I SA/Wa 40/24

I SA/Wa 40/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-03-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz
Monika Sawa /przewodniczący sprawozdawca/
Nina Beczek
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 24 par. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1073
art. 2 ust. 1
Ustawa z dnia 26 maja 2023 r. o świadczeniu pieniężnym z tytułu pełnienia funkcji sołtysa
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Monika Sawa (spr.) sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz asesor WSA Nina Beczek Protokolant starszy specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2024 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 11 września 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] września 2023 r., nr [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, po rozpoznaniu wniosku M. D. z [...] września 2023 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z [...] sierpnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa
do świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa, utrzymał w mocy decyzję
z [...] sierpnia 2023 r.
Decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Skarżąca M. D. w dniu [...] lipca 2023 r. zwróciła się do Placówki Terenowej KRUS w B. z wnioskiem o przyznanie świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa. Do wniosku załączyła oświadczenie o niekaralności
za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe popełnione w związku
z pełnieniem funkcji sołtysa, wypis z dowodu osobistego oraz postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2023 r. o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego, że skarżąca pełniła funkcję sołtysa w sołectwie [...] w okresie 1978–1990 r. Ponadto, w związku z brakiem wyżej wskazanego zaświadczenia skarżąca przedstawiła oświadczenia pięciu osób zamieszkujących w sołectwie w czasie, w którym pełniła funkcję sołtysa, tj. S. P., J. P., P. M., J. S. i J. K. , potwierdzających okoliczność pełnienia przez skarżącą przez trzy kadencje w okresie od 1978-1990 r. funkcji sołtysa w miejscowości [...], gminie [...], powiecie [...]. Dodatkowo do wniosku załączono protokół z [...] grudnia 1990 r. z zebrania samorządu mieszkańców, w trakcie którego skarżąca złożyła sprawozdanie z wykonania zadań administracyjnych sołtysa.
Decyzją z [...] sierpnia 2023 r., nr [...] Prezes KRUS odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa. W uzasadnieniu decyzji, organ powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja
2023 r. o świadczeniu pieniężnym z tytułu pełnienia funkcji sołtysa (u.ś.p.), który stanowi, że świadczenie pieniężne z tytułu pełnienia funkcji sołtysa przysługuje osobie, która spełnia łącznie następujące warunki:
1) pełniła funkcję sołtysa na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r.
o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023r. poz. 40 i 572) przez okres co najmniej dwóch kadencji, nie mniej niż przez 8 lat;
2) osiągnęła wiek:
a) w przypadku kobiet - 60 lat,
b) w przypadku mężczyzn - 65 lat.
wskazał, że skarżąca pełniła funkcję sołtysa wyłącznie przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, dlatego brak jest podstaw
do przyznania wnioskowanego świadczenia.
Z powyższą decyzją nie zgodziła się M. D. i pismem z [...] września
2023 r. złożyła do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podniosła, że rozstrzygnięcie organu jest błędne, ponieważ funkcję sołtysa pełniła przez trzy kadencje do dnia [...] grudnia 1990 r., a więc przez okres 10 miesięcy w trakcie obowiązywania ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Zaskarżoną decyzją z [...] września 2023 r., nr [...] Prezes KRUS utrzymał w mocy decyzję z [...] sierpnia 2023 r. W uzasadnieniu organ podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji z [...] sierpnia 2023 r. i podał, że ze zgromadzonych dokumentów, w szczególności oświadczenia skarżącej, popartego zeznaniami świadków
i protokołem wynika, że funkcję sołtysa pełniła ona od 1978 r. do dnia [...] listopada 1990 r., a wybory sołtysa sołectwa [...] na kolejną kadencję odbyły się [...] grudnia 1990 r. W związku z tym, zdaniem organu, skarżąca nie spełniła przesłanki zawartej
w art. 2 ust. 1 u.ś.p., ponieważ pełniła funkcję sołtysa wyłącznie na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 1990 r., zatem odpadła podstawa do przyznania wnioskowanego świadczenia. Postanowieniem
z [...] września 2023 r. Prezes KRUS sprostował oczywistą omyłkę pisarską uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wskazując że datą zakończenia pełnienia funkcji sołtysa przez M. D. jest [...] grudnia 1990 r., a nie jak wskazano uprzednio [...] listopada 1990 r.
