I SA/Wa 404/05

I SA/Wa 404/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-03-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-02-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Joanna Banasiewicz /przewodniczący/
Jolanta Rudnicka /sprawozdawca/
Sławomir Antoniuk
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Skarżony organ
Minister Budownictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia WSA Jolanta Rudnicka (spr.) asesor WSA Sławomir Antoniuk Protokolant Aneta Trochim - Tuchorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2006 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...] odmawiającą uchylenia decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 1999 r. nr [...] stwierdzającej, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1954 r., nr [...] w określonej w aktach notarialnych części dotyczącej sprzedanych lokali nr [...], [...], [...], [...] w budynku przy ul. [...] w W. oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach, które służą wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, została wydana z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził jej nieważność.
Powyższą decyzję wydano w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy:
Nieruchomość położona w W. przy ul. [...], nr hip. [...], została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1946 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy ( Dz. U. Nr 50, poz.279 ). Z dniem 21 listopada 1945 r. tj. z dniem wejścia w życie powyższego dekretu grunt przedmiotowej nieruchomości przeszedł na własność gminy W., a od 1950 r. na własność Skarbu Państwa. Następnie powyższy grunt z dniem 27 maja 1990 r. stał się własnością Dzielnicy Gminy W., co potwierdził Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 1991 r., nr [...]. Na mocy art. 36 ust.1 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy ( Dz.U. Nr 48, poz.195) przedmiotowy grunt stał się własnością Gminy W.. Objęcie gruntu przez gminę nastąpiło w dniu [...] kwietnia 1948 r. tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W..
Przedwojennym właścicielem opisanej nieruchomości był K. Z., który w dniu [...] czerwca 1948 r. złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu. Wniosek ten został rozpatrzony negatywnie, bowiem Prezydium Rady Narodowej w W. decyzją z dnia [...] lipca 1954 r., nr [...] odmówiło dotychczasowemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu oraz stwierdziło przejęcie na własność Skarbu Państwa budynków znajdujących się na tym gruncie. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1954 r., nr [...].
W wyniku rozpoznania wniosku spadkobierców przedwojennego właściciela o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej i stwierdzającej nabycie budynków znajdujących się na tej nieruchomości Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] maja 1999 r. stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1954 r. nr [...], w określonej w aktach notarialnych części dotyczącej sprzedanych lokali nr [...], [...], [...], [...] w budynku przy ul. [...] oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach, które służą do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, została wydana z naruszeniem prawa a w pozostałej części stwierdził
jej nieważność. Decyzja ta nie została zaskarżona.
Z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją ostateczną Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 1999 r. wystąpił w dniu [...] września 2002 r. A. W., spadkobierca A. W., dziedziczącej po K. Z.. W złożonym wniosku wskazał, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w chwili wydawania decyzji w dniu [...] maja 1999 r. nie wiedział, iż spadek po J. Z. nabył Skarb Państwa – Naczelnik Gminy w G. oraz wnosił o uchylenie powyższej decyzji nadzorczej z dnia [...] maja 1999 r. i stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1954 r. w całości. We wniosku o wznowienie postępowania podniesiono, że cztery lokale w budynku przy ul. [...] zostały sprzedane z własnego udziału Skarbu Państwa nabytego w drodze spadku po J. Z.. Skoro sprzedaż tych lokali odbyła się w latach 1978-1988 po śmierci J. Z., to tym samym mieściła się w posiadanym przez Skarb Państwa udziale wynoszącym [...] i nie może być mowy o nieodwracalnym skutku prawnym, uniemożliwiającym przywrócenie własności. Uznanie, że część decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] grudnia 1954 r. nie może być unieważniona spowodowało, że wyliczenie wielkości zwracanego udziału we własności budynku i użytkowaniu wieczystym gruntu jest krzywdzące dla spadkobierców przedwojennego właściciela a ponadto powoduje wadliwe ustalenie udziału spadkobierców we współużytkowaniu wieczystym gruntu a w konsekwencji niezgodność treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2003 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z [...] maja 1999 r., powołując się na przesłankę wskazaną w art.145 par.1 pkt.5 kpa.
