I SA/Wa 391/19

I SA/Wa 391/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-07-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-03-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz
Dariusz Pirogowicz /przewodniczący/
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 407/20 - Wyrok NSA z 2023-02-10
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
art. 73
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 156  par. 1  pkt 2,  art. 7  art. 77  par. 1 i  art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant specjalista Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2019 r. sprawy ze skargi R. L. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2019 r., nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu wniosku R.L. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z [...] czerwca 2018 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 2009 r., nr [...] stwierdzającej nabycie, przez Powiat [...], z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntu zajętego pod część ulicy [...], wykazanego jako działka nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m ² - utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2018 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że Wojewoda [...] działając na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm.) decyzją [...] września 2009 r. stwierdził nabycie przez Powiat [...] z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności wyżej wskazanej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Pismem z [...] kwietnia 2016 r. Prezydent [...] wystąpił o stwierdzenie nieważności tej decyzji.
Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] czerwca 2018 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 2009 r.
Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił R.L.. Zaskarżonej decyzji zarzucił, m.in. naruszenie art. 10 § 1 kpa poprzez uniemożliwienie stronom wzięcia czynnego udziału w postępowaniu i niepowiadomienie stron o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji, a w ,szczególności o tym, że [...] marca 2018 r. do akt sprawy dołączona została opinia geodezyjna.
Rozpoznając sprawę ponownie Minister Infrastruktury wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 kpa, co oznacza, że instytucja ta ma zastosowanie w sprawach, w których w sposób niebudzący wątpliwości wykazano zaistnienie jednej z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji.
Minister podkreślił, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Do tego celu służy instytucja odwołania od decyzji. Natomiast przedmiotem postępowania nadzorczego, prowadzonego w trybie art. 156 kpa jest weryfikacja decyzji ostatecznej przez pryzmat przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa.
Odnosząc się do kwestii rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ wyjaśnił, że występuje ona wtedy, gdy spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki: 1) oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej prima facie, tzn. rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; 2) przepis, który został naruszony nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; 3) skutki, które wywołuje decyzja są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji (por. wyrok Sądu Najwyższego z 27 marca 2012 r. sygn. akt III UK 77/11, lex nr 1213420).
Z kolei oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki zaś, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 14 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2525/10, lex nr 1145613).
Minister uznał, że kwestionowana decyzja Wojewody [...] z [...] września 2009 r. nie zawiera wady kwalifikowanej, stanowiącej przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. W ocenie organu nadzoru materiał dowodowy zgromadzony przez Wojewodę [...] wskazuje na łączne spełnienie wszystkich przesłanek warunkujących zastosowanie w sprawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Badanie zaś przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oznacza obowiązek sprawdzenia, jakie były ustalenia faktyczne organu wydającego weryfikowaną decyzję, czy znajdowały oparcie we wskazanym materiale dowodowym oraz czy wypełniały one przesłanki zastosowanego przepisu prawnego, a jeżeli nie, to czy uchybienie to w sposób rażący odbiegało od prawidłowego stosowania tego przepisu (por. wyrok WSA w Warszawie z 12 lutego 2013 r. VII SA/Wa 2127/12; publ. CBOSA).
Minister zaznaczył, że art. 73 ust. 1 ustawy ma charakter wywłaszczeniowy
i dotyczy sytuacji, gdy 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Stanowi on podstawę regulowania tytułu własności publicznej wszędzie tam, gdzie droga publiczna znajduje się na gruncie nie stanowiącym własności publicznej, ale pozostającym we władaniu publicznoprawnym.
Analizując ponownie materiał dowodowy Minister stwierdził, że 31 grudnia 1998 r. właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli: E.L., R.L. oraz M.W. Natomiast w dniu wydania kwestionowanej decyzji nieruchomość stanowiła własność R.L. i E.L., co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...]. Oznacza to, że 31 grudnia 1998 r. przedmiotowy grunt nie stanowił własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego.
