I SA/Wa 389/23

I SA/Wa 389/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-03-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Lenart /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art 151 a par 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu J. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 23 stycznia 2023 r., nr KOC/101/Sr/23, po rozpatrzeniu odwołania J. K. - działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – uchyliło decyzję Prezydenta m.st. Warszawy
z 27 grudnia 2022 r., nr UD-VII-WSZ-RŚR.8252.84.2021.KWA(13.BPR) w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Wnioskiem z 6 października 2021 r. J. K. (dalej jako skarżący) wystąpił
do Prezydenta m.st. Warszawy o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego
w związku z opieką nad matką – J. K.
Po rozpatrzeniu tego wniosku Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 5 listopada 2021 r., nr UD-VII-WSZ/002281/SP/11/2021, odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
Natomiast decyzją z 5 listopada 2021 r., nr UD-VII-WSZ/002285/SZO/11/2021, przyznał skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy w kwocie 620 zł na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r.
W efekcie rozpatrzenia odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 17 grudnia 2021 r., nr KOC/7415/Sr/21, utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydenta m.st. Warszawy nr UD-VII-WSZ/002281/SP/11/2021 z 5 listopada 2021 r. odmawiająca przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego.
Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 28 lipca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 343/22, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 17 grudnia 2021 r., nr KOC/7415/Sr/21 oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 5 listopada 2021 r.,
nr UD-VII-WSZ/002281/SP/11/2021.
W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego
z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, przesądza o tym, że organy rozpoznając wniosek złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy z dnia 28 listopada
2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej jako u.ś.r.), to jest
z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została przez Trybunał Konstytucyjny ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
Wskazał także, że w orzecznictwie podkreśla się, iż niedokonanie przez ustawodawcę zmiany treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego powoduje, że w tak ukształtowanym stanie prawnym, przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej - wobec wynikającego z tego wyroku wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ustawy, która została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
Dodał, że przeszkody prawnej do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie stanowi wcześniejsze przyznanie skarżącemu specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 16a u.ś.r. W warunkach rozpoznawanej sprawy istotnym pozostaje, że skarżący wraz z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jak i w toku postępowania administracyjnego deklarował rezygnację ze specjalnego zasiłku opiekuńczego na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego.
W odwołaniu wyraźnie wskazał, że wnosi o przyznanie prawa do tego świadczenia
w miejsce pobieranego obecnie świadczenia specjalnego. W państwie prawa nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, zwłaszcza, gdy tak jak w niniejszej sprawie, mogła dokonać wyboru świadczenia bardziej korzystnego. W takim przypadku, można rozważać jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy bądź też rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. W orzecznictwie wskazuje się, że to ostatnie rozwiązanie zasadza się na przyjęciu, że kwestia przedmiotowego wyboru, a tym samym i rezygnacji z zasiłku dla opiekuna, stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość odpowiedniego załatwienia rezygnacji z zasiłku dla opiekuna w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 866/21). Możliwym jest również stwierdzenie we właściwym trybie wygaśnięcia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Spośród wachlarza sposobów rozwiązania tej sytuacji to organ zobowiązany jest wybrać takie działanie, by w sytuacji zbiegu świadczeń osoba do nich uprawniona nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru korzystniejszego dla niej świadczenia.
Podsumowując Sąd uznał, że sam fakt pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego nie mógł pozbawić skarżącego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o które wnioskował w dniu [...] października 2021 r., w sytuacji jednoznacznego oświadczenia o rezygnacji z pobieranego świadczenia na rzecz korzystniejszego.
Powyższe zaś stanowi podstawę do uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji.
Rozpatrując sprawę ponownie Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 27 grudnia 2022 r., nr UD-VII-WSZ/002319/SP/12/2022, po raz kolejny odmówił skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu organ wskazał, że aktualnie obowiązujące przepisy ustawy
o świadczeniach pielęgnacyjnych przewidują okoliczności przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym jedynie w sytuacji, gdy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Podniósł, że w dniu 21 października 2014 r. Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok sygn. akt K 38/13, na mocy którego art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności - został uznany niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Zauważył również, iż w uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że: "Wykonanie niniejszego wyroku Trybunału Konstytucyjnego wymaga podjęcia działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Trybunał nie przesądza, jaki model ustalenia świadczeń dla tych opiekunów należy przyjąć. Ustawodawca ma w tej kwestii pewien margines swobody. Powinien wszakże uwzględnić zarówno możliwości finansowania świadczeń z budżetu państwa, jak i uszanować poprawnie nabyte prawa osób, które korzystają obecnie ze świadczeń w zaufaniu do państwa. Skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki.".
Wskazał też, że od czasu wyroku Trybunału upłynęło 8 lat. W tym czasie, ustawodawca wielokrotnie dokonywał zmian zapisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy czym w kwestii zmiany brzemienia art. 17 ust. 1b ustawy, nie podjęto żadnych decyzji.
Na zakończenie Prezydent podkreślił, że w dniu 10 września 2021 r. Mazowiecki Urząd Wojewódzki w Warszawie wystosował pismo do organów właściwych - Prezydentów/Burmistrzów/Wójtