającej się struktury ładunkowej i rozwoju pozostałych funkcji gospodarczych. Zdaniem Ministra inwestycja objęta przedmiotowym wnioskiem nie wpisuje się w priorytet, o którym mowa wyżej, a nawet pozostaje z nim w sprzeczności. Zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości w sposób określony we wniosku skutkować będzie ograniczeniem możliwości przygotowania infrastruktury portowej w Porcie E. oraz wykorzystania jego pełnego potencjału, który determinowany jest przede wszystkim przez funkcję pierwotną portu związaną z działalnością przeładunkową. Bezpośredni dostęp do wody stanowi atrybut wnioskowanej działki, która powinna służyć w szczególności działalności właściwej portu, tj. przeładunki, składowanie, transport towarów, działalność produkcyjna, związana z szeroko rozumianą obsługą żeglugi morskiej. Planowana inwestycja znalazłaby się w granicy portu morskiego w E., określonej w Rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 15 maja 2013 r. w sprawie ustalenia granicy portu morskiego w E. od strony lądu (Dz. U. poz. 656). Organ podniósł, że tymczasem w Porcie E. prowadzona jest m.in. działalność przeładunkowa, z którą wiąże się np. hałas, specyficzna woń, czy też miejscowe zanieczyszczenia. W ocenie Ministra powyższe czynniki mogą realnie pogarszać warunki życia mieszkańców przyszłego budynku lub zespołu budynków, jakie przewidziane są do zrealizowania zgodnie z wnioskiem, co też prawdopodobnie prowadzić będzie do występowania sytuacji konfliktowych pomiędzy mieszkańcami a portem w przypadku zrealizowania wnioskowanej inwestycji. Jest to, zdaniem Ministra, nieakceptowalne z punktu widzenia konieczności zapewnienia właściwego niezakłóconego funkcjonowania i rozwoju portu morskiego w E.. Zdaniem Ministra w interesie publicznym jest także możliwie największe wykorzystanie możliwości wynikających z tytułu zrealizowania rządowej inwestycji pn. "Budowa drogi wodnej łączącej Zalew Wiślany z Zatoką Gdańską", która oprócz walorów gospodarczych ma także te związane z bezpieczeństwem państwa i która generuje potrzeby w zakresie poczynienia komplementarnych inwestycji w samym porcie. Z powyższym wiąże się wymóg zapewnienia odpowiednich warunków przestrzennych oraz zabezpieczenia potrzebnych zasobów nieruchomości w Porcie E., a wnioskowana czynność, zdaniem Ministra, jest sprzeczna z tymi założeniami.
Minister zwrócił także uwagę, że ustawa, na podstawie której wydawana jest zgoda, jest ustawą szczególną, której działania nie ogranicza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i w konsekwencji odmowa przez Ministra Infrastruktury udzielenia zgody na wybudowanie budynku usługowego może mieć miejsce pomimo uwzględnienia w mpzp dla tego terenu funkcji usługowej. Nie może również, zdaniem Ministra, przesądzać o zmianie rozstrzygnięcia wydanego w I instancji argument Strony o uzgodnieniu bez uwag projektu mpzp przez Dyrektora Urzędu Morskiego w G.. Minister wskazał, że takie uzgodnienie, a nawet wyrażenie przez właściwego dyrektora urzędu morskiego pozytywnej opinii w trybie art. 3 ust. 4 pkt 3a ustawy (tj. opinii odnoszącej się bezpośrednio do rozstrzygnięcia wydawanego w trybie art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy), nie powoduje po stronie Ministra Infrastruktury obowiązku wyrażenia zgody na rozporządzenie wnioskowanym mieniem. Opinia taka jest bowiem jednym z dokumentów zgromadzonych w każdej indywidualnej sprawie, służących posiłkowaniu się nimi przez organ przy wydaniu decyzji administracyjnej, nie przesądza jednak o wyniku tego rozstrzygnięcia. Organ wskazał także, że nie pozostaje sporny zabytkowy charakter pobliskiego Starego Miasta w E. i z tego względu realizacja jakichkolwiek planów przez każdorazowy podmiot władający przedmiotowym terenem nie może być sprzeczna z przepisami służącymi ochronie zabytków. Odnosząc się do zarzutu Strony, że niewielka powierzchnia nieruchomości powoduje niemożność wykorzystania jej do realizacji inwestycji portowych i przemysłowych, Minister wskazał na znaczenie całościowego podejścia do rozwoju portu w związku z wytyczeniem nowej drogi wodnej na Mierzei Wiślanej łączącej Zalew Wiślany z Zatoką Gdańską gdyż czynności prawne odnoszące się do poszczególnych nieruchomości wywołują długotrwałe skutki również wobec sąsiednich terenów. Powyższego nie zmienia fakt posiadania przez Gminę Miasto E. innych nieruchomości, które w ocenie strony mogłyby stanowić rezerwę pod rozbudowę portu morskiego E.. Zbudowanie nowej drogi wodnej powoduje potrzebę uwzględnienia nowych okoliczności zarówno w sposobie funkcjonowania portu jak i jego strategicznym rozwoju. W konsekwencji Minister utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wskazując na wystąpienie okoliczności wypełniających wyżej przywołane przesłanki, określone w art. 3 ust. 6 pkt 2 i 4 ustawy, tj:
- stwierdzenie niezgodności przewidywanego sposobu zagospodarowania nieruchomości ze strategiami rozwoju, programami lub dokumentami programowymi w zakresie gospodarki morskiej lub transportu, przyjętymi na podstawie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju,
- inny ważny interes publiczny.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miasto E. (skarżący), zaskarżając ją w całości
Zaskarżonej decyzji zarzucono:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego:
1. art. 3 ust. 6 pkt 2 ustawy o portach i przystaniach morskich (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1624) - dalej nazywaną ustawą w zw. z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 06 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z art. 93 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez ich błędną wykładnię, i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy wystąpiła przesłanka "niezgodności przewidywanego sposobu zagospodarowania nieruchomości ze strategiami rozwoju, programami lub dokumentami programowymi w zakresie gospodarki morskiej lub transportu, przyjętymi na podstawie ustawy z dnia 06 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju co ma rzekomo wynikać z uchwały nr 100 Rady Ministrów z dnia 17 września 2019 r., która jest jedynie aktem ogólnych założeń o charakterze wewnętrznym, nie wiążącym skarżącej w zakresie podejmowania decyzji o przeprowadzeniu transakcji zbycia nieruchomości,
2.art. 3 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich, poprzez jego błędną wykładnię, i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy wystąpiła przesłanka "innego ważnego interesu publicznego" uzasadniającego odmowę wydania zgody na transakcję nieruchomości, co ma rzekomo wynikać ze sprzeczności wskazanej transakcji z rozwojem gospodarki morskiej i realizacją rządowej inwestycji dotyczącej " Budowy drogi wodnej łączącej Zalew Wiślany z Zatoką Gdańską ", jak również transakcja ta ma wpływać hamująco na rozwój funkcjonowania i przyszły rozwój portu.
II. naruszenie przepisów postępowania:
1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z póź. zm.) - dalej nazywana k.p.a., poprzez niewyjaśnienie przez organ wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności poprzez nieuwzględnienie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. uchwały Rady Miejskiej w E. nr XIX/281/2021 z dnia 23.09.2021 r. dla działki nr [...] będącej przedmiotem transakcji zbycia, a także nieuwzględnienie argumentacji skarżącej co do braku negatywnego wpływu planowej transakcji na rozwój portu e., a także stanowiska Zarządu Portu Morskiego E, Sp. z o.o. z dnia 09 czerwca 2022 r. oraz Urzędu Morskiego w G. z dnia 08 lipca 2022 r., które pozytywnie zaopiniowały zamiar zbycia przedmiotowej nieruchomości przez Skarżącą,
2. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez mało wnikliwe, powierzchowne i nieprzekonujące uzasadnienie wydanej decyzji w zakresie rzekomego zaistnienia w przedmiotowym postępowaniu przesłanek "innego ważnego interesu publicznego" oraz "niezgodności przewidywanego sposobu zagospodarowania nieruchomości ze strategiami rozwoju, programami lub dokumentami programowymi w zakresie gospodarki morskiej lub transportu, przyjętymi na podstawie ustawy z dnia 06 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju " uzasadniających odmowę wydania zgody na transakcję zbycia przedmiotowej nieruchomości, poprzez bardzo ogólnikowe odniesienie się w tym zakresie do zagadnienia rozwoju gospodarki morskiej, rozwoju infrastruktury portowej zapewniającej dostosowanie do struktury ładunkowej i rozwoju funkcji gospodarczej, realizacji rządowej inwestycji "Budowa drogi wodnej łączącej Zalew Wiślany z Zatoką Gdańską",
3. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w postaci wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym na podstawie przesłanki z art. 3 ust. 6 pkt 2 ustawy o portach i przystaniach morskich (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1624), tj. stwierdzenie niezgodności przewidywanego sposobu zagospodarowania nieruchomości ze strategiami rozwoju, programami lub dokumentami programowymi w zakresie gospodarki morskiej lub transportu, przyjętymi na podstawie ustawy z dnia 06 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, która to przesłanka nie była przedmiotem analizy oraz rozstrzygnięcia przez organ w postępowaniu w pierwszej instancji,
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu z dnia 21 grudnia 2022 r. oraz poprzedzającej jej decyzji organu z dnia 12 sierpnia 2022 r. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych, Wniosła także o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci Strategii Rozwoju Portu Morskiego w E. z września 2019 r ora kopii 4 decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości i odniósł się szczegółowo do zarzutów skarżącego.
Na rozprawie 3 października 2023 r. Sąd działając na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., postanowił dopuścić dowód uzupełniający z dokumentu w postaci Strategia Rozwoju Portu Morskiego w E z września 2019 r. oraz oddalić pozostałe wniosków dowodowe – z kopii decyzji administracyjnych ponieważ wykraczają poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Załączone do skargi kopie decyzji dotyczą bowiem nieruchomości, które nie są przedmiotem niniejszego postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się uzasadnione.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury z 21 grudnia 2022 nr DGM-3.564.132.2022 którą utrzymał w mocy własną decyzję z 12 sierpnia 2022 r. znak DGM3.564.132.2022, odmawiającą wyrażenia zgody na dokonanie czynności prawnej polegającej na przeniesieniu prawa własności niezabudowanej nieruchomości, stanowiącej własność Gminy Miasta E., położonej w granicach portu morskiego E. przy Bulwarze [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] ([...]), obręb [...] o powierzchni 0,0690 ha, dla której Sąd Rejonowy w E., VI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] na rzecz spółki pod firmą E. sp. z o.o. z siedzibą w E., wpisanej do Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego pod numerem [...].
Na wstępie wskazać należy, że materialnoprawną podstawą wymienionej decyzji był art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust 6 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (Dz.U. z 2022 r., poz.1624 ze zm., dalej jako "ustawa"). Zgodnie z art. 3 ust 1 pkt 1 ustawy zgody ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej, udzielonej w drodze decyzji administracyjnej, wymaga przeniesienie własności, użytkowania wieczystego, udziału we własności albo użytkowaniu wieczystym albo oddanie w użytkowanie wieczyste całości albo części nieruchomości, w przypadku nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego albo podmiotu zarządzającego portem lub przystanią morską, położonych w granicach portów i przystani morskich. Stosownie do art. 3 ust 6 pkt 2 i 4 ustawy odmowa udzielenia zgody, o której mowa w ust. 1, następuje ze względu na:
1. stwierdzenie niezgodności przewidywanego sposobu zagospodarowania nieruchomości ze strategiami rozwoju, programami lub dokumentami programowymi w zakresie gospodarki morskiej lub transportu, przyjętymi na podstawie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2021 r. poz. 1057 oraz z 2022 r. poz. 1079) (pkt 2);
2. inny ważny interes publiczny (pkt 4).
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że odmowa wyrażenia zgody może mieć miejsce tylko w przypadkach zaistnienia jednej z ustawowych przesłanek określonych w art. 3 ust. 6 ustawy oraz powinna być należycie uzasadniona. Samo tylko przywołanie przesłanki uzasadniającej decyzję odmowną jest niewystarczające. Należy bowiem mieć na uwadze, iż przepis art. 3 ustawy, wkracza w sferę prawa własności, które to prawo chroni Konstytucja RP. Przesłanki ograniczenia tego prawa nie mogą być zatem interpretowane rozszerzająco. Jeżeli więc organ uważa, że ze względu na wymienione w przepisie art. 3 ustawy przesłanki negatywne należy odmówić sprzedaży danego prawa, to winien to konkretnie wykazać w odniesieniu do danej nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1483/07; oraz prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z: 6 listopada 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1553/06, i 30 maja 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 395/07).
W niniejszej sprawie organ odmawiając wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości opisanej w komparycji zaskarżonej decyzji wskazał na przesłanki wymienione w art. 3 ust 6 pkt 2 i 4 przy czym obie odnoszą się do kwestii ogólnych i nie mają przełożenia na konkretne nieruchomości. Tymczasem obowiązkiem organu było wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji wszystkich okoliczności, które jego zdaniem miały uzasadniać odmowę udzielenia zgody na sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasta E., położonej w granicach portu morskiego E. przy Bulwarze [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...] o powierzchni 0,0690 ha. Zdaniem Sądu bowiem każda z powołanych przez organ przesłanek negatywnych z art. 3 ust. 6 ustawy powinna być przedstawiona w świetle konkretnych okoliczności sprawy świadczących w sposób jednoznaczny o ich zaistnieniu wobec przedmiotowej nieruchomości lub jej części. Organ winien bowiem uzasadnić konkretnie odmowę udzielenia zgody na sprzedaż przedmiotowych praw, odnoszących się do danej nieruchomości. Jeżeli więc sprzedaż dotyczy konkretnej działki gruntu, to organ musi wykazać, że właśnie przeniesienie prawa własności tej nieruchomości jest sprzeczna ze strategiami rozwoju, programami lub dokumentami programowymi w zakresie gospodarki morskiej lub transportu, przyjętymi na podstawie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz z uwagi na inny ważny interes publiczny. Samo ogólne stwierdzenie odnoszące się do założeń Programu czy też ogólnikowe stwierdzenia że zagraża interesowi publicznemu, nie mogą być wystarczające. Jak już wskazano wyżej przepis powołany w art. 3 cyt. ustawy o portach i przystaniach morskich, wkracza w sferę prawa własności, które to prawo chroni Konstytucja RP. Przesłanki ograniczenia tego prawa nie mogą być interpretowane rozszerzająco.