Organ nadzoru wskazał, że jedną z przesłanek zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy jest zajęcie danej nieruchomości pod drogę publiczną. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Komunikacji z 17 listopada 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: stołecznym warszawskim, jeleniogórskim, płockim, radomskim, szczecińskim (Dz. U. Nr 42, poz. 205 z 1986 r.) ul. [...] w [...] zaliczona została do kategorii dróg wojewódzkich. Droga ta nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071). Zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą powiatową. Prawidłowo zatem Wojewoda [...] w decyzji z [...] września 2009 r. stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość była 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną.
Minister wyjaśnił, że w aktach organu wojewódzkiego znajduje się fragment mapy sytuacyjnej nieruchomości KW [...] z wydzieleniem gruntu zajętego pod drogi publiczne według stanu z 31 grudnia 1998 r., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Miasta W. [...] stycznia 2008 r., pod nr [...] z zaznaczoną działką nr [...] o pow. [...] m ², z której wynika, że na działce nr [...] nie znajduje się ogrodzenie. Ponadto, w aktach organu wojewódzkiego znajduje się kopia mapy zasadniczej według stanu archiwalnego z [...] grudnia 2005 r., z której wynika, że na terenie obecnej działki nr [...] znajdował się parking i chodnik, a przebieg ogrodzeń jest zgodny z mapą [...]. Powyższa dokumentacja została poddana analizie przez uprawnionego geodetę A.G.. Z opinii geodezyjnej z [...] marca 2018 r. wynika, że na terenie obecnej działki nr [...] przebieg ogrodzeń jest zgodny z mapą [...] i kopią mapy zasadniczej z [...] grudnia 2005 r., co wskazuje, że na przestrzeni lat stan ten nie uległ zmianie i w dacie 31 grudnia 1998 r. był taki sam. W ocenie Ministra prawidłowo Wojewoda [...] uznał, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] była zajęta pod drogę publiczną.
Odnosząc się do zarzutów wykorzystania w postępowaniu jako dowodu opinii geodezyjnej z [...] marca 2018 r. organ wskazał, że zgodnie z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Nadto nie jest to jedyny dowód zawarty w aktach sprawy wskazujący na zajęcie przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną.
Minister uznał, że brak jest również podstaw do podważenia ustaleń organu wojewódzkiego w kwestii pozostawania nieruchomości we władaniu publicznoprawnym. Wyjaśnił, że władanie nieruchomością to dokonywanie określonych czynności faktycznych z zakresu prawa publicznego względem nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego przez swoje jednostki organizacyjne. Do spełnienia tej przesłanki nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, a jedynie wykazania faktycznego władania nią nawet wbrew woli właściciela.
Organ nadzoru wskazał, że ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Zastępcy Burmistrza [...] z [...] marca 2008 r. wynika, że do 1999 r. i później Gmina [...] ponosiła nakłady na prace utrzymaniowe w pasie ul. [...]. Ponadto złożenie przez R.L., E.L. i M.W. wniosku z [...] grudnia 2005 r. o przeprowadzenie, w trybie art. 73 ustawy, postępowania świadczy o tym, że część nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] była zajęta pod drogę publiczną i było na niej sprawowane władztwo publicznoprawne. Prawidłowo zatem Wojewoda [...] stwierdził zaistnienie przesłanki władania nieruchomością przez podmiot publiczny.
Zdaniem Ministra, materiał znajdujący się w aktach sprawy potwierdza, że w stosunku do nieruchomości objętej postępowaniem zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy, bowiem przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, była zajęta pod drogę publiczną oraz pozostawała we władaniu publicznoprawnym.
W ocenie Ministra, Wojewoda [...] zbadał występowanie trzech przesłanek warunkujących stwierdzenie nabycia przez podmiot publicznoprawny nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Niezasadne jest zatem zarzucanie organowi rażącego naruszenia art. 73 ust. 1 ustawy, podczas gdy podjął on prawidłowe, z punktu widzenia okoliczności wynikających z posiadanych ówcześnie dowodów, rozstrzygnięcie. Minister zaznaczył, że postępowanie dowodowe poprzedzające wydanie kwestionowanej decyzji było prowadzone w sposób prawidłowy i z ukierunkowaniem na wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Nie jest więc tym samym możliwe zarzucenie organowi wojewódzkiemu rażącego naruszenia przepisów postępowania.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ art. 10 kpa, poprzez niezawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, organ wskazał, że jest on niezasadny. Wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, iż zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 kpa przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok WSA w Lublinie z 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 92/12, publ. CBOSA; wyroki NSA: z 2 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 575/10, lex nr 1070853 i z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1279/09, publ. CBOSA). Minister wskazał, że opinia geodezyjna z [...] marca 2018 r. została sporządzona na podstawie analizy materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy przez Wojewodę [...], a tym samym nie stanowi nowego dowodu w sprawie. Minister zaznaczył, że do chwili wydania niniejszej decyzji skarżący nie złożył do akt sprawy żadnej innej opinii geodezyjnej, która podważyłaby ustalenia Wojewody [...] zawarte w decyzji z [...] września 2009 r. i mogłaby wpłynąć na zmianę rozstrzygnięcia.
Na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] stycznia 2019 r. skargę złożył R.L.. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji z [...] czerwca 2018 r.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.:
1) art. 7 i art. 77 § 1 i 80 kpa poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i zaniechanie sprawdzenia czy 31 grudnia 1998 r. część działki [...] znajdowała się we władaniu publicznoprawnym, albowiem w aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające władztwo nad nieruchomością przez właściciela;
2) art. 107 § 3 kpa poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia decyzji, niespełniającego wymogów określonych w przepisie, w którym brak jest odniesienia się do twierdzeń skarżącego co do władztwa nad częścią działki [...], natomiast znajdują się wyjaśnienia dotyczące kwestii niespornych (które jednakże wobec braku dokładnego przeanalizowania materiału dowodowego, Minister poczytuje, jako sporne);
3) art. 138 § 1 pkt 1) kpa w zw. z art. 10 kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji z [...] czerwca 2018 r. pomimo naruszenia przepisów postępowania poprzez uznanie, że niepowiadomienie stron o możliwości wypowiedzenia się co do zabranych dowodów (przede wszystkim opinii biegłego) nie stanowi uchybienia albowiem, zdaniem organu, "opinia geodezyjna została sporządzona w oparciu o analizę materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy przez Wojewodę [...], a tym samym nie stanowi, zdaniem organu nadzoru, nowego dowodu w sprawie ".
4) art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji w sposób oczywisty wydanej z rażącym naruszeniem prawa materialnego, tj. przepisu art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. polegającym na stwierdzeniu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa własności nieruchomości, pomimo braku spełnienia ustawowych przesłanek.
W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął powyższe zarzuty wskazując m.in., że z akt sprawy wynika, iż część działki nr [...] znajdowała się we władaniu właścicieli. Nie można więc uznać, że 31 grudnia 1998 r. znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego.
Zarzucił, że brak jest jakiejkolwiek dokumentacji świadczącej o faktycznym władaniu nieruchomością przez podmiot publicznoprawny. Są natomiast dokumenty, z których wynika, że koszty utrzymania części nieruchomości zajętej pod drogę i wykonania prac remontowych poniósł właściciel nieruchomości. Wskazał, że w aktach sprawy znajduje się także zaświadczenie z [...] marca 2008 r. wydane przez Prezydenta [...], które potwierdza, że działka nr [...] (która została podzielona na działki [...] i [...]) 31 grudnia 1998 r. pozostawała we władaniu współwłaścicieli. W aktach znajduje się także wypis z rejestru gruntów z [...] grudnia 2005 r., w którym w rubryce stan władania również wpisani są współwłaściciele.
Skarżący podniósł, że wniosek z [...] grudnia 2005 r. o przeprowadzenie, w trybie art. 73 ustawy postępowania, świadczy o tym, że część nieruchomości oznaczonej jako działka [...] była zajęta pod drogę publiczną i było na niej sprawowane władztwo publiczne.
Wskazał, że okoliczność, iż na przedmiotowej działce nie znajdowało się ogrodzenie jest bezsporna. Skarżący nie przeczy, że sporna część nieruchomości była i jest posadowiona poza ogrodzeniem pozostałej części nieruchomości. Istotne jest natomiast to, co nie zostało wyjaśnione przez Ministra, że na działce [...] prace w postaci chodnika i innych elementów dokonał sam skarżący. Skarżący i klienci jego sklepu korzystają z miejsc parkingowych, a nie są to miejsca ogólnodostępne, a więc nie można uznać, że jest to element pasa drogowego. Kwestia ta nie została w ogóle poddana analizie w uzasadnieniu decyzji, co stanowi naruszenia art. 107 § 3 kpa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :
Skarga nie jest zasadna. Przedmiotowe postępowanie dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji. Należy podnieść, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowiącym formę nadzoru. Wprawdzie postępowanie nadzwyczajne podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe, jednakże odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ dokonuje subsumpcji stanu faktycznego oraz stanu prawnego kształtując stosunek administracyjnoprawny w formie władczego rozstrzygnięcia, zaś przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest wyłącznie weryfikacja, czy określone rozstrzygnięcie jest dotknięte którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.
Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem instytucją umożliwiającą wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięć administracyjnych obciążanych najcięższymi wadami materialnoprawnymi.
Istotą postępowania nadzwyczajnego jest ocena, czy w zaistniałym stanie faktycznym na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawa organ mógł wydać decyzję określonej treści, a nie podejmowanie czynności zmierzających do ponownego załatwienia sprawy co do jej istoty. Ponieważ postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, w efekcie którego uszczerbku doznaje zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 kpa) wzruszenie takiej decyzji może mieć miejsce tylko wtedy, gdy jest ona w sposób niewątpliwy dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Wyczerpujące wyliczenie podstaw nieważności oraz umocowanie organu do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku zaistnienia wskazanych w tym przepisie wad, nadaje postępowaniu przed organem charakter kasacyjny. Z tego też względu art. 156 § 1 kpa enumeratywnie wyliczający przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, nie może być interpretowany rozszerzająco, ale dosłownie, czy wręcz ścieśniająco.
Istota rozważań na gruncie przedmiotowej sprawy sprowadza się do interpretacji przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa.
Badając istnienie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zasadne jest odwołanie się do teorii gradacji wad decyzji i odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność od wad powodujących, przez samo swoje istnienie lub przez swoje skutki, nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Uchybienia prawu mają charakter rażący w przypadku istnienia w niej wad o szczególnym ciężarze gatunkowym. Następuje to wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść rozstrzygnięcia stanowią zaprzeczenie obowiązującego stanu prawnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2004, str. 729-730). W judykaturze sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa jest wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w wykładni prawa, którego treść jest jasna i nie wywołuje rozbieżności interpretacyjnych. O takim naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Należy przy tym podkreślić, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1923/15: "Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować.". Sąd rozpoznający niniejszą sprawę pogląd ten w całości podziela.
Niniejsze postępowanie administracyjne dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Zgodnie z tym przepisem nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa przesłanki od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Przesłanki te to: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości.
Ustawa z 13 października 1998 r. nie zawiera definicji drogi publicznej, wobec czego pojęcie to należy odnieść do ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.). W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uważana droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. sformułowanie - nieruchomości zajęte pod drogi publiczne - oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r.
Zauważyć przy tym trzeba, że droga to nie tylko jezdnia, ale tzw. pas drogowy. Definicję pasa drogowego zawiera art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym 31 grudnia 1998 r., określając go jako "wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu". Jest to więc urządzenie techniczne, stanowiące zorganizowaną całość funkcjonalną podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych.