Następnie Minister Infrastruktury, który z mocy ustawy z dnia 31 grudnia 2003 r. o zmianach w organizacji i funkcjonowaniu centralnych organów administracji rządowej i jednostek im podporządkowanych oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. 2002 r., Nr 25, poz.253 ze zm.) przejął zadania i kompetencje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. odmówił uchylenia decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 1999 r. nr [...].
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ nadzorczy wskazał, że okoliczność, iż Skarb Państwa stał się jednym ze spadkobierców byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości nie wpływa na prawidłowość rozstrzygnięcia będącego przedmiotem rozpoznania. Organ podkreślił, że przedmiotem prowadzonego w trybie nadzoru postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 1999 r. była ocena legalności decyzji dekretowej pod kątem wystąpienia wad skutkujących stwierdzenie nieważności decyzji a nie ustalanie wysokości udziałów po K. Z. czy związanych z nimi roszczeń do przedmiotowej nieruchomości. Podkreślono, że w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] maja 1999 r. brały udział wszystkie strony tego postępowania, w tym również Skarb Państwa.
We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy A. W. podkreślił, że przedmiotem postępowania w trybie nadzoru była istotnie ocena legalności decyzji dekretowej z dnia [...] lipca 1954 r., lecz ocena ta została dokonana nierzetelnie, gdyż powołano się na art.156 par.2 kpa , który nie mógł mieć zastosowania, bowiem nie nastąpił nieodwracalny skutek prawny. Skoro Skarb Państwa sprzedając cztery lokale, był już spadkobiercą po J. Z., to twierdzenie istnienia nieodwracalnych skutków prawnych jest błędne. Odwołujący się podniósł, że nie chodzi o ustalanie wysokości udziałów spadkowych, lecz o wzięcie pod uwagę istotnej okoliczności, że ze względu na takie, jakie są udziały spadkowe nie może w decyzji pozostać nieprawdziwe twierdzenie o obligowaniu organu do zastosowania art.156 par.2 kpa.
Następnie w piśmie z dnia [...] października 2004 r. odwołujący się dodatkowo podkreślił, że Skarb Państwa sprzedając udziały posiadał dwa tytuły do dysponowania prawem wieczystego użytkowania: jeden będący wynikiem decyzji dekretowej z dnia [...] lipca 1954 r. a drugi tytuł jako spadkobierca po J. Z.. Skoro tak, to nie można dowolnie przyjmować, że akty sprzedaży są skutkiem pierwszego a nie drugiego tytułu. Sprzedane przez Skarb Państwa udziały mieszczą się – w ocenie odwołującego- w jego stanie posiadania wynikającym ze spadkobrania. Ponadto we wniosku wskazano, że nie jest przedmiotem niniejszego postępowania własność budynku lub jego części a nawet gdyby w przyszłej umowie notarialnej dotyczącej wieczystego użytkowania i własności budynku trzeba było odwołać się do art.63 par.2 kodeksu cywilnego, aby sanować samodzielną decyzję jednego ze współwłaścicieli, to obecny organ prowadzący postępowanie wolny jest od tego problemu.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję tego organu z dnia [...] sierpnia 2004 r.
W uzasadnieniu decyzji podano, że nie jest zasadne uznanie przez odwołującego się, iż Skarb Państwa uzyskał prawo wieczystego użytkowania w wyniku spadkobrania a nie decyzji dekretowej, co miało mieć wpływ na to, że zawarte umowy cywilnoprawne nie pozostają w związku z decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lipca 1954 r. a zatem organ nie mógł zastosować art.156 par.2 kpa. Organ podkreślił, że zgodnie z obowiązującym prawem Skarb Państwa nie jest użytkownikiem wieczystym, lecz właścicielem gruntu, który może oddać grunt w użytkowanie wieczyste. Odnosząc się do pisma odwołującego się z dnia [...] października 2004 r. organ nadzorczy podkreślił, że dziedziczenie spadku po J. Z. przez Skarb Państwa doprowadziło do tzw. konfuzji tj. przejścia prawa rzeczowego, jakim jest prawo użytkowania wieczystego na Skarb Państwa, czyli właściciela gruntu. Wobec powyższego doszło do wygaśnięcia użytkowania wieczystego a zatem Skarb Państwa był bez żadnych ograniczeń uprawniony do dysponowania swoją własnością. Minister Infrastruktury podkreślił także, że należy odróżnić przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania od przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Zarzut błędnego zastosowania art.156 par.2 kpa odnosi się do decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 1999 r. i mógł zostać podniesiony we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy a taki wniosek nie wpłynął i decyzja stała się ostateczna. Organ wskazał dodatkowo, że nieodwracalność skutków prawnych decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1954 r. utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1954 r. polegała na tym, że po wydaniu przedmiotowej decyzji zawarto umowy notarialne sprzedaży poszczególnych lokali i oddano w użytkowanie wieczyste ułamkowe części gruntu, które to umowy cywilnoprawne nie mogą być usunięte z obrotu prawnego w drodze postępowania administracyjnego, a w szczególności w trybie wznowienia postępowania.
Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. W., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania.
Skarżący podkreślił, że wniosek o przyznanie własności czasowej wygasł w tej części, w jakiej prawa przedwojennego właściciela nieruchomości przeszły na Skarb Państwa. Nawiązując do pisma z dnia [...] marca 2003 r. skarżący podkreślił, że użyte w tym piśmie określenia "zbędny zapis" oraz nie "zachodziła potrzeba" odnosiły się do orzekania bez podstawy prawnej (art.165 par.1 pkt.2 k p c). Skarżący zarzucił, że w uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury poruszył sprawę konfuzji zamiast ewentualnie odnieść się do części roszczenia dekretowego odziedziczonej przez Skarb Państwa.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest uzasadniona i podlega oddaleniu.
Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz.1296 ) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności organów administracji publicznej pod względem ich zgodności z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania administracyjnego. W ramach tej kontroli Sąd dokonuje oceny, czy organ administracji przy rozpoznawaniu sprawy nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, że Sąd nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznej decyzji administracyjnej a – jak wspomniano wyżej- ocenia ten akt pod względem legalności.
W związku z powyższym rozpatrując materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie i oceniając podniesione zarzuty, Sąd doszedł do przekonania, że nie podważają one legalności zaskarżonej decyzji. Minister Infrastruktury wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2004 r. utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] sierpnia 2004 r. odmawiającą uchylenia decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 1999 r., orzekł prawidłowo.
Stosownie do art.147 kpa wznowienie postępowania administracyjnego może nastąpić z urzędu lub na żądanie strony. Poza sporem pozostaje okoliczność, że w rozpatrywanej sprawie postępowanie zostało wznowione na wniosek strony. Pamiętać przy tym należy, że postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego wszczyna jedynie nowe postępowanie, którego celem jest ustalenie, czy wystąpiła w sprawie którakolwiek z przyczyn wznowienia, o których mowa w art.145 par.1 kpa i art.145a kpa i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy. Samo postanowienie o wznowieniu postępowania jest tylko aktem procesowym i nie rozstrzyga sprawy, a inicjuje nowe postępowanie o nadzwyczajnym charakterze.
W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wznowione na podstawie art.145 par.1 pkt.5 kpa. Stosownie bowiem do tego przepisu w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. We wniosku o wznowienie postępowania, jako nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody wskazano, że organ nadzoru – Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w chwili wydania decyzji z dnia [...] maja 1999 r. nie wiedział, że spadek po jednym ze spadkobierców tj. po J. Z. nabył Skarb Państwa – Naczelnik Gminy w G..
Wymaga podkreślenia, że "nowe okoliczności faktyczne" lub "nowe dowody " mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania, o ile są dla sprawy istotne a zatem muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć znaczenie prawne a w konsekwencji wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych. W tej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 1985 r. w sprawie I SA 198/85 (publ. ONSA 1985, nr 1, poz.35), stwierdzając, że : "Przez nową okoliczność istotną dla sprawy (art.145 par.1 pkt.5 kpa) należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy ."
Zasadniczym zagadnieniem do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest zatem ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji pod kątem ustalenia wpływu nowej, nieznanej organowi nadzoru w dacie [...] maja 1999 r., okoliczności nabycia spadku przez Skarb Państwa po jednym ze spadkobierców i wpływu tej okoliczności na rozstrzygnięcie, objęte wnioskiem o wznowienie postępowania.
