I SA/Wa 401/22

I SA/Wa 401/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-09-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-02-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Monika Sawa
Nina Beczek /sprawozdawca/
Przemysław Żmich /przewodniczący/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Grunty warszawskie
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par 1 pkt 1 lit a , art 145 par 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Przemysław Żmich sędzia WSA Monika Sawa asesor WSA Nina Beczek (spr.) Protokolant starszy specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2023 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 7 lipca 2021 r. nr DO3.7611.481.2019.AB w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. umarza postępowanie odwoławcze; 3. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii – po rozpoznaniu wniosku Prezydenta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Rozwoju z 29 września 2020 r. nr [...] stwierdzającą, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 12 lutego1954 r. nr [...] oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z 29 października 1953 r. nr [...] odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] - w części dotyczącej gruntu dz. ew. nr [...] z obrębu [...] oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali nr [...], określonej w aktach notarialnych obejmujących sprzedaż tych lokali mieszkalnych, wydane zostały z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdzającą ich nieważność – decyzją z 7 lipca 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Rozwoju z 29 września 2020 r.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Rozwoju, Pracy i Technologii podał, że obecnie nieruchomość ozn. nr hip. [...] znajduje się w obrębie [...], a w jej skład wchodzą działki ewidencyjne, stanowiące własność [...]: nr [...], której stan prawny został uregulowany w KW nr [...], nr [...] - uregulowany w KW nr [...] i nr [...], której stan prawny został uregulowany w KW nr [...], oddana w użytkowanie wieczyste. Jak wynika ze znajdującego się w aktach własnościowych zaświadczenia Sądu Okręgowego w [...] z 21 września 1945 r. nr [...], przedmiotowa nieruchomość ozn. nr hip. [...] o pow. 222,42 sąż. kwadr. stanowiła własność W. L. na mocy aktu z [...] listopada 1932 r. Obecnie następcami prawnymi dawnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości są: R. S., G. S., M. S., E. S., R. L. i M. L..
Przedmiotowa nieruchomość objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem 21 listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia w życie dekretu, grunt przedmiotowej nieruchomości przeszedł na własność gminy [...], a następnie na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130).
W dniu 12 stycznia 1948 r. do Wydziału Gospodarki Gruntami Zarządu Miejskiego w [...] wpłynął w ustawowym terminie wniosek W. L. o przyznanie mu prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] (w latach 1945-1950 przedmiotowa ulica nosiła nazwę I. D., a następnie była to ulica [...]).
Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem administracyjnym z 29 października 1953 r. odmówiło dotychczasowemu właścicielowi W. L. przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu, uzasadniając odmowę koniecznością przejęcia przedmiotowej nieruchomości na cele publiczne. Od orzeczenia tego W. L. złożył odwołanie, które zostało przekazane przy piśmie Prezydium Rady Narodowej [...] z 16 stycznia 1953 r. z wyjaśnieniem, że "odmowa prawa własności czasowej i przejęcie budynków na własność Skarbu Państwa może nastąpić z wszelkich uzasadnionych przyczyn, a zatem mających swoje źródło również poza planem zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 5 dekretu z dn. 26.X.1945 r.) Taką uzasadnioną przyczyną w nin. przypadku jest fakt wydatkowania poważnych kwot funduszów Skarbu Państwa w remont budynku frontowego, użytkowanego przez Min. Bezp. Publ.".
Ministerstwo Gospodarki Komunalnej, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 12 lutego1954 r. utrzymało w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z 29 października 1953 r. "jako słuszne i zgodne z przepisami".