Minister Infrastruktury słusznie wskazał, że w postępowaniu zwykłym zostały spełnione przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] o pow. [...] m ² zajęta była pod część ulicy [...].
Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Komunikacji z 17 listopada 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: stołecznym warszawskim, jeleniogórskim, płockim, radomskim, szczecińskim ul. [...] w [...] zaliczona została do kategorii dróg wojewódzkich. Droga ta nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich, a więc zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą powiatową.
O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym.
Prawidłowo Minister uznał, że nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...] była 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną.
Bezsporne jest, że 31 grudnia 1998 r. właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli : E.L., R.L. oraz M.W.. Spełniona została zatem przesłanka, że w powyższej dacie działka nie była własnością Skarbu Państwa ani jednostek samorządu terytorialnego lecz stanowiła własność osób fizycznych.
Odnośnie zarzutów skargi dotyczących zajęcia nieruchomości pod drogę, władztwa publicznoprawnego i zarzutu dotyczącego "niespornej" kwestii ogrodzenia należy wskazać, co następuje: Prezydent [...] we wniosku o stwierdzenie nieważności z [...] kwietnia 2016 r. wskazywał (powołując się na stanowisko strony przedstawione w postępowaniu o odszkodowanie), że w październiku 1998 r. z polecenia właściciela ułożona została kostka brukowa, teren działki był uporządkowany, a na granicy działki przeciwnej do granicy ul. [...] posadowione było ogrodzenie. Prezydent uznał więc, że 31 grudnia 1998 r. działka znajdowała się w we władaniu właścicieli. Wobec tego organ dopuścił dowód z opinii geodezyjnej biegłej A.G. (opinia z [...] marca 2018 r.). Biegła dokonała analizy znajdujących się w aktach sprawy map: mapy sytuacyjnej nieruchomości KW [...] z wydzieleniem gruntu zajętego pod drogi publiczne według stanu z 31 grudnia 1998 r., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Miasta [...] [...] stycznia 2008 r. pod nr [...] z zaznaczoną działką nr [...], kopii mapy zasadniczej według stanu archiwalnego z [...] grudnia 2005 r., z której wynika że na terenie obecnej działki nr [...] znajdował się parking i chodnik, a przebieg ogrodzeń jest zgodny z mapą [...]). Zanalizowała także mapę inwentaryzacji powykonawczej budynku z [...] marca 1997 r. z oznaczonymi granicami działki.
Podsumowując biegła wskazała, że na terenie obecnej działki nr [...] przebieg ogrodzeń jest zgodny z mapą [...] i kopią mapy zasadniczej z [...] grudnia 2005 r., co wskazuje, że na przestrzeni lat stan ten nie uległ zmianie i w dacie 31 grudnia 1998 r. był taki sam.
Odnosząc się do przesłanki pozostawania nieruchomości we władaniu publicznoprawnym należy podzielić stanowisko organu nadzoru, że do spełnienia tej przesłanki nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią nawet wbrew woli właściciela. Dla spełnienia przesłanki władztwa w rozumieniu art. 73 ustawy istotne jest to, by jednostka samorządu terytorialnego poprzez swoje jednostki organizacyjne, bądź podmioty, którym zleciła, wykonywała faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Są to czynności związane z utrzymaniem nawierzchni drogi, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami, itp.
Zgromadzony w postępowaniu zwykłym materiał dowodowy potwierdza spełnienie przesłanek władztwa publicznoprawnego. Z pisma Zastępcy Burmistrza [...] z [...] marca 2008 r., nr [...] wynika, że przedmiotowa działka znajdowała się w pasie drogowym ul. [...]. W pasie tym znajdowały się utwardzone pobocza, pasy zieleni i sieć teletechniczna. Z pisma wynika także, że do 1999 r. i później Gmina [...] ponosiła nakłady na prace utrzymaniowe w pasie ul. [...].