Z akt sprawy wynika, że J. Z. zmarła [...] marca 1973 r. a spadek po niej nabył w całości Skarb Państwa, co wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] marca 1990 r. (sygn. akt [...]). Należy zatem przyjąć, że od dnia [...] marca 1973 r. Skarb Państwa był jednym ze współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Jest poza sporem, że okoliczność ta nie była znana Prezesowi Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, który decyzją z dnia [...] maja 1999 r. orzekł, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1954 r. utrzymująca w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1954 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...], w części dotyczącej sprzedanych lokali [...], [...], [...], [...] oraz praw z nimi związanych została wydana z naruszeniem prawa, a pozostałej części stwierdził nieważność tej decyzji.
Pozostaje do oceny, czy fakt nabycia spadku przez Skarb Państwa i tym samym uzyskanie przez Skarb Państwa tytułu własności do ułamkowej części przedmiotowej nieruchomości wpłynąłby na odmienne rozstrzygnięcie Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast rozpoznającego jako organ nadzoru sprawę zakończoną ostateczną decyzją z dnia [...] maja 1999 r. W tym miejscu należy podkreślić, że na system weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej składa się nie tylko postępowanie w sprawie wznowienia decyzji, ale również postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej. System ten oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, a to oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 stycznia 2000 r. w sprawie sygn. akt I SA 286/99, publ. Lex nr 55756).
Wymaga też podkreślenia, że w wyroku z dnia 4 marca 1998 r., w sprawie sygn. akt III SA 798/97, publ. Lex nr 44817 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że "w przypadkach uzasadniających wznowienie postępowania wadą dotknięte jest samo postępowanie a więc warunki powstania decyzji. Wadliwość decyzji jest tu konsekwencją naruszenia norm proceduralnych, najczęściej reguł postępowania. Jeżeli w wyniku wznowionego postępowania okaże się, że wada postępowania nie miała wpływ na treść decyzji, decyzji nie uchyla się. Natomiast w przypadkach uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji wada tkwi w samej decyzji. Decyzja dotknięta tą wadą jest nieważna ex tunc, czyli nie wywołuje skutków prawnych od chwili jej wydania."
W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru ustalił, że Skarb Państwa był uczestnikiem postępowania zakończonego decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast a zatem pozostaje do oceny, czy okoliczność podnoszona w skardze przez skarżącego jest wadą postępowania, która mogła mieć wpływ na decyzję będącą przedmiotem rozpoznania w postępowaniu wznowieniowym.
W ocenie Sądu orzekającego w sprawie podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż Skarb Państwa stał się współwłaścicielem nieruchomości i tym samym mógł dysponować udziałem spadkowym i dokonać skutecznej sprzedaży lokali wymienionych w decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 1999 r., co według skarżącego uniemożliwia przyjęcie, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1954 r. została wydana z naruszeniem prawa, nie należy do wad postępowania uzasadniających uchylenie decyzji w trybie art.151 kpa.
Odnosząc się do zarzutów skargi i podnoszonej przez skarżącego w całym toku postępowania wznowieniowego okoliczności, że Skarb Państwa dziedzicząc spadek po J. Z. i sprzedając cztery lokale w przedmiotowym budynku rozporządzał prawem przysługującym mu w ramach udziału spadkowego, na marginesie jedynie należy podkreślić, że współwłasność spadkowa charakteryzuje się tym, że rozporządzenie udziałem w przedmiocie należącym do spadku jest ograniczone w sposób określony w art.1036 kodeksu cywilnego a ograniczenia te polegają na tym, że spadkobierca może rozporządzać udziałem w przedmiocie należącym do spadku ale tylko za zgodą pozostałych spadkobierców. Materia ta nie może być jednakże przedmiotem rozpoznania w sprawie o wznowienie postępowania.
Tak więc, w tych okolicznościach argumenty prezentowane w skardze a dotyczące naruszenia przez organ art.151 kpa, nie mogły zostać uwzględnione. Przepis ten przewiduje bowiem, w razie braku podstaw z art.145 par.1 kpa, odmowę uchylenia dotychczasowej decyzji.
Z powyższych względów Sąd na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270), orzekł jak w sentencji.