I SA/WA 1346/21

I SA/Wa 1346/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-04-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz /przewodniczący/
Anna Fyda-Kawula /sprawozdawca/
Łukasz Trochym
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 2098/22 - Wyrok NSA z 2025-02-13
Skarżony organ
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Łukasz Trochym, asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii zaskarżoną decyzją z 20 kwietnia 2021 r. nr DO-II.7610.213.2021.AK na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku odwołania Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie (Skarżąca) utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 24 lutego 2021 r. nr NWIV.752.158.2016 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wojewoda Śląski ww. decyzją z 24 lutego 2021 r. na podstawie art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990) oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm., zwanego dalej: rozporządzeniem z 10 lutego 1998 r.) odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Polskie Koleje Państwowe w Warszawie prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu położonego w Z., obręb Z., oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] ha, uregulowanego w księdze wieczystej nr [...].
W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niezebranie całości materiału dowodowego oraz art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r., poprzez nieuwzględnienie, że ww. nieruchomość znajdowała się w zarządzie Skarżącej.
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii zaskarżoną decyzją z 20 kwietnia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 24 lutego 2021 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał treść art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami i stwierdził, że z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] jest Skarb Państwa, na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Z. z [...] września 1977 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu, wydanej na podstawie art. 15, art. 21 i art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w brzmieniu obwieszczenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 21 lutego 1974 r. (Dz. U. Nr 10, poz. 64). Oznacza to, że w dniu 5 grudnia 1990 r. działka ta stanowiła własności Skarbu Państwa, a tym samym w stosunku do tej nieruchomości została spełniona przesłanka własności państwowej. Kwestią sporną jest natomiast to, czy grunt ten znajdował się w zarządzie Skarżącej według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Organ przywołał treść art. 38 ust. 2 i art. 87 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) i wskazał, że zarząd nieruchomością był ustanawiany tylko dla ściśle określonych składników mienia. Jednocześnie, zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie, istnienia zarządu nie można domniemywać.
Minister wskazał następnie, że stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych w § 4 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r. We wniosku z 7 grudnia 2016 r. Skarżąca wskazała, że potwierdzeniem prawa zarządu do spornej działki nr [...] jest wpis w księdze wieczystej nr [...], gdzie w dziale II wpisano; "Skarb Państwa Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych w Katowicach". W ocenie organu, odpis ww. księgi wieczystej nie może zostać uznany za dowód przesądzający o istnieniu po stronie Skarżącej prawa zarządu do ww. nieruchomości. Wpis ten został ujawniony na podstawie ww. decyzji Prezydenta Miasta Z. z [...] września 1977 r. orzekającej o wywłaszczeniu działki nr [...], w skład której wchodzi obecnie sporna działka nr [...]. Potwierdza to treść pisma Starostwa Powiatowego w Z. z 14 listopada 2017 r. nr [...]. Skutkiem wydania ww. decyzji z [...] września 1977 r. było jedynie przejście prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, natomiast przepisy ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie przewidywały wywłaszczenia nieruchomości z jednoczesnym oddaniem jej w użytkowanie przedsiębiorstwu państwowemu. Decyzja o wywłaszczeniu wydana w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w żadnym razie nie ustanawiała prawa zarządu czy użytkowania w odniesieniu do tej nieruchomości. Do wystąpienia skutku określonego w art. 87 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w postaci przejścia z mocy prawa w zarząd na rzecz jednostek państwowych gruntów stanowiących własność państwa, koniecznym jest stwierdzenie, że grunty te były uprzednio przekazane na rzecz jednostek państwowych w użytkowanie w drodze decyzji administracyjnej właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej (miejskiej miasta stanowiącego powiat lub wyłączonego z województwa) rady narodowej.
W konkluzji Minister stwierdził, że w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest decyzji wydanej przed datą 1 sierpnia 1985 r. o przekazaniu spornej działki w użytkowanie na rzecz Skarżącej, dlatego nie można stwierdzić, iż nastąpił skutek określony w art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w postaci przejścia nieruchomości w zarząd. Zatem sam fakt nabycia przez Skarb Państwa prawa własności tej nieruchomości w drodze decyzji z przeznaczeniem na potrzeby Śląskiej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Katowicach, jak również późniejsze faktyczne władanie tą nieruchomością przez ww. przedsiębiorstwo, nie mogło wywołać skutku w postaci nabycia przez Śląską Dyrekcję Okręgową Kolei Państwowych w Katowicach prawa użytkowania tej nieruchomości, ponieważ tego rodzaju skutku nie przewidywała obowiązująca ówcześnie ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. Ponadto, Starosta Z. przy piśmie z 14 listopada 2017 r. przesłał organowi wojewódzkiemu zaświadczenie Gminnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miejskiego w Z. z 2 listopada 2017 r. nr [...] w którym wskazano, iż w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla jednostki ewidencyjnej Z., obręb Z. na dzień 27 maja 1990 r. i 5 grudnia 1990 r. figurowała działka nr [...], mapa [...], o pow. [...] ha w jednostce rejestrowej [...], jako jej właściciel wskazany był Skarb Państwa, a jako władający Powszechna Spółdzielnia Spożywcza [...]. Wobec powyższego organ I instancji trafnie stwierdził, że dokumenty przedłożone przez Skarżącą nie mogą stanowić dokumentów potwierdzających spełnienie przesłanki prawa zarządu do gruntu Skarbu Państwa w dniu 5 grudnia 1990 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania zarzucając naruszenie:
1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1) i 2) k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody Śląskiego z 24 lutego 2021 r. pomimo tego, że winna zostać uchylona;
2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zastosowanie normy prawa materialnego do nienależycie ustalonego stanu faktycznego oraz brak wyjaśnienia, z jakiego powodu organ odmówił mocy dowodowej dokumentom znajdującym się w aktach sprawy;
3) prawa materialnego, tj. art. 37a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" poprzez uznanie, że nie zostały spełnione przesłanki do uwłaszczenia PKP S.A. przedmiotową nieruchomością;
4) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w tej sprawie zaistniały przesłanki do obligatoryjnego zawieszenia postępowania.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Sąd nie może natomiast orzekać w kwestiach wykraczających poza przedmiot zaskarżenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1595/04).