Co istotne we wniosku z [...] grudnia 2005 r. o wydanie decyzji w trybie art. 73 ustawy R.L., E.L. i M.W. domagali się wydania decyzji dotyczącej całej działki nr [...] o pow. [...] m ², jako zajętej pod część ul. [...]. Oznacza to, że wnioskodawcy uznali, że cała działka (z której wydzielona została, m. in. działka nr [...]) była zajęta pod drogę publiczną i że było na niej wykonywane władztwo publicznoprawne. Wbrew stanowisku skargi z wniosku z [...] grudnia 2005 r. nie wynika, aby dotyczył on części działki nr [...] lecz całej działki nr [...], która zwiera pow. [...] m ².
Natomiast powoływane przez skarżących zaświadczenie Prezydenta [...] z [...] marca 2008 r. i wypis z rejestru gruntów z [...] grudnia 2005 r. nie mogą świadczyć o faktycznym władaniu nieruchomością przez jej właścicieli w dniu 31 grudnia 1998 r. Jak wynika bowiem z § 10 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U Nr 38 poz. 454 - w brzmieniu z daty wydania zaświadczenia, a także i w brzmieniu obecnie obowiązującym) ewidencja obejmuje: 1) dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków oraz lokali; 2) dane dotyczące właścicieli nieruchomości oraz przysługujących im wielkości udziałów w prawie własności, a także daty określające nabycie oraz utratę tego prawa (ust. 1). W przypadku gruntów o nieustalonym właścicielu w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi gruntami władają na zasadach samoistnego posiadania (ust. 2). Oznacza to, że skoro na datę 31 grudnia 1998 r. co do działki nr [...] byli ustaleni właściciele, to oni byli wpisami w ewidencji jako władający. Wobec tego stanowisko skargi, że wpis w ewidencji świadczy o faktycznym władztwie nad nieruchomością jest chybiony.
Wskazać należy, że w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizację czynności związanych z zarządem drogi (np. poprzez jego wygrodzenie) istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych.
Prawidłowo Minister uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 2009 r. W sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. umożliwiające wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] prawa własności gruntu zajętego pod część ulicy [...], wykazanego jako działka nr [...].
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ art. 10 kpa należy podzielić stanowisko Ministra, że naruszenie tego przepisu może prowadzić do uchylenia decyzji w sytuacji, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, które miałyby wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Skarżący okoliczności takich nie wykazał. Skarżący brał czynny udział w postępowaniu, przyłączył się do wniosku Prezydenta [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...], złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pismem z [...] sierpnia 2018 r. Minister poinformował skarżącego o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i o możliwości składania wyjaśnień i wniosków.
Skarżący formułując zarzuty de facto zmierzające do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną nie dostrzegł, że niniejsze postępowanie jest postępowaniem nadzorczym, a nie postępowaniem prowadzonym w trybie zwykłym. W postępowaniu nadzorczym, jak już wyżej wskazano, organ kontroluje decyzję. Nie prowadzi od początku postępowania w sprawie. W postępowaniu nadzwyczajnym nie jest dopuszczalne ponowne prowadzenie postępowania dowodowego i ponowna ocena materiału dowodowego. Nie ma więc możliwości badania, jaka ewentualnie część działki nr [...], bliżej nie określona przez skarżącego, zajęta była pod drogę publiczną.
Minister prawidłowo przeprowadził postępowanie, stosując się do zasad wynikających z przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kpa i dokonał trafnej oceny zebranego materiału dowodowego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi z art. 107 § 3 kpa. Utrzymując w mocy decyzję z [...] czerwca 2018 r. organ nie naruszył przepisu art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Podsumowując wskazać należy, że organ nadzoru prawidłowo uznał, że kontrolowana decyzja Wojewody [...] z [...] września 2009 r. nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa, w tym wadą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Chybiony jest więc zarzut naruszenia tego ostatniego przepisu w zw. z art. 73 ustawy .
Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 151 Ppsa.