Zarówno decyzja z [...] sierpnia 2023 r., jak i wydana po rozpoznaniu wniosku
o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzja z [...] września 2023 r. została podpisana
z upoważnienia Prezesa KRUS przez zastępcę kierownika Placówki Terenowej
w B. E. H.
Skargę na decyzję z [...] września 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyła M. D., wnosząc o pozytywne rozpatrzenie skargi i przyznanie prawa pomocy w zakresie ustanowienia radcy prawnego. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji błędne przyjęcie, że pełniła funkcję sołtysa przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zdaniem skarżącej, spełniła ona przesłanki ustawowe do przyznania wnioskowanego świadczenia, bowiem pełniła funkcję sołtysa przez blisko 10 miesięcy od dnia wejścia w życie przedmiotowej ustawy, tj. do dnia [...] grudnia 1990 r., na którą to okoliczność przedstawiła oświadczenia 5 świadków. Skarżąca podała, że trzy kadencje, w ciągu których pełniła funkcję sołtysa wskazują, że została obdarzona zaufaniem społecznym, co koresponduje z celem wprowadzenia u.ś.p., a więc po to by docenić pracę sołtysów.
Postanowieniem z 28 września 2023 r., sygn. akt III SPP/Lu 84/23 referendarz sądowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie umorzył postępowanie
w zakresie przyznania skarżącej prawa pomocy poprzez zwolnienie od kosztów sądowych i odmówił przyznania skarżącej prawa pomocy poprzez ustanowienie radcy prawnego. Postanowieniem z 15 listopada 2023 r. utrzymano w mocy ww. postanowienie referendarza sądowego. Następnie, postanowieniem z 15 listopada 2023 r. tamtejszy Sąd stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie jako sądowi właściwemu w rozpoznaniu sprawy. Postanowienie o przekazaniu stało się prawomocne od dnia 5 grudnia 2023 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Prezes KRUS, odpowiadając na zarzuty skargi nie zgodził się z twierdzeniami skarżącej. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 3 u.ś.p. do okresu, o którym mowa
w art. 2 ust. 1 pkt 1 u.ś.p. okres pełnienia funkcji sołtysa na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 1990 r.
o samorządzie gminnym wlicza się, tylko wtedy, gdy osoba taka pełniła funkcję sołtysa również na podstawie ww. ustawy. Natomiast, M. D. pełniła funkcję sołtysa w okresie od 1978 r. do [...] grudnia 1990 r., tj. przed dniem wejścia w życie przedmiotowego aktu prawnego i nie spełnia tym samym przesłanek ustawowych przyznania wnioskowanego świadczenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna, jednakże z innych przyczyn niż niej wskazane. Decyzja
z [...] września 2023 r. została wydana przez pracownika podlegającego wyłączeniu od udziału w sprawie.
Zgodnie z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm. – dalej jako: k.p.a.), od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Natomiast, stosownie do art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. ilekroć w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o ministrach, rozumie się przez to Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Z kolei, zgodnie
z art. 2 ust. 2 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U
z 2023 r., poz. 208 – dalej jako: u.u.s.r.) Prezes KRUS jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw rozwoju wsi.
Jak wynika z powyższych przepisów, od decyzji Prezesa KRUS nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu
z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji, na podstawie art. 127 § 3 in fine k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 u.u.s.r. Wobec tego, postępowanie zainicjowane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy objęte jest tymi samymi zasadami, co postępowania dewolutywne, tj. skutkujące przeniesieniem rozpoznania sprawy do wyższej instancji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest, co prawda, odwołaniem sensu stricto, wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania, więc powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (por. wyrok NSA z 20 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 472/07).
Wyrazem zasady bezstronności w postepowaniu administracyjnym jest art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Stosowanie do treści tego przepisu, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zatem, także tryb ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ powinien stronie gwarantować, że osoba wydająca decyzję po raz pierwszy nie będzie brała udziału w wydawaniu decyzji ponownie w tej samej sprawie. Obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio uczestniczył dany pracownik poddawana jest kontroli - czy to w postępowaniu zwykłym
w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. Treść art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazuje, że ustawodawca uznał za niepożądaną sytuację, w której przy ponownym rozpatrywaniu sprawy merytorycznie, w jej całokształcie będzie zaangażowany pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w niższej (pierwszej) instancji. Pracownik taki nie tylko uczestniczyłby w dokonywaniu ponownej oceny materiału dowodowego, ale również musiałby się odnieść do zarzutów stawianych przez stronę w zaskarżeniu. Może istnieć obawa, że nie będzie on obiektywny, gdyż ma już wypracowany pogląd na rozpatrywaną sprawę. Pod znakiem zapytania stałaby wobec tego rzetelność i prawidłowość takiego postępowania, a kontrola instancyjna byłaby iluzoryczna (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 5 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Bd 783/18).