Organ administracji nie może bowiem podejmować decyzji w sposób całkowicie dowolny, gdyż jest związany przepisami k.p.a., w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak również art. 107 k.p.a. Organ jest zobowiązany rozstrzygnąć sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem strony, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, oraz winien uzasadnić swoje rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w taki sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Z kolei, elementem koniecznym uzasadnienia każdej decyzji administracyjnej jest wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Poprawnie sporządzone uzasadnienie decyzji administracyjnej stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.). Tym warunkom organ nie sprostał.
W uzasadnieniu decyzji organ jako podstawę odmowy udzielenia zgody na sprzedaż prawa własności opisanej na wstępie nieruchomości wskazał, że zostały spełnione przesłanki z art 3 ust 1 ust 6 pkt 2 i 4 ustawy tj.
1) stwierdzona niezgodność przewidywanego sposobu zagospodarowania nieruchomości ze strategiami rozwoju, programami lub dokumentami programowymi w zakresie gospodarki morskiej lub transportu, przyjętymi na podstawie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2021 r. poz. 1057, ze zm.), czyli przesłanka z art. 3 ust. 6 pkt 2 ustawy, oraz;
2) inny ważny interes publiczny, czyli przesłanka z art. 3 ust. 6 pkt 4 ustawy.
Niemniej organ nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący i nie przedstawił żadnych argumentów, jak już wspomniano wyżej, które to stanowisko organu by uzasadniały. Organ ograniczył się do lakonicznego przywołania przesłanek z art. 3 ust. 6 pkt 2 i 4 ustawy bez przeprowadzenia wnikliwej analizy sprawy w jej całokształcie z uwzględnieniem racji interesu społecznego i słusznego interesu strony. Organ tym samym naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co czyni zarzuty skargi sformułowane w tym zakresie w pełni uzasadnionymi.
Analizując stan faktyczny niniejszej sprawy należy wskazać, że skarżąca, działając na podstawie art. 3 ust 1 pkt 1 ustawy, wystąpiła do Ministra o wyrażenie zgody na dokonanie czynności prawnej polegającej na sprzedaży niezabudowanej nieruchomości, stanowiącej własność Gminy Miasta E., położonej w granicach portu morskiego E. przy Bulwarze [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...] o powierzchni 0,0690 ha, dla której Sąd Rejonowy w E., VI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] na rzecz spółki pod firmą E. sp. z o.o. z siedzibą w E., wpisanej do Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego pod numerem [...].
Jak już wskazano wyżej jedną z przyczyn odmowy wyrażenia zgody na dokonanie powyżej czynności przez skarżącą było zdaniem organu spełnienie przesłanki z art. 3 ust. 6 pkt 2 ustawy - niezgodność przewidywanego sposobu zagospodarowania nieruchomości ze strategiami rozwoju, programami lub dokumentami programowymi w zakresie gospodarki morskiej lub transportu, przyjętymi na podstawie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2021 r. poz. 1057 oraz z 2022 r. poz. 1079) tj. w tym wypadku z uchwalonym przez Radę Ministrów, działającą na podstawie art. 19 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, dokumentem rządowym z 2019 r. "Programem rozwoju polskich portów morskich do 2030 roku" stanowiącym załącznik do uchwały nr 100 Rady Ministrów z dnia 17 września 2019 r., opublikowanej w Monitorze Polskim pod poz. 1016 ("Program").
Sąd jednak przed analizą merytoryczną oceny tej przesłanki dokonanej przez Ministra wskazuje, że była ona analizowana przez Ministra dopiero na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy. Słusznie bowiem podnosi skarżąca, że przesłanka ta nie stanowiła podstawy wydania decyzji odmownej Ministra z 12 sierpnia 2022 r., co wynika już z samej lektury uzasadnienia tejże decyzji. Tym samym zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jest uzasadniony. Sąd zwraca uwagę, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, lecz jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a więc rozpatrzyć także wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji, co wynika z art. 138 k.p.a. Zwrot z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ pierwszej instancji (zob. J. Zimmerman, glosa do wyroku NSA z 2 lutego 1996 r., sygn. akt IV SA 846/95 - OSP 1997, z 4, poz. 83). Warunkiem zatem zachowania tożsamości sprawy rozpatrywanej w obu instancjach jest rozstrzygnięcie sprawy przez organy obu instancji na podstawie tych samych przepisów prawa materialnego, bez zmiany kryteriów (przesłanek) merytorycznej oceny sprawy administracyjnej. Jakakolwiek zmiana w powyższym aspekcie stanowi natomiast naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a. Analogicznie, w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tak jak w postępowaniu odwoławczym, organ administracji również zobowiązany jest do ponownego, wyczerpującego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, a w szczególności do ustosunkowania się do zarzutów i argumentów zawartych w przedmiotowym środku zaskarżenia. Niedopełnienie przez organ tych obowiązków stanowi naruszenie art. 127 § 3 w związku z art. 15 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarżąca została pozbawiona prawa do ponownej, merytorycznej oceny jej sprawy w całości, a mianowicie w zakresie przesłanki negatywnej z art. 3 ust. 6 pkt 2 ustawy. Dopiero w skardze skarżąca mogła odnieść się merytorycznie do oceny organu w zakresie tej przesłanki.
Odnosząc się do zarzutów skargi w tym zakresie, niezależnie od powyższej oceny, Sąd wskazuje, że uchwała Rady Ministrów jest aktem innym niż powszechnie obowiązujące ustawy, rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego (obowiązujące tylko na obszarze działania organów je stanowiących). Niemniej na podstawie art. 3 ust. 6 pkt 2 ustawy, programy w zakresie gospodarki morskiej lub transportu, przyjęte na podstawie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, mogą stanowić, na podstawie art. 3 ust. 6 pkt 2 ustawy, wzorzec kontroli względem planowanego sposobu zagospodarowania nieruchomości znajdującej się na terenie portów i przystani morskich. Takim programem jest również "Program rozwoju polskich portów morskich do 2030 roku". Jednakże organ powołując się na postanowienia tego programu w kontekście spełnienia przepisów art. 3 ust 6 pkt 2 ustawy o portach i przystaniach morskich w zw. z art 19 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z art. 93 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. powinien w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnić, że sprzedaż omawianej nieruchomości i realizacja planowanej na niej inwestycji jest sprzeczna z jego założeniami. Natomiast organ ograniczył się w zasadzie do stwierdzenia, że inwestycja objęta wnioskiem nie wpisuje się w priorytety Programu, którym jest m.in. rozwój infrastruktury portowej oraz infrastruktury zapewniającej dostęp do portów od strony morza oraz jej dostosowanie do zmieniającej się struktury ładunkowej i rozwoju pozostałych funkcji gospodarczych (Priorytet 1 w ramach Celu 1 Programu). Zdaniem organu, inwestycja ta skutkować będzie, ograniczeniem możliwości przygotowania infrastruktury portowej w Porcie E. oraz wykorzystania jego pełnego potencjału, który determinowany jest przede wszystkim przez funkcję pierwotną portu związaną z działalnością przeładunkową.
Stanowisko organu zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pozwala na uznanie, że Minister nie poczynił jakiejkolwiek analizy treści Programu w zestawieniu z planami inwestycyjnymi i położeniem nieruchomości. Nie zdecydował się nawet dołączyć egzemplarza Programu do akt administracyjnych sprawy. W tym miejscu należy zatem odwołać się do treści tego Programu. I tak, zgodnie z pkt. 2.2 Programu - "Pozostałe porty i przystanie morskie",(str. 55-66), "w Polsce funkcjonuje 28 portów morskich niemających podstawowego znaczenia dla polskiej gospodarki narodowej, w rozumieniu ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich, do których zalicza się także Port Elbląg. Porty te są bardzo zróżnicowane, m.in. pod względem infrastruktury portowej, powierzchni, a także pełnionych funkcji i formy zarządzania. Przykładowo, w grupie portów niemających podstawowego znaczenia dla polskiej gospodarki narodowej znajdują się m.in. porty w Darłowie, Elblągu, Kołobrzegu, Policach, Stepnicy, Ustce i Władysławowie (w których realizowana jest funkcja przeładunkowo-składowa i które są dobrze rozwinięte pod względem infrastrukturalnym), jak również porty zlokalizowane m.in. w Sierosławiu i Wapnicy (w których realizowana jest funkcja żeglarska i które mają bardzo słabo rozwiniętą infrastrukturę). Część portów wyróżnia także to, że powołane zostały dla nich podmioty zarządzające, zgodnie z ustawą o portach i przystaniach morskich. W celu uwidocznienia różnic pomiędzy poszczególnymi portami niemającymi podstawowego znaczenia dla polskiej gospodarki narodowej, w Programie wyodrębniono porty regionalne i lokalne. Do pierwszej grupy zalicza się takie porty, jak: Darłowo, Elbląg, Hel, Kołobrzeg, Łeba, Police, Stepnica, Ustka i Władysławowo. Natomiast pozostałe porty uznaje się za lokalne. Porty regionalne charakteryzuje ponadlokalny (wykraczający poza gminę) zasięg oddziaływania, a także znaczny potencjał gospodarczy. Część z tych portów (m.in. Police, Kołobrzeg, Darłowo, Elbląg, Stepnica czy Ustka, gdzie aktualnie poprawiane są warunki do obrotu cargo) rozwinęła funkcję charakterystyczną dla dużych portów handlowych, tj. funkcję transportową (przeładunkowoskładową). W przypadku Kołobrzegu, Darłowa i Elbląga funkcja ta realizowana jest wraz z innymi funkcjami charakterystycznymi dla portów lokalnych i regionalnych.