Kontrolując wydane w tej sprawie decyzje w oparciu o powołane kryterium Sąd stwierdził, że są one zgodne z prawem.
Podstawę materialnoprawną decyzji wydanych w rozpoznawanej sprawie stanowił przepis art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z jego treści wynika, że w sprawach stwierdzenia nabycia z mocy prawa na podstawie ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy.
Z powyższego przepisu wynika, że organ może wydać decyzję na podstawie powołanego przepisu tylko wtedy, gdy objęta wnioskiem o uwłaszczenie nieruchomość w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa oraz wnioskodawca legitymował się w tym dniu prawem zarządu do tej nieruchomości.
W rozpoznawanej sprawie niespornie grunt obejmujący działkę nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowił własność Skarbu Państwa. Okoliczność tę potwierdza treść prowadzonej dla tej nieruchomości księgi wieczystej nr [...].
Sporna w tej sprawie jest natomiast kwestia, czy nieruchomość ta pozostawała w zarządzie Skarżącej w dniu 5 grudnia 1990 r.
Oceniając sporną kwestię wymaga podkreślenia, że w rozumieniu przepisów obowiązującej w dacie 5 grudnia 1990 r. ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, prawo zarządu mogło być ustanowione tylko w ściśle określony sposób. Zgodnie z treścią art. 38 ust. 2 powołanej ustawy prawo to mogło powstać w drodze decyzji organu administracji lub umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Samo zaś faktyczne władanie gruntem nie determinowało w sposób konieczny istnienia prawa zarządu w dniu 5 grudnia 1990 r.
W myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5 (państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r.), na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych w pkt 1-10. Jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron, złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym (§ 4 ust. 3 powołanego rozporządzenia).
Sąd podzielił stanowisko organów, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdził istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe do spornej nieruchomości. Z akt sprawy wynika bowiem, że pomimo przeprowadzenia przez organ czynności wyjaśniających, Skarżąca nie wylegitymowała się w stosunku do spornej nieruchomości ani decyzją, ani umową, ani żadnym z dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r., które potwierdzałyby, że nieruchomość ta znajdowała się w dniu 5 grudnia 1990 r. w jej zarządzie. Brak powołanych dokumentów ma natomiast decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż o zarządzie lub użytkowaniu nie świadczy samo przeznaczenie gruntu lub wykorzystywanie gruntu pod infrastrukturę kolejową. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w uchwałach składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 (opubl. w: ONSAiWSA 2017/4/59) i z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17 (opubl. w: ONSAiWSA 2018/3/42).
W powołanych uchwałach Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). NSA wskazał, że od czasu uchylenia ustawą z 1960 r. o kolejach rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. (ze zmianami) o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, nie został uchwalony żaden akt prawny przyznający PKP nabycie prawa zarządu ex lege. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie w pełni podziela powyższy pogląd i przedstawioną na jego poparcie argumentację.
Wobec powyższego, za niezasadne Sąd uznał podniesiony w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 37a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", tym bardziej, że nie stanowił on podstawy kontrolowanych w tej sprawie decyzji. Jest więc nieadekwatny, jako wzorzec kontroli działania organu w tej sprawie.
Wydane w tej sprawie decyzje są natomiast zgodne z treścią art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r.
Sąd nie podzielił również zarzutów naruszenia art. 7, art. 8, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Analiza akt sprawy potwierdza bowiem, że prowadzące to postępowanie organy podjęły niezbędne działania dla wyjaśnienia, czy zachował się jakikolwiek dokument ustanawiający prawo zarządu Skarżącej do spornej nieruchomości. Przeprowadzona przez organy ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego nie nosi cech dowolności, a przyjęte stanowisko zostało należycie uzasadnione poprzez wskazanie dowodów, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcia oraz przyczyn, dla których organy nie podzieliły argumentacji podniesionej przez Skarżącą. Organy wyjaśniły również w należyty sposób podstawę prawną wydanych decyzji.
Ze wskazanych powodów, wbrew zarzutowi skargi, nie zachodziła podstawa do zawieszenia postępowania w tej sprawie, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia przez organy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Dlatego skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).