W rozpoznawanej sprawie, w postępowaniu wszczętym na skutek wniosku M. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy brała udział osoba, która uczestniczyła
w wydaniu decyzji z [...] sierpnia 2023 r. Zarówno decyzja z [...] sierpnia 2023 r., jak
i wydana po rozpoznaniu wniosku decyzja z [...] września 2023 r. została podpisana
z upoważnienia Prezesa KRUS przez zastępcę kierownika Placówki Terenowej
w B. E. H. Oznacza to, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Prezesa KRUS zostały wydane przez tego samego pracownika, działającego
z upoważnienia organu.
Natomiast, zgodnie z obowiązującym stanem prawnym w sytuacji, gdy decyzja nie jest wydawana osobiście przez osobę piastującą funkcję organu (w tym przypadku Prezesa KRUS), lecz przez upoważnione przez nią osoby, przy wszczęciu postępowania w trybie art. 127 § 3 k.p.a. będzie miało zastosowanie wyłączenie, o którym mowa
w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Pracownik organu upoważniony do działania w imieniu organu,
w żadnym przypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję tego organu, która na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie podlegałaby wyłączeniu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24
§ 1 k.p.a. ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również upoważnionego do działania w imieniu Prezesa KRUS zastępcę kierownika (por. wyrok WSA w Krakowie
z 11 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 30/15; wyrok WSA w Gdańsku z 23 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 621/21). Należy bowiem zauważyć, że "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się przede wszystkim do stadium decyzyjnego postępowania
i wiąże się z odpowiedzialnością za prawnie wiążące rozstrzygnięcie sprawy poprzez podpisanie decyzji przez osobę zajmującą stanowisko organu albo pracownika imiennie przez niego upoważnionego (por. wyroki NSA z 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1357/10 i z 30 maja 2005 r., sygn. akt I GSK 253/05; wyrok WSA w Gdańsku
z 7 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 815/23). Taka sytuacja zachodzi
w rozpoznawanej sprawie.
Zatem, w przypadku, gdy o prawidłowości wcześniejszego rozstrzygnięcia decyduje osoba, która brała udział w jego wydaniu budzi to uzasadnione wątpliwości co do poszanowania postulatów bezstronności i prawdy materialnej (art. 7 k.p.a). Zawsze tam, gdzie jest to możliwe, należy unikać sytuacji, w których dana osoba będzie
w praktyce kontrolowała swój sposób załatwienia danej sprawy. Rodzi
to niebezpieczeństwo stronniczego, sprzecznego z celem postępowania rozstrzygnięcia, nieopartego na obiektywnej ocenie sprawy.
Natomiast, przepisy odnoszące się do kwestii wyłączenia określonych osób
z rozstrzygania spraw administracyjnych pełnią funkcję gwarancyjną w zakresie ochrony bezstronności i obiektywizmu orzekania, które decydują o faktycznym budowaniu zaufania do organów administracji publicznej. Obowiązek wyłączenia pracownika organu
od rozpoznania sprawy, w której "brał udział w wydaniu decyzji" jest obowiązkiem przewidzianym w podstawowych regułach rządzących postępowaniem administracyjnym (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.), a także pożądanym z punktu widzenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasady budowania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Zasady te nie mogą być realizowane w sytuacji, w której istnieją jakiekolwiek wątpliwości co do obiektywizmu i bezstronności pracownika wynikające
z tego, że orzeka w sprawie, w której już raz procesowo się wypowiedział.
Skoro pracownik brał udział w wydaniu rozstrzygnięcia z upoważnienia piastuna organu, to zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. powinien być wyłączony od udziału w tej sprawie, toczącej się z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione
w uzasadnieniu niniejszego wyroku.
Mając na uwadze powyższe, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.