I SA/Wa 400/24

I SA/Wa 400/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-05-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Gabriela Nowak /przewodniczący/
Monika Sawa /sprawozdawca/
Przemysław Żmich
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 1875/24 - Wyrok NSA z 2025-09-23
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 390
art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie Sędzia WSA Monika Sawa (spr.) Sędzia WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 maja 2024 r. sprawy ze skargi I. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2023 r. nr KOA/5515/Sr/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 20 grudnia 2023 r. nr KOA/5515/Sr/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie SKO/organ) po rozpatrzeniu odwołania I.D. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Grodziska Mazowieckiego nr OPS/81821/118/2023 z 20 września 2023r. orzekającej o odmowie przyznania I.D. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem T.D.
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 31 lipca 2023r. I.D. złożyła w Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem T.D. ur. 8.06.1946r. Do wniosku załączone zostało m.in. orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 29 marca 2019 r, o zaliczeniu T.D. do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności, wydane do dnia 4 października 2023r. W pkt IV orzeczenia wskazano, że daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 4 lutego 2019 r. Natomiast w pkt 7 orzeczenia wskazano, że T.D. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Do wniosku załączone zostały także dokumenty potwierdzające zatrudnienie w przeszłości I.D., orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 26 października 2022r. o zaliczeniu I.D. do osób z lekkim stopniem niepełnosprawności, wydane do dnia 26 października 2025r., zaświadczenie lekarskie z dnia 22 sierpnia 2022r. o stanie zdrowia I.D., karta informacyjna leczenia szpitalnego z dnia 18 czerwca 2023r. potwierdzająca pobyt I.D. w Szpitalu [...] w dniach 18-21 czerwca 2023r. w związku z rozpoznaniem artrozy kolana lewego, orzeczenie lekarza orzecznika ZUS Nr akt [...] z dnia 9 maja 2023r. potwierdzające trwałą częściową niezdolność do pracy I.D., karta informacyjna leczenia szpitalnego I.D. w Szpitalu Uzdrowiskowym w [...] w dniach 4 kwietnia 2023r. - 2 maja 2023r., karta informacyjna pobytu I.D. na SOR Szpitala Zachodniego w [...] w dniach 16 - 19 stycznia 2023r., decyzja ZUS III Oddział w [...] z 1 marca 2023r. o waloryzacji renty przysługującej I.D., decyzja ZUS III Oddział w [...] z dnia 3 kwietnia 2023r. o przyznaniu I.D. dodatkowego rocznego świadczenia pieniężnego, decyzja ZUS III Oddział w [...] z 1 marca 2O23r. o waloryzacji emerytury przysługującej T.D., decyzja ZUS III Oddział w [...] z dnia 3 kwietnia 2023r. o przyznaniu T.D. dodatkowego rocznego świadczenia pieniężnego, podanie I.D. z dnia 31 lipca 2023r. skierowane do ZUS - Biuro Terenowe w [...] o zmianę wysokości świadczenia w związku z pogorszeniem się jej stanu zdrowia, zaświadczenie o stanie zdrowia I. D. dnia 18 kwietnia 2023 r.
Decyzją Nr OPS/81821/118/2023 z dnia 20 września 2023 r. Burmistrz Grodziska Mazowieckiego orzekł o odmowie przyznania I.D. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem T.D. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Organ wskazał, że w związku z faktem, że -jak wynika z orzeczenia o niepełnosprawności - daty powstania niepełnosprawności u T.D. nie da się ustalić, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 4 lutego 2019 r. warunek z art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie jest spełniony w niniejszej sprawie. Organ I instancji wskazał także, że w sprawie istnieje negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., tj. T.D. pozostaje w związku małżeńskim.