Minister wskazał, że materialnoprawną podstawę kwestionowanego orzeczenia i decyzji stanowił art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...]. Zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu, gmina obowiązana była uwzględnić wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (następnie - na mocy przepisów dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju - planu zagospodarowania przestrzennego). Odmowa przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (następnie użytkowania wieczystego) do gruntu na podstawie art. 7 dekretu była dopuszczalna tylko wówczas, jeżeli organ orzekający w sprawie wyraźnie i jednoznacznie ustalił przeznaczenie gruntu na podstawie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i jednocześnie stwierdził, że korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wynikającym z tego planu. Nie ulega wątpliwości, że organy dekretowe badając przesłanki przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) powinny odnieść się do obowiązującego planu. Takim planem, jak ustalono w postępowaniu nadzorczym, w dacie wydania obu zaskarżonych orzeczeń dekretowych był dla przedmiotowej nieruchomości Ogólny Plan Zabudowania [...], zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. (nr VIII Reg. 1000/31), wydany na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 202). Plan ten przewidywał dla terenu przedmiotowej nieruchomości zabudowę zwartą 4-kondygnacyjną, 70% powierzchni zabudowania (strefa IV). Z opisu budynków posadowionych na nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem, sporządzonego przez Resort Techniczno-Budowlany Zarządu Miejskiego w [...] w dniu 19 sierpnia 1948 r., a sprawdzonego w terenie w dniu 14 kwietnia 1954 r. wynika, że na nieruchomości położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], znajdowały się: budynek frontowy, murowany, 5-kondygnacyjny, mieszkalny o pow. zabudowy 359 m2, oficyna lewa, murowana, 4-kondygnacyjna, podpiwniczona, mieszkalna, o pow. zabudowy 165 m2, oficyna poprzeczna, murowana, 4-kondygnacyjna, podpiwniczona, mieszkalna, o pow. zabudowy 163 m2 oraz oficyna prawa, murowana, 4-kondygnacyjna, podpiwniczona, mieszkalna. Ponadto wskazano, że w budynkach mieszkalnych czynne są instalacje: wodociągowa, kanalizacyjna i elektryczna.
Z analizy materiału dowodowego wynika zatem w ocenie Ministra, że nie było wystarczających podstaw, by móc uznać, że zaistniały przesłanki do odmownego rozpatrzenia wniosku dekretowego w przedmiotowej sprawie, bowiem w dacie wydania zaskarżonych orzeczeń dekretowych, tj. w latach 1953-1954 grunt spornej nieruchomości zabudowany był budynkiem 4-kondygnacyjnym wykorzystywanym na cele mieszkaniowe, a zatem funkcje zapisane w planie zagospodarowania przestrzennego, którym była objęta przedmiotowa nieruchomość w dacie wydania orzeczeń dekretowych były realizowane przez dotychczasowego właściciela. Tak więc organy dekretowe, odmawiając przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości, nie wykazały, że nie można było pogodzić dalszego korzystania z tej nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem zapisanym w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego, tym samym rażąco naruszyły dyspozycję art. 7 ust. 2 dekretu. Ponadto organy dekretowe nie wyjaśniając szczegółowo stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy, bez odniesienia się do ówcześnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, odebrały byłym właścicielom wszelkie prawa do nieruchomości, czym naruszyły także art. 44, 75 i 92 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341).
W świetle powyższych ustaleń Minister stwierdził, że badana w trybie nadzoru decyzja i utrzymane nią w mocy orzeczenie wydane zostały z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu, bowiem w dacie ich wydania przedmiotowa nieruchomość nie była objęta Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego [...] z lat 1947-1950 ani żadnym planem szczególnym wydanym przed wojną, zaś w Ogólnym Planie Zabudowania [...], zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie strefy IV o zwartej zabudowie o wysokości 4 kondygnacji i 70% powierzchni zabudowania. Wobec tego dotychczasowi właściciele mogli korzystać z przedmiotowej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem, w szczególności biorąc pod uwagę, że budynek mieszkalny posadowiony na spornej nieruchomości istniał w dniu wydania decyzji i utrzymanego nią w mocy orzeczenia. W ocenie Ministra, wskazane naruszenie spełnia przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 12 lutego 1954 r. i utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z 29 października 1953 r., a w konsekwencji należało również ustalić czy badane w trybie nadzoru orzeczenia dekretowe wywołały nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Zgodnie bowiem z art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Nieodwracalność skutków prawnych ma miejsce wówczas, gdy organ administracyjny w drodze postępowania administracyjnego nie jest w stanie, w granicach swoich kompetencji wyznaczonych prawem, cofnąć ani odwrócić skutków prawnych, jakie wywołała decyzja.
W skład przedmiotowej nieruchomości [...] ozn. nr hip. [...] wchodzą obecnie dz. ew. nr [...] zabudowana budynkiem mieszkalnym oraz dz. ew. nr [...] z obrębu [...], będące własnością [...].
Na działce nr [...] posadowiono budynek, w którym wyodrębniono następujące lokale: [...] i [...]. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie pierwotną podstawą nabycia lokali oznaczonych numerami: [...] wraz z udziałem przypadającym właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także części gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali były decyzje administracyjne. Sprzedaż lokali wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu, na podstawie decyzji administracyjnej, dopiero w następstwie której zawarte zostały umowy cywilnoprawne w formie aktów notarialnych, nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Kolejne zbycia nieruchomości na podstawie umów cywilnoprawnych nie tworzyły nowego prawa użytkowania wieczystego na rzecz nabywców, a przenosiły jedynie prawo poprzednio powstałe. Zatem w części dotyczącej lokali mieszkalnych nr [...] nie zaistniały w sprawie nieodwracalne skutki prawne, a tym samym brak jest przeszkód do stwierdzenia w tym zakresie nieważności decyzji i utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego. Natomiast lokale oznaczone numerami: [...] i [...] wraz z udziałami przypadającymi właścicielom tych lokali, w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także części gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, zostały nabyte wyłącznie na podstawie umów cywilnoprawnych zawartych w formie aktów notarialnych. Tak więc w odniesieniu do tej części nieruchomości należało stwierdzić, na podstawie art. 158 § 2 kpa, wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa i w tym zakresie ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonych decyzji z naruszeniem prawa, gdyż organ administracji nie jest władny do odwrócenia skutków prawnych wynikających z zawarcia umów cywilnoprawnych.
Natomiast w zakresie działek ewidencyjnych nr [...] i [...], nie były one przedmiotem obrotu cywilnoprawnego, co oznacza zdaniem organu, że w tym zakresie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne.
Skargę na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii wniosło Miasto [...], reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucono:
1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez brak ustalenia, kto był właścicielem nieruchomości objętej prowadzonym postępowaniem administracyjnym na dzień wejścia w życie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy,
- art. 40 § 2 kpa poprzez prowadzenie postępowania i doręczanie pism z pominięciem prawidłowo ustanowionego pełnomocnika, co może być traktowane nawet w kategorii naruszenia dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1b ppsa);
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 kpa w zw. z art. 7 dekretu, poprzez uznanie, że wniosek inicjujący postępowanie nieważnościowe został złożony przez strony postępowania, podczas gdy w świetle dokumentacji, którą dysponował organ, nie wynika, aby R. S., G. S., M. S. i E. S. byli następcami prawnymi dawnego właściciela.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżące Miasto wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna, choć z innych przyczyn niż w niej podniesione.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana na podstawie akt sprawy i według stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – ale w granicach sprawy – wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Istotną bowiem kwestią poprzedzającą rozstrzygnięcie jest ocena czy Prezydent [...] był uprawniony do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rozwoju z 29 września 2020 r. Postępowanie przed organem wyższej instancji może zostać bowiem uruchomione tylko wskutek inicjatywy uprawnionego podmiotu (strony lub osoby działającej na prawach strony). Legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, art. 29 i art. 30 kpa. Brak interesu prawnego u odwołującego się, wynikający z ustalenia, że decyzja organu pierwszej instancji nie dotyczy praw i obowiązków odwołującego się skutkuje brakiem podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Nie zachodzi konieczny związek twierdzeń strony z powszechnie obowiązującymi normami prawa materialnego (patrz: uzasadnienie uchwały NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999/4/119). Zatem w pierwszej kolejności, po otrzymaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc dokładnie tak samo jak w przypadku odwołania, organ obowiązany jest zbadać jego dopuszczalność. Dopuszczalność wniosku jest wyznaczona przesłankami przedmiotowymi oraz podmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez legitymowany podmiot – stronę postępowania w sprawie. Na każdym etapie, w tym na etapie postępowania odwoławczego, organ administracji jest więc obowiązany zbadać, czy podmiot występujący o wszczęcie postępowania, jest do tego legitymowany (patrz: B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 732-734; Bogusław Moraczewski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz dla praktyków, pod red. A. Mudreckiego, ODDK 2008, s. 357-358). W niniejszej sprawie Minister nie zbadał czy Prezydent [...], w świetle dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych był uprawniony do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych i nauce prawa administracyjnego wyrażane jest bowiem stanowisko, zgodnie z którym powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy też sądowoadministracyjnego (por. J.P. Tarno, Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym, Państwo i Prawo 2/2006). Pogląd taki wynika z odrzucenia możliwości łączenia przez ten sam podmiot w postępowaniu administracyjnym roli administrowanego i administrującego, czyli innymi słowy strony postępowania z uwagi na bycie podmiotem praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej (art. 28 kpa) oraz w charakterze podmiotu, którego organ wydaje decyzję. W tym tonie już wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyrokach: z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04; z dnia 12 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1428/08; z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2377/10; z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1311/11 