I SA/Wa 397/11

I SA/Wa 397/11 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2011-08-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-03-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz /sprawozdawca/
Dorota Apostolidis /przewodniczący/
Marta Kołtun-Kulik
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II OSK 2588/11 - Wyrok NSA z 2013-04-24
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 138
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 270
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c,  art. 152
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołań J.T., P. i Z. i J. M. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...], wpisującej do rejestru zabytków województwa małopolskiego otoczenie zespołu zabudowy przy ul. [...], stanowiące teren dawnego ogrodu Zakładu [...] dla O. fundacji P. M. w granicach dz. ew. nr [...],[...],[...],[...],[...], obr. [...], położonych przy ul. [...] w K.
Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...][...] Wojewódzki Konserwator Zabytkowi wpisał z urzędu do rejestru zabytków województwa [...] otoczenie zespołu zabudowy przy ul [...], stanowiące teren dawnego ogrodu Zakładu [...] fundacji [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że działka nr [...], objęta KW nr [...] stanowi współwłasność Z. S., P. S., A. G., E. P., i J. T. Natomiast działki nr [...],[...],[...] i [...], objęte KW [...], KW [...], KW [...], KW [...] stanowią własność J. M. Artystyczne i historyczne wartości zabytkowej zabudowy przy ul. [...] w K. zadecydowały, że budynki stanowiące dawną własność Zakładu [...], stały się przedmiotem zainteresowania służb konserwatorskich jeszcze w okresie międzywojennym i zostały uznane za godne wpisu do rejestru zabytków w 1937 r. Decyzja z dnia [...] lutego 1937 r. nr [...] w sprawie uznania za zabytek zaginęła jednak najprawdopodobniej podczas II wojny światowej, utrudniając jednoznaczne określenie przedmiotu, a przede wszystkim zakresu ochrony konserwatorskiej.
W trakcie postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że teren położony obecnie w obrębie ulic [...],[...],[...] i Al. [...] leżał na terenie C., wzdłuż drogi prowadzącej do L. Według planu [...] i map katastralnych w miejscu dzisiejszej zabudowy istniał pierwotnie dom pod nr [...], stanowiący własność S. R., a następnie S. Z. Najstarszy budynek w omawianym zespole zabudowy o aktualnym numerze [...] powstał w drugiej połowie XVIII w. i miał charakter wolnostojącego dworku, którego reliktem są działki o aktualnych numerach [...],[...],[...],[...],[...]. Dalsza historia nieruchomości związana jest z fundacją P. M., który w dniu [...] października 1858 r. wszedł w posiadanie gruntów w dzielnicy P. W 1885 r. na terenie należącym do zakładu wychowawczego został wzniesiony według projektu B. M. budynek w stylu historyzmu o aktualnym nr [...], a w 1910 r. klasycystyczny, przeszklony pawilonik oranżerii, aktualnie nr [...].
Na podstawie ksiąg hipotecznych, map archiwalnych i równoważników gruntowych ustalono, że zakres dz. nr [...] (wydzielonej po podziale dz. nr [...]) odpowiada obecnej parceli [...]. Wobec czego uznać można, że zgodnie z decyzją z dnia [...] lutego 1937 r. wpisany do rejestru zabytków należy uznać budynek o obecnym nr [...].
Zespół zabudowy przy ul. [...] oraz dz. nr [...],[...],[...],[...],[...] stanowiące jego otoczenie znajdują się poza układem urbanistycznym K., wpisanym do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] stycznia 1984 r. Jedyna forma ochrony konserwatorskiej przedmiotowego terenu wynika z faktu położenia na terenie miasta uznanego za Pomnik Historii zarządzeniem Prezydenta RP z dnia [...] września 1994 r.
Ponadto ustalono, że zgodnie z planem [...] z 1785 r. i planem senackim z [...] r., działki nr [...],[...],[...],[...] i [...]są terenami dawnego ogrodu otaczającego dwór na C., a później Zakład [...]. Na zachowanych archiwalnych planach tej części K. widoczny jest ogród o geometrycznej formie, podzielony alejkami w układzie szachownicowym, obsadzony drzewami. Z zachowanego aktu fundacyjnego P. M., jak i regulaminu zakładu wychowawczego dla chłopców z 1927 r. wynika, że ogród pełnił funkcję użytkową.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołań J. T., P. i Z. S. oraz J. M. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] lipca 2006 r. wpisującej do rejestru zabytków województwa [...] otoczenia zespołu zabudowy przy ul. [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że podstawowe znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji organu I instancji ma ustalenie zakresu ochrony konserwatorskiej wynikającego z orzeczenia władzy konserwatorskiej z dnia [...] lutego 1937 r., nr [...], które nie zachowało się do dnia dzisiejszego.
Od decyzji powyższej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. G. W skardze wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie o jej uchylenie.
Wyrokiem z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1641/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2008 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał na przepisy art. 75 § 1 i art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie zauważył, że przed tym samym organem toczyło się postępowanie odwoławcze od decyzji [...] Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] kwietnia 2008 r. wpisującej do rejestru zabytków budynek dawnej oranżerii położonej w K. przy ul. [...]. Postępowanie to zakończone zostało natomiast decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., którą Minister utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W dacie wydawania zaskarżonej decyzji istniała już więc w obrocie prawnym ostateczna decyzja o wpisaniu do rejestru zabytków również drugiego z budynków zespołu zabudowy przy ul. [...]. Sąd wskazał, że okoliczność ta powinna być uwzględniona przy wydawaniu merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...], wpisującej do rejestru zabytków województwa [...] otoczenie zespołu zabudowy przy ul. [...], stanowiące teren dawnego ogrodu Zakładu [...] fundacji [...] w granicach dz. ew. nr [...],[...],[...],[...],[...], obr. [...], położonych przy ul. [...] w K. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Minister wskazał, że jego zdaniem organ I instancji naruszył art. 7 i art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności dla sprawy. Organ II instancji zauważył, że w aktach sprawy brak jest dokumentów świadczących o przeprowadzeniu oględzin przedmiotowych nieruchomości. Ponadto organ wskazał, na szereg innych uchybień materialnoprawnych, których dopuścił się organ pierwszej instancji, a które skutkowały uchyleniem decyzji z dnia [...] lipca 2006 r.
Od powyższej decyzji skargę wniósł J. M. wskazując, że narusza ona jego interes prawny w postaci prawa uzyskania merytorycznej decyzji, zgodnie z art. 138 § 1pkt. 2 k.p.a.
Uzasadnił, że postępowanie przed Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego, chociaż trwało aż 16 miesięcy wskazuje w zaskarżonej decyzji tylko na jedną okoliczność, która przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinna być wzięta pod uwagę przez organ I instancji, a mianowicie że do rejestru zabytków wpisano budynek przy ul. [...] w K.
Podkreślił, że gdyby organ II instancji podjął rzeczywiste a nie pozorne działania w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, to w oparciu o akta sprawy administracyjnej ustaliłby, że na działce o nr [...] powstały już nowe budynki zrealizowane w oparciu o stosowne pozwolenia na budowę, po uzyskaniu pozwoleń Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.
Wskazał ponadto, że w jego ocenie, przeprowadzenie oględzin wskazanych w decyzji nie jest konieczne, nie wnioskował o nie , a materiał zebrany w aktach sprawy pozwala na wydanie oczekiwanej decyzji bez ich dokonania.
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu.
W sprawie niniejszej istota problemu sprowadza się do oceny, czy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego , wydając zaskarżoną decyzję, mocą której uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...].07.2006r. wpisującą do rejestru zabytków województwa [...] otoczenie zespołu zabudowy przy ul. [...], stanowiące teren dawnego ogrodu Zakładu [...] fundacji [...] w granicach działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...],[...] obręb [...], na podstawie art.138 par.2 k.p.a. nie naruszył jego treści.
Należy zauważyć, że organ odwoławczy wcześniejszą decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., uchyloną następnie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2009 r. I SA/Wa 1641/08 , uchylił decyzję organu I instancji o wpisaniu do rejestru zabytków województwa, opisanego otoczenia zespołu zabudowy przy ul. [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe argumentując, że wpisem do rejestru zabytków na podstawie orzeczenia z 18 lutego 1937 r. został objęty tylko budynek przy ul. [...]. Skoro zgodnie z art. 3 pkt. 15 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami otoczenie jest to teren wokół lub przy zabytku a, wpisem do rejestru zabytków nie jest objęty zespół budynków przy ul. [...] to wpisem do tego rejestru nie można tym bardziej objąć otoczenia zespołu zabudowy przy ul. [...], gdyż zespół ten nie jest zabytkiem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając wyrok w w/w sprawie wskazał ponadto, że uszło uwadze organu odwoławczego, iż przed tym samym organem toczyło się postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] kwietnia 2008 r. wpisującej do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] budynek dawnej oranżerii położonej przy ul. [...]. Postępowanie zakończone zostało wydaniem przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzji, utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji. Okoliczność ta winna być zdaniem Sądu uwzględniona przez organ II instancji i oceniona jako istotny dowód w sprawie
Zgodnie z treścią art. 138 §1 pkt. 1,2 i 3 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy , bądź uchylając tą decyzję umarza postępowanie I instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. Wskazane warianty rozstrzygnięcia stanowią generalną zasadę rozpoznawania sprawy administracyjnej w dwóch merytorycznych instancjach.
Paragraf 3 tego przepisu stanowi natomiast, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozpatrzenie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości bądź znaczniej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Literalne brzmienie tej regulacji przesądza, że ten typ decyzji kasacyjnej może być zastosowany jedynie wtedy gdy zachodzi przesłanka konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Jest ona bowiem wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu.
Organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Chodzi o wskazanie okoliczności faktycznych, które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia.
Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, wydaną przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzję z dnia [...].01.2011r. ocenić należy jako co najmniej przedwczesną.
Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ II instancji - wbrew obowiązkowi w tym zakresie - nie wskazał bowiem ani nie wyjaśnił, jakie konkretnie fakty lub okoliczności faktyczne powinny być przez organ I instancji zbadane lub wyjaśnione . Jeśli natomiast zarzuty Ministra względem postępowania przeprowadzonego przed [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w K. dotyczą nieprawidłowości lub wadliwości dokonanych ustaleń, należało jednoznacznie określić stanowisko organu w tym zakresie.
Jeśli zatem organ II instancji prezentuje pogląd, że w sprawie zachodzi potrzeba zweryfikowania dotychczasowych ustaleń faktycznych co do zakresu przedmiotu postępowania gdyż powinno być ono ograniczone wyłącznie do terenu stanowiącego otoczenie budynków wpisanych do rejestru zabytków, powinien takiej oceny dokonać w oparciu o posiadany materiał dowodowy lub jednoznacznie określić jakie konkretnie okoliczności winien wyjaśnić organ I instancji aby taka ocena była możliwa.
Podobnie ocenić należy stanowisko Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego , że jest niejasny i nie znajdujący oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym zapis o "uzasadnieniu historycznym" dokonania wpisu w rejestrze w odniesieniu do działek [...],[...],[...] i [...], skoro nie można z niego wywnioskować czy wskazane nieruchomości powinny zostać wpisane do rejestru zabytków z uwagi na ich wartości historyczne tj. jako zabytki w rozumieniu art. 3 pkt. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami czy też ze względu na określoną w art. 3 pkt. 15 tej ustawy, funkcję służebną wobec wpisanych do rejestru zabytków budynków przy ul [...] i ul. [...]. Zdaniem Sądu, organ powinien zaprezentować własny pogląd w tej kwestii, ewentualnie wskazać brak wiedzy o jakich faktach stoi temu na przeszkodzie.
Ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych oraz Sąd w składzie orzekającym akceptuje i podziela pogląd, że przeprowadzenie dowodu z oględzin (jak i innych dowodów) mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136) i co do zasady nie uzasadnia wydania decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 par.2 k.p.a. (B. Adamiak, J. Borkowski K.P.A. Komentarz , Wydanie 6 str.600).
Niezależnie od tego, Sąd nie podziela zarzutu skargi co do braku wniosku skarżącego o dokonanie oględzin. Wnioskowanie o przeprowadzenie dowodu w postaci oględzin przez stronę lub brak takiego wniosku nie determinują bowiem działania organu administracji, który ma obowiązek przeprowadzić postępowanie w taki sposób aby wyjaśnić wszystkie istotne okoliczności faktyczne w sprawie.
Wskazana przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego okoliczność, że "opinia konserwatorsko-krajobrazowa dotycząca obiektów i posesji przy ul. [...] w K. w kontekście ochrony i możliwości kształtowania", sporządzona przez dr hab. inż. arch. Z. M. w dniu [...]10.2005r. nie została przez organ I instancji udostępniona wszystkim stronom postępowania, a tym samym nie miały one możliwości zajęcia stanowiska w zakresie jej treści, nie stanowi zdaniem Sądu okoliczności uzasadniającej wydanie zaskarżonej decyzji. Nie ma bowiem przeszkód aby strony zostały z jej treścią zapoznane i uzyskały możliwość ustosunkowania się w wyznaczonym terminie.
Podobnie ocenić należy argument, że uczestnikiem postępowania była dotychczas Zjednoczona Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "X" – użytkownik wieczysty działki o nr ewidencyjnym [...] przy ul. [...], która nie jest objęta przedmiotowym postępowaniem ani też wpisana do rejestru zabytków, a więc postępowanie to nie dotyczyło interesu prawnego tego podmiotu.
W ocenie Sądu orzekającego, powyżej wskazane niejasności i braki postępowania przeprowadzonego przed organem I instancji, - w świetle uzasadnienia decyzji z dnia [...] stycznia 2011r., która nie precyzuje jakich konkretnie okoliczności organ ten nie ustalił lub nie wyjaśnił, nie determinują potrzeby ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez ten organ w znacznej części lub całości i nie uzasadniają wydania zaskarżonej decyzji w oparciu o treść art. 138 § 2 k.p.a.
Nadmierny czas rozpoznania sprawy stanowi naruszenie przepisów w tym względzie, pozostaje jednak bez wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej.
Ponownie rozpoznając sprawę , organ uwzględni zaprezentowane wyżej stanowisko i rozstrzygnie merytorycznie co do jej istoty , lub jednoznacznie wskaże jakie okoliczności faktyczne powinny być przedmiotem ustaleń organu I instancji , które mają znaczenie prawne dla treści decyzji.
Uwzględniając powyższe Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).