Z decyzją powyższą nie zgodziła się I.D., wniosła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenia art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez jego błędne zastosowanie i nieuwzględnienie skutków prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r. sygn. akt K 38/13, oraz naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. poprzez uznanie, że fakt pozostawania przez osobę niepełnosprawną w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ew. o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
SKO w Warszawie po rozpatrzeniu odwołania i przytoczeniu treści art. 17 oraz 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 15h ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 202Ir. poz. 2095 ze zm.) wskazało na wstępie, że orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, którym legitymował się T.D. utraciło ważność z dniem 4 października 2023r. Jednocześnie orzeczenie to nie zostało objęte żadnym z przepisów szczególnych (przywołanych przez organ), które w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii wirusa SARS-CoV-2 wydłużało okres obowiązywania orzeczeń o niepełnosprawności. SKO podało, że w piśmie z dnia 21 listopada 2023r. pełnomocnik I.D. na wezwanie organu II instancji o nadesłanie nowego orzeczenia o niepełnosprawności wyjaśnił, że "orzeczenie T.D. jest na etapie kompletowania dokumentów. Niezwłocznie po jego otrzymaniu zostanie do Państwa wysłana". Organ wskazał następnie, że pomimo utraty mocy obowiązującej przez orzeczenie o niepełnosprawności T.D. wniosek I.D. o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego złożony w dniu 31 lipca 2023 r. podlega rozpatrzeniu - zgodnie z dyspozycją art. 24 ust. 2 i ust. 4 zdanie drugie u.ś.r. za okres od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia.
SKO wskazało następnie, przywołując uzasadnienie odmowy wskazane w decyzji Burmistrza oraz treśc art. 17 ust 1 b pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych , że Trybunał Konstytucyjny w punkcie drugim sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443; publ. OTK-A 2014/9/104) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji. SKO podniosło, że oznacza to w konsekwencji, wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata mocy obowiązującej przez art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku. A zatem art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych - jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie - nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność. Organ podniósł, że w jednolitym obecnie orzecznictwie sądów administracyjnych, ukształtowanym w stanie prawnym istniejącym po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wspomnianego wyroku, przyjęte zostało stanowisko, zgodnie z którym zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu, może być stosowany. Organy rozpoznające wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego winny odkodować podstawę prawną dla rozstrzygnięcia żądania strony przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją (por.: wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2017 r.; sygn. akt I OSK 1079/17, wyrok NSA z dnia 5 września 2017 r.; sygn. akt I OSK 2370/16, wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2920/16, wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 108/12, wyrok NSA z dnia 26 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 128/16, oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt in SA/Kr 647/17, WSA w Gliwicach z dnia 27 czerwca 2017 r., IV SA/Gl 29/17, WSA w Rzeszowie z dnia 6 czerwca 2017 r., n SA/Rz 248/17; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ odwołał się m.in. do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1079/17 (LEX nr 2426244), w którym wskazano, iż: "1. Sądy są związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie stwierdzenia przez Trybunał niekonstytucyjności przepisu prawa, dlatego nie mogą się uchylić od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia. Uzasadnienie nie stanowi bowiem treści rozstrzygnięcia, jak również nie zastępuje go. Zawiera jedynie argumentację mającą przemawiać za wydanym rozstrzygnięciem, dlatego brak jest podstaw prawnych do uznania aby stanowiło w jakimkolwiek zakresie uzupełnienie rozstrzygnięcia. 2. Wskazanie przez ustrojodawcę w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP na wzruszanie prawomocnego orzeczenia sądowego oraz ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanych na podstawie przepisu uznanego następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP powoduje, że nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia sądowego oraz decyzji administracyjnej po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, na podstawie przepisu w takim jego kształcie normatywnym, który Trybunał uznał za niezgodny z Konstytucją RP. 3. Jeżeli Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 1 b u.ś.r. za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, to znaczy, że od dnia 23 października 2014 r., w którym weszło w życie omawiane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, powołany art. 17 ust. 1b nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny.