i postanowieniach: z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt I OZ 1646/06; z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 207/14 – wszystkie orzeczenia dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, a wyrażone w nich jednolite i ugruntowane stanowisko Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni aprobuje. Za takim też stanowiskiem opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny już w znacznie wcześniejszym swoim orzecznictwie, np. w uchwale składu pięciu sędziów z dnia 9 październik 2000 r., sygn. akt OPK 14/00 (Lex nr 44493), czy w wyroku z dnia 26 maja 1982 r., sygn. akt SA/Gd 165/82 (LEX nr 9681) oraz w postanowieniu z dnia 15 października 1990 r., sygn. akt SA/Wr 990/90 (LEX nr 10166), stwierdzając w nim, że "W ustawowej roli organu orzekającego nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja jednak dotyka bezpośrednio lub pośrednio jego praw lub obowiązków. Taka pozycja organu wyłącza możliwość równoczesnego występowania w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji. Odmienne zapatrywanie prowadziłoby do nieoczekiwanych konsekwencji również na gruncie stosowania przepisów proceduralnych, na przykład do pozbawienia znaczenia przepisów różnicujących wszczęcie postępowania z urzędu i na wniosek strony albo wywodzenia dopuszczalności wniesienia odwołania przez organ I instancji od własnej decyzji, gdyby już po jej doręczeniu adresatowi organ uznał ją za niekorzystną dla swoich interesów. Przede wszystkim zaś przyznanie organowi orzekającemu statusu strony w postępowaniu administracyjnym godziłoby w elementarne zasady i wartości obowiązujące w tym postępowaniu, skoro organ administracji publicznej stawałby się w ten sposób "sędzią we własnej sprawie". (...) Bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy, gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzję wydaje wójt tej gminy. W rezultacie ani gmina, ani żaden organ gminy nie są uprawnieni do zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzji organu odwoławczego." Stanowisko to zachowuje aktualność również na gruncie obowiązującej regulacji prawnej. Zgodnie zatem z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych pozycja jednostek samorządu terytorialnego jest wyznaczona przede wszystkim przez dwie kategorie prawne, a mianowicie przez kompetencję i przez osobowość prawną. Na podstawie określonych prawem kompetencji gmina realizuje władztwo administracyjne (imperium) i wtedy działa jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowania. Natomiast jako osoba prawna jest władna wykonywać przysługujące jej prawa i obowiązki właścicielskie (dominium) i wtedy może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to z mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej ani do wniesienia odwołania, ani do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. W powyższym tonie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny również w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 kwietnia 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 (dostępna na wyżej wskazanej stronie internetowej), w której stwierdził, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej - w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa i wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Wobec powyższego organ wydający w sprawie decyzję w pierwszej instancji nie ma przymiotu strony w dalszych stadiach tego postępowania, jak również nie jest legitymowany do wniesienia skargi do sądu na decyzję ostateczną. Z tego względu, powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. NSA wskazał także, że (..) Prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w tej sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę. Podstawę do wyłączenia prezydenta miasta mogą stanowić również przepisy zawarte w art. 24 kpa, ponieważ prezydent jest pracownikiem gminy (art. 2 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych), z tym że pracownikiem sprawującym równocześnie funkcję organu gminy/miasta. Wywiódł, następnie, że (..) Skoro prezydent sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu od rozpoznania takiej sprawy, to jako organ nie może w niej podejmować żadnych czynności, np. nie może dać upoważnienia do jej załatwienia jakiemukolwiek z podległych sobie pracowników. Potwierdzenie tej tezy znajdujemy zarówno w art. 28e ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym wygaśnięcie mandatu wójta przed upływem kadencji jest równoznaczne z odwołaniem jego zastępcy lub zastępców, jaki i w art. 28f tej ustawy stanowiącym, że w przypadku wygaśnięcia mandatu wójta przed upływem kadencji jego funkcję, do czasu objęcia obowiązków przez nowo wybranego wójta, pełni osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów. Zaprezentowana interpretacja pozostaje w nurcie utrwalonego orzecznictwa NSA. Warto w tym miejscu przypomnieć, że już w wyroku z dnia 11 września 1992 r., IV SA 404/92 /ONSA 1993 Nr 2 poz. 50/ NSA stanął na stanowisku, że "jeżeli nie ma organu właściwego /vacat/ do wydania decyzji administracyjnej /w rozumieniu art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, żaden pracownik urzędu gminy nie może być upoważniony przez nie istniejący organ do działania w jego imieniu (..)". Przyjęte przez Sąd stanowisko znalazło potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r. sygn. K 32/08 (OTK-A 2009/9/139, Lex nr 523793), w którym Trybunał Konstytucyjny uznał za zgodne z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisy art. 33 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie, w jakim pozbawiają one prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której burmistrz (prezydent, wójt) wydał decyzję jako organ pierwszej instancji, a także za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP przepis art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie, w jakim odmawia jednostce samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sprawach, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w pierwszej instancji.
Stanowisko powyższe podtrzymane zostało w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 (dostępna na wskazanej wyżej stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych), w której wskazano, że "powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 z późn. zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1445)". W uzasadnieniu tej uchwały Sąd, przedstawił obszerną i wyczerpującą argumentację zajętego stanowiska, podkreślając m.in., że nadal jest aktualną teza, że "powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Powiat stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazano jego sposób reprezentacji, i dlatego niezależnie od tego, który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ powiatu. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji.". Powyższe oznacza zaś, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest w związku z tym stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję – raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania – w zależności od etapu załatwiania sprawy. Prezydent [...] jest bowiem następcą kompetencyjnym – kontynuatorem Prezydium Rady Narodowej w [...] w tym znaczeniu, że to on rozpoznaje wnioski dekretowe na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W rozpoznawanej sprawie taka właśnie sytuacja wystąpiła, bowiem sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności m.in. orzeczenia administracyjnego z 29 października 1953 r. wydanego przez Prezydium Rady Narodowej w [...] o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] objętej niniejszym postępowaniem. Prezydent [...] jest kontynuatorem Prezydium Rady Narodowej w [...]i obecnie jest organem administracji właściwym do rozpoznania wniosków dekretowych na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], co wyklucza udział Miasta [...] w charakterze strony w niniejszym postępowaniu nieważnościowym. W tej sytuacji Miasto [...], reprezentowane przez Prezydenta [...], nie ma statusu strony postępowania administracyjnego. Zatem Prezydent [...] (wówczas Prezydium Rady Narodowej w [...]), wydając decyzję w pierwszej instancji, nie działa jako podmiot, którego własnego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy sprawa, lecz jako organ administracji publicznej rozpoznający sprawę na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, co nie czyni z niego strony tego postępowania. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje kosztem znacznego ograniczenia jego dominium, a zgodnie z regułą ne quis iudex in propria causa role strony i sędziego w konkretnym postępowaniu są niepołączalne. Wyłączenie możliwości korzystania z praw strony przez Miasto [...] reprezentowane przez Prezydenta [...], działającego jako organ administracji publicznej, skutkuje brakiem legitymacji procesowej strony do wniesienia w niniejszej sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Rozwoju z 29 września 2020 r. Skoro Miasto [...], reprezentowane przez Prezydenta [...], wobec braku jego legitymacji procesowej w sprawie, nie było uprawnione do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z 29 października 1953 r., Minister Rozwoju, Pracy i Technologii nie miał podstaw do merytorycznego rozpoznania wniosku, jak to uczynił w sprawie, a winien był umorzyć postępowanie odwoławcze. Wobec takiej wadliwości zaskarżonej decyzji należało ją wyeliminować z obrotu prawnego i umorzyć postępowanie odwoławcze zainicjowane wnioskiem Miasta [...] niemającego legitymacji procesowej w sprawie. W tej sytuacji skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek – jak wyżej wyjaśniono – z zupełnie innych przyczyn niż w niej podniesione, co czyni bezprzedmiotowym odnoszenie się przez Sąd do poszczególnych jej zarzutów.
Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy, zasądzając od organu na rzecz skarżącego ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu od skargi w wysokości 200 zł oraz tytułem kosztów zastępstwa procesowego kwotę 480 zł wynikającą z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.).