W Programie wskazano również, że analizowane porty realizują obok funkcji obsługi rybołówstwa również funkcje związane z obsługą żeglarstwa oraz żeglugi pasażerskiej (np. w Elblągu funkcjonuje terminal pasażerski). Wszystkie porty morskie niemające podstawowego znaczenia dla polskiej gospodarki narodowej, zarówno te o charakterze regionalnymi, jak i lokalnym, stanowią ważne bieguny zrównoważonego rozwoju obszarów nadmorskich – za sprawą możliwości, które stwarzają wielu różnym interesariuszom. Wśród nich znajdują się m.in. przedsiębiorcy, rybacy oraz turyści, którzy korzystają z wielu pełnionych przez nie funkcji (m.in. przeładunkowo-składowej, przemysłowej, rybackiej i turystycznej). Porty te to m.in. znaczące ogniwa w procesach wymiany handlowej, ośrodki produkcji przemysłowej i usług, a także miejsca pracy dla wielu ludzi. Jednym z najważniejszych atutów większości portów morskich niemających podstawowego znaczenia dla polskiej gospodarki jest, zdaniem autorów Programu, ich wielofunkcyjność oraz możliwości rozwoju kolejnych form aktywności portowej, w oparciu o istniejące zasoby terenowe oraz modernizowaną i rozbudowywaną infrastrukturę portową.
Ponadto, jak wskazano w treści Programu, warunki funkcjonowania portu w Elblągu zdecydowanie poprawi realizacja inwestycji rządowej w zakresie budowy drogi wodnej łączącej Zalew Wiślany z Zatoką Gdańską oraz komplementarne inwestycje portowe. Dzięki niej zapewniony zostanie swobodny dostęp do portu od strony morza, co pozytywnie wpłynie na bezpieczeństwo państwa i zwiększy możliwości wykorzystywania elbląskiego portu na potrzeby społeczno-gospodarcze zarówno w skali regionu, jak i kraju. W przypadku elbląskiego portu morskiego wskazuje się w przyszłości na rozbudowę nowych terminali wraz z wykorzystaniem infrastruktury kolejowej. Ważną inwestycją będzie zatem budowa nowego terminala przeładunkowego na obszarze ok. 15 ha powierzchni na prawym brzegu rzeki wraz z dostępem do bocznicy kolejowej. W zakresie rozwoju usług pasażerskich wraz z wykorzystaniem istniejącego połączenia kolejowego, przede wszystkim należy bezwzględnie zachować istniejącą infrastrukturę tzw. kolei nadzalewowej nr 254.
Jako szanse dla portu w Elblągu, autorzy Programu wskazali m.in. rozwój ruchu turystycznego oraz żeglugi pasażerskiej i żeglarstwa w następstwie wzrostu stopy życiowej w Polsce oraz poprawy stanu infrastruktury portowej. Natomiast jako jedno z zagrożeń – ewentualny spadek liczby turystów odwiedzających porty (vide: Tabela 9, str. 60-61).
W zakresie Celów i Priorytetów Programu względem Portu w Elblągu wskazano zaś (Priorytet 1 - Rozwój infrastruktury portowej oraz infrastruktury zapewniającej dostęp do portów od strony morza oraz jej dostosowanie do zmieniającej się struktury ładunkowej i rozwoju pozostałych funkcji gospodarczych, w ramach Celu 1 - Dostosowanie oferty usługowej portów morskich do zmieniających się potrzeb rynkowych, str. 86-87 Programu), że w przypadku portów morskich realizujących funkcję transportową (np. Elbląga), poprawa parametrów infrastruktury dostępu do tych portów oraz infrastruktury portowej pozwoli tym portom na przyjmowanie większych niż dotychczas jednostek oraz poprawi jakość ich obsługi. Przedsięwzięciem, które wydatnie skróci drogę wodną statków z portu Elbląg na Bałtyk, uniezależniając jednocześnie żeglugę od stanowiska strony rosyjskiej, będzie planowany od wielu lat kanał żeglugowy przez Mierzeję Wiślaną. Udrożnienie dostępu do portu w Elblągu będzie miało wpływ na rozwój sektora portowego, logistycznego i przemysłowego. Wiele podmiotów zlokalizowanych wzdłuż rzeki Elbląg, w przeszłości korzystało z transportu wodnego, miało własne nabrzeża. Według Programu, jedną z głównych przesłanek do realizacji inwestycji portowych w ramach tego priorytetu jest zmieniająca się struktura przedmiotowa polskiego handlu zagranicznego transportowanego drogą morską oraz tranzytu obsługiwanego w polskich portach morskich. W przypadku portów morskich niemających podstawowego znaczenia dla gospodarki narodowej dodatkową przesłankę stanowi wzrastające zapotrzebowanie na rozwój, obok tradycyjnej funkcji obsługi rybołówstwa, portowych funkcji gospodarczych związanych z turystyką wodną (żeglugi pasażerskiej, żeglarstwa).
Jak zatem wynika z powyższych fragmentów Programu (szczególnie Priorytetu 1), właśnie w inwestycjach w infrastrukturę obsługującą ruch turystyczny oraz żeglugę pasażerską i żeglarstwo autorzy Programu upatrują jednej z szans na rozwój Portu Elblągu, a nie wyłącznie w zakresie jego funkcji portu przeładunkowego. Impulsem dla takich inwestycji jest m.in. stworzenie kanału żeglugowego przez Mierzeję Wiślaną. Atutem Portu Elbląg jako portu morskiego niemającego podstawowego znaczenia dla polskiej gospodarki, według Programu, jest właśnie jego wielofunkcyjność oraz możliwości rozwoju kolejnych form aktywności portowej, poza główną związaną z przeładunkiem towarów, która i tak doskonale się rozwija. Ponadto według założeń Programu, wzajemnie uzupełniające się inwestycje portowe – zarówno w obszarze związanym z tradycyjnymi funkcjami portu (obsługa rybołówstwa, przeładunki towarów), jak i te związane z turystyką wodną (żegluga pasażerska, żeglarstwo) – poprawią warunki funkcjonowania portu w Elblągu. A zatem w warunkach elbląskiego portu inwestycje w turystykę wodną mogą być realizowane równolegle do inwestycji stricte portowych (np. budowa terminali przeładunkowych, pogłębianie toru wodnego, czy budowa nowych nabrzeży), i nie stoją one, w świetle treści Programu, na przeszkodzie dalszemu rozwoju przeładunku towarów w Porcie Elbląg., jak błędnie podnosił Minister. Dla wszelkich tych funkcji są określone lokalizacje, których Minister nie uwzględnił.
Mając to na uwadze, Sąd nie stwierdził niezgodności pomiędzy planową na działce nr [...] inwestycją a Priorytetem 1 Programu. Myli się zatem Minister twierdząc, że przedmiotowa inwestycja (zabudowa usługowa), zlokalizowana w sąsiedztwie zabudowy Starego Miasta (nawiązująca do istniejącej architektury oraz położenia), zakłóci wykorzystanie pełnego potencjału e. portu, który zdaniem Ministra, determinowany jest przede wszystkim przez funkcję pierwotną portu związaną z działalnością przeładunkową. Jak wskazano w Programie, rozwój turystyki wodnej, pasażerskiej, jest również szansą dla Portu Elbląg, a nie zagrożeniem. Stanowisko Ministra nie znajduje żadnego potwierdzenia w zapisach Programu, na który się powołał odmawiając wydania zgody, o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy. Ogranicza się wyłącznie do przytoczenia przepisów oraz ogólnikowych stwierdzeń co do zasadności rozwoju portu przeładunkowego, który jest usytuowany w północnej części miasta poza jego zabytkową częścią i tam też są zarezerwowane tereny na dalszy jego rozwój. Organ nie poczynił żadnej analizy, która potwierdziłaby, że przesłanka art. 3 ust. 6 pkt 2 ustawy została spełniona.
Odnosząc się z kolei do drugiej ze wskazanych przez Ministra przesłanki odmowy wydania zgody na sprzedaż praw do działki nr [...], mianowicie "innego ważnego interesu publicznego" tj. art. 3 ust. 6 pkt 4 ustawy, Sąd stwierdza, że właśnie usytuowanie portu przeładunkowego w rejonie tej działki powodowałoby uciążliwości wskazywane przez Ministra dla obecnych mieszkańców tej części miasta. Ponadto w rejonie nieruchomości usytuowana jest żegluga pasażerska a planowana inwestycja może sprzyjać rozwojowi turystyki.
Zdaniem organu, za wydaniem decyzji odmownej przemawia także interes publiczny, poprzez który należy rozumieć także konieczność zapewnienia odpowiednich rezerw gruntowych dla rozbudowy infrastruktury w Porcie Elbląg w związku z wybudowaniem kanału żeglugowego przez Mierzeję Wiślaną, oraz rozdzielnia funkcji portowych, związanych m.in. z przeładunkami, składowaniem i transportem towarów, od funkcji mieszkaniowych, które z uwagi na uciążliwość sąsiedztwa portu nie powinny występować na terenach portów. Tymczasem jak wynika z akt takie rezerwy są przewidziane w północnej części miasta (najbardziej przystosowanej do tego rodzaju inwestycji), w rejonie gdzie obecnie funkcjonuje port przeładunkowy i w rejonie, w którym uciążliwości dla mieszkańców występować nie będą. Te uciążliwości mogą natomiast powstać w rejonie działki [...] dla obecnych mieszkańców w sytuacji jeżeli w miejsce żeglugi pasażerskiej (usytuowanej w sąsiedztwie działki [...]) powstanie port przeładunkowy. Działka nr [...] położona jest w "śródmiejskiej" części portu stanowiącej fragment Starego Miasta najbardziej atrakcyjnej turystycznie. Po zbudowaniu mostów zwodzonych dostępna bez problemu dla śródlądowych statków pasażerskich oraz wszelkiego typu łodzi sportowych. Cała część tego portu jest wyłączona z działalności portowo- składowej. Natomiast w części północnej miasta jest usytuowany terminal przeładunkowy Zarządu portu z możliwością rozbudowy a na północ od marin [...] i [...] znajdują się tereny rezerwowe pod rozwój portu. Z uwagi na powyższe uwarunkowania Zarząd Portu Morskiego E. Sp. z o.o. nie jest zainteresowany przedmiotową nieruchomością, w zakresie wykorzystania jej pod funkcje portowe. Także Urząd Morski w G. i pozytywnie zaopiniował planowaną sprzedaż działki nr [...] (pismo z 8 lipca 2022 r.).
Powyższe znajduje potwierdzenie również w Strategii Rozwoju Portu Morskiego w Elblągu z września 2019 r. (vide: załącznik do skargi, k. 8-28 akt sądowych, dalej jako "Strategia"), w której właśnie wskazano, iż przedmiotowa cześć portu w Elblągu, tzw. "śródmiejska" (od północnego mostu zwodzonego do mostu [...]), jest najbardziej atrakcyjna turystycznie i powinna pozostać wyłączona z wszelkiej działalności przeładunkowo-składowej. Jak wynika ponadto ze wspomnianej Strategii najbardziej dogodnym miejscem dla prowadzenia działalności portowej jest północna cześć Portu Elbląg (od granic portu na północy do mostu Unii Europejskiej) z uwagi na brak ograniczeń dostępu poza tymi wynikającymi ze stanu toru wodnego, gdzie znajdują się podstawowe terminale przeładunkowe – oba z możliwościami rozbudowy. Analogicznie atrakcyjny teren portu, według Strategii, jest zlokalizowany od mostu Unii Europejskiej do północnego mostu zwodzonego. Najmniej perspektywiczna pod względem rozwoju działalności portowej jest natomiast cześć portu elbląskiego od mostu Wyszyńskiego do południowych granic portu.
Wskazać przy tym należy również, że jak wskazano w Programie, istotną inwestycją w ramach Portu Elbląg będzie budowa nowego terminala przeładunkowego na obszarze ok. 15 ha powierzchni zlokalizowanego na prawym brzegu rzeki, wraz z dostępem do bocznicy kolejowej. Teren ten nie znajduje się na obszarze na którym położona jest omawiana nieruchomość.
Trudno zatem uznać w świetle zebranego materiału dowodowego, że będąca przedmiotem sprawy działka [...] może mieć kluczowe znaczenie dla przyszłej rozbudowy Portu Elbląg tj. negatywnie wpłynąć na rozwój portu morskiego w Elblągu w związku z planowanymi inwestycjami w infrastrukturę przeładunkową zważywszy, że jest usytuowana w najbardziej atrakcyjnej turystycznie części miasta – w obrębie Starego Miasta. Sąd zwraca przy tym uwagę, że przyszły sposób zagospodarowania działki nr [...] jest zgodny z planistycznym przeznaczeniem tego terenu (zabudowa usługowa).
Tym samym twierdzenie, że za odmową udzielenia zgody na sprzedaż spornego terenu przemawia "inny ważny interes publiczny" odnosi się tylko do kwestii ogólnych i nie ma przełożenia na omawianą nieruchomość.
Reasumując, w ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do odmowy zgody na sprzedaż wskazanej w zaskarżonej decyzji nieruchomości. Minister w sposób mało wnikliwy rozpatrzył i zebrał materiał dowodowy uzasadniający decyzje odmowną, czym naruszył art. 7, 77 § 1 kpa oraz dokonał swobodnej jego oceny z obrazą art. 80 kpa. Z kolei uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogu art. 107 § 3 k.p.a. gdyż stan faktyczny sprawy nie został wszechstronnie wyjaśniony i oceniony przez ten organ z uwzględnieniem racji interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz w świetle zastosowanych w sprawie przepisów art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 6 pkt 2 i 4 ustawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Minister naruszył także wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a w konsekwencji także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższą ocenę prawną Sądu, przeprowadzi wnikliwe postępowanie dowodowe i o ile w sprawie nie ujawnią się inne niż dotychczas podnoszone przez Ministra okoliczności uzasadniające odmowę wyrażenia zgody na dokonanie czynności prawnej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, organ udzieli skarżącej zgody na dokonanie wnioskowanej czynności.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił w całości zaskarżoną decyzję Ministra oraz poprzedzającą ją decyzje organu z 12 sierpnia 2022 r. (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 r., poz. 265) – obciążając Ministra obowiązkiem zwrotu Skarżącej kosztów postępowania sądowego w kwocie 680 zł (wpis od skargi - 200 zł, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika - 480 zł).