SKO wskazało, że w związku z powyższym, rozpoznało wniosek I.D. z pominięciem normy, którą Trybunał Konstytucyjny wyeliminował z obrotu prawnego wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13.. Odnosząc się natomiast do stanowiska organu I instancji, zgodnie z którym w niniejszej sprawie zaistniała negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., ponieważ T.D. pozostaje w związku małżeńskim a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, SKO wskazało, że przepis ten ma zastosowanie jedynie w tych przypadkach, w których o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ubiegają się krewni podopiecznego. Rozstrzyga on o tym, że uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego mogą skorzystać krewni dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, co uniemożliwia mu wypełnianie we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego. Tylko taka wykładnia art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. jest właściwa, gdyż w przeciwnym razie wykluczenie małżonka osoby wymagającej opieki z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym oraz zdolnego do pracy, a niezatrudnionego ze względu na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, byłoby naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki NSA z 6 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 251/14, z 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2623/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 czerwca 2018 n, sygn. akt IV SA/Wr 208/18; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt U SA/Rz 208/18, CBOSA). Jednocześnie SKO wskazało, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo jego niepodejmowanie spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13, CBOSA). Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom rezygnującym z zatrudnienia z uwagi na konieczność objęcia opieką niepełnosprawnego członka rodziny. Świadczenie przyznawane jest w celu zrekompensowania osobom zdolnym do pracy kosztów związanych z decyzją o rezygnacji z zatrudnienia, w szczególności utraconych przez nie dochodów. Świadczenie to stanowi zatem ekwiwalent zarobków za pracę. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje opiekunowi, który nie może wykonywać pracy z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i traci możliwość zarobkowania. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest zatem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawną osobą bliską, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W konsekwencji organ administracji rozpoznający wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ma obowiązek ustalić, czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r. sygn. akt I OSK 435/21, LEX nr 3214970).
Organ podniósł, że o rezygnacji z zatrudnienia, czy też świadomym jego niepodejmowaniu, można mówić w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę jest obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia, na którą to zdolność wpływa także wiek takiej osoby i jej stan zdrowia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 czerwca 2021 r. sygn. akt n SA/Po 671/20, LEK nr 3187997). Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, jednak z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że przepis ten należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11, CBOSA). Nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1148/20, LEK nr 3088207). Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. W niniejszej sprawie organ I instancji zaniechał przeprowadzenia wywiadu środowiskowego (art. 23 ust. 4aa u.ś.r.) celem potwierdzenia faktu sprawowania przez I.D. opieki nad niepełnosprawnym mężem; brak jest ustaleń odnośnie zakresu tej opieki oraz oceny, czy wyklucza on podjęcie przez I.D. zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Niemniej SKO uznało, że w niniejszej sprawie odmowa przyznania I.D. wnioskowanego świadczenia jest uzasadnione gdyż ustalono m.in, że I.D. ma przyznane (ponownie) prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy od 1 października 2023r., na stałe, co potwierdza decyzja ZUS III Oddział w [...] z dnia 13 września 2023r. Wysokość renty wynosi 1106,33 zł netto miesięcznie, a zatem jest niższa, niż świadczenie pielęgnacyjne (2.458 zł miesięcznie od 1 stycznia 2023r.). Organ wskazał że z dokumentacji załączonej do wniosku wynika, że I.D. również wcześniej miała przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty. Wykładnia językowa tego przepisu może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie, w tym prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Przepis ten był przedmiotem wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 26 czerwca 2019r. sygn. akt SK 2/17 (opubl. OTK-A 2019/36) uznał art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w zakresie w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (wyrok wszedł w życie z dniem 9 stycznia 2020r.). W uzasadnieniu wyroku Trybunał wskazał, że brak jest podstaw do wykluczenia z pobierania świadczenia pielęgnacyjnego osób, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z tego tylko względu, że mają one przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Trybunał przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi, w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, mimo iż sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdyż nie podejmują zatrudnienia, które mogliby podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego), jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jednocześnie Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. Sposób wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) u.ś.r. jest również analizowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym także Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. W wyroku z 23 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1146/21 NSA wyjaśnił, że: "Potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1.583 zł. podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. W tym miejscu wskazać należy, że od stycznia 2022 r. wysokość świadczenia pielęgnacyjnego wynosi 2.119 zł miesięcznie. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe.'' Organ podał, że Naczelny Sąd Administracyjny w kolejnych wyrokach rozważał różne rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno - rentowego. Ostatecznie NSA opowiedział się za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno - rentowego (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 650/20 i z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19, z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20). NSA wskazywał na konieczność dokonywania takiej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., która pozwoli na realizację konstytucyjnych zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Rezultatem takiej wykładni będzie umożliwienie osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera świadczenie emerytalno-rentowe, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do świadczenia na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Skoro zawieszenie prawa do renty skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ po przytoczeniu obszernego dalszego orzecznictwa NSA w tym zakresie wskazał, że w piśmie z dnia 21 listopada 2023r. I.D. wskazała, że jest uprawniona do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, która została przyznana na stałe. Na ten moment nie złożyła wniosku do ZUS o zawieszenie renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, gdyż nie ma jednoznacznego wskazania, że jest to jedyna negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W tych okolicznościach organ uznał, że na dzień wydania decyzji przez organ II instancji, nie ustała negatywna przesłanka określona w ww. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., co stanowi samodzielną podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Dopiero zawieszenie prawa do świadczenia emerytalnego (rentowego) eliminuje negatywną przesłankę określoną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Wybór taki w rozpoznawanej sprawie mógł zostać zrealizowany przez złożenie do właściwego organu wniosku o zawieszenie prawa do renty na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. I.D. nie złożyła wniosku o zawieszenie prawa do renty. SKO wskazało, że do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie byłoby wystarczające-samo ew. złożenie oświadczenia strony o zamiarze wystąpienia z wnioskiem o zawieszenie prawa do świadczenia emerytalno-rentowego z chwilą przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Wprawdzie zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, jednak w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury/renty świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane dopiero od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję ZUS o wstrzymaniu wypłaty świadczenia (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2022r. sygn. akt IOSK 1590/21).
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła I.D. zaskarżając ją w całości.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego zastosowanie w uzasadnieniu wyjaśniając, że wobec orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego przepis ten w tej sprawie nie znajduje zastosowania.
Wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p. p. s, a., uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 17 u.ś r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, który to przepis w ust. 5 pkt 1 lit. a stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne (przyznawane stosownie do ust. 1 tego artykułu, wymienionym w tym przepisie osobom rezygnującym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, legitymującą się określonym w ustawie orzeczeniem) nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma m.in. ustalone prawo do renty.
Zaznaczyć w tym miejscu należy, że organ II instancji uznał zasadność zarzutu skarżącej, iż wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. w sprawie o sygn. K 38/13 kwestia terminu powstania niepełnosprawności u męża skarżącej nie może stanowić podstawy odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Uznał także, że nie może stanowić podstawy odmowy tego świadczenia fakt pozostawania osoby niepełnosprawnej i jej opiekuna w związku małżeńskim.
Istota problemu prawnego, który legł u podstaw niniejszej sprawy, sprowadza się w zasadzie do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy w sytuacji gdy sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem posiada prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy, jej wniosek o przyznanie przewidzianego w ustawie świadczenia pielęgnacyjnego, musi być w każdym przypadku rozpoznany negatywnie, czy też istnieje prawna możliwość jego uwzględnienia. Organ, opierając się na treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przyjął, że w takiej sytuacji świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje nie z tego powodu że skarżąca pobiera świadczenie ale z tego, że ze świadczenia tego nie zrezygnowała w chwili ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne pomimo pouczenia przez organy o konieczności wyboru świadczenia.
Sąd podziela argumentację zawartą w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji organu II instancji i wskazuje, że kwestia wykładni i stosowania ww. przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych nie była ujmowana jednolicie. Część bowiem składów orzekających, analogicznie jak uczyniły to organy w rozpoznawanej sprawie, opierając się na regułach wykładni językowej, stoi na stanowisku, że wyklucza on możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury lub renty, jak też możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia (np. wyrok NSA z 10 lica 2018 r. I OSK 134/18).
W części orzeczeń, akcentujących konieczność uzupełnienia rezultatu wykładni językowej przepisu wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej, przy uwzględnieniu aksjologii konstytucyjnej, sądy administracyjne wywodziły, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., winien być stosowany w ten sposób, że pozbawia opiekuna osoby niepełnosprawnej przysługującego mu z mocy art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości emerytury/renty (tak np. NSA w wyrokach: z 28 czerwca 2019 r. I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. I OSK 2392/19, czy wyroku WSA w Gdańsku z 12 września 2019 r. III SA/Gd 472/19).
Jeszcze inny pogląd wyrażony został w wyrokach NSA z 27 maja 2020 r. I OSK 2375/19 oraz z 18 czerwca 2020 r. I OSK 254/20, gdzie odwołując się również do potrzeby prokonstytucyjnego wykładnia ww. przepisu, pozwalającego na realizację zasady zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust.1 Konstytucji RP), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji ), Sąd wywiódł, że "istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia". Taka wykładnia przepisu umożliwia zaś doprowadzenie do wyboru przez emeryta/rencisty opiekującego się osobą niepełnosprawną korzystniejszego świadczenia. Renta bowiem, choć jest prawem niezbywalnym, to możliwe jest jej zawieszenie, o co na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1270) może wnioskować rencista. Skoro zaś zawieszenie prawa do renty, stosownie do 134 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy, skutkować będzie wstrzymaniem jej wypłaty poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty, prowadzi to do eliminacji negatywnej przesłanki wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Ten ostatni z prezentowanych poglądów prawnych skład orzekający w sprawie w pełni podziela. Nie podziela natomiast dwóch pierwszych. Odwoływanie się bowiem li tylko do reguł wykładni językowej prowadzi do rezultatu, który z punktu widzenia przywołanych wyżej zasad konstytucyjnych jest nie do zaakceptowania. Szczególnie dobitnie widać to na tle stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, gdzie skarżąca (jak wynika z treści odwołania) z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem pobiera rentę z tytułu niezdolności do pracy. Jeśli zatem jak wskazuje skarżąca pobiera ona rentę i z niej nie zrezygnowała, co jest bezsporne i czego skarżąca nie kwestionuje uznając, że przysługują jej oba świadczenia na podstawie powołanego orzeczenia TK, w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, to brak jest powodów dla przyznania jej tego świadczenia. Skarżącą reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika miała świadomość konieczności zawieszenia prawa do renty w związku z ubieganiem się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego tak aby zapewnić sobie prawo do świadczenia w wyższej wysokości. Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 29 czerwca 2020 r. II SA/Gl 351/20 "Nie można stawiać w gorszej sytuacji osób, które w przeszłości pracowały, przez co wypracowały sobie prawo do emerytury (analogicznie renty), wiążącej się z koniecznością opieki nad inną osobą, w porównaniu do osób, które nigdy nie pracowały i emerytura im nie przysługuje. Nie można w ten sposób niejako "karać" tych, którzy byli zatrudnieni, płacąc składki na ubezpieczenie społeczne." Z kolei możliwość wypłacania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością renty (netto) – na którą wskazują sądy administracyjne prezentujące drugi z przedstawionych kierunków wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1lit. a u.ś.r.– pozostawałaby, jak zauważał Naczelny Sąd Administracyjny wyrokach wydanych w sprawach I OSK 2375/19 oraz I OSK 254/20, w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Wypłaty części świadczenia (w wymiarze wspomnianej różnicy), niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby także dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej kwoty świadczenia w sytuacji otrzymania np. w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno –rentowe.
Skoro zatem przeszkodę uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wiązać należy nie tyle z ustalonym prawem do renty, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia, to organ II instancji prawidłowo uzależnił przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia przez skarżącą decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Organ ustalił także poprzez pełnomocnika strony, że nie dysponuje orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności męża skarżącej na dalszy okres po 4 października 2023 r. (bowiem z tą datą to orzeczenie wygasło) i na datę orzekania strona nie przedstawiła nowego orzeczenia.
Skarżąca miała zatem możliwość dokonania wyboru pomiędzy świadczeniami z tym że jak zasadnie wskazał organ wyłącznie za okres od miesiąca złożenia wniosku (lipca 2023 r.) do miesiąca, w którym wygasło orzeczenie o stopniu niepełnosprawności jej męża (październik 2023). Skarżąca miała świadomość konieczności zawieszenia prawa do renty ale utrzymywała także w skardze, że nie jest to przeszkoda do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowisko skarżącej nie jest prawidłowe, a decyzja organu II instancji nie narusza prawa. Organ prawidłowo ustalił, że skoro skarżącej we wskazanym wyżej okresie przysługiwało prawo od renty z tytułu niezdolności do pracy, którego to prawa nie zawiesiła, to wykluczało ono możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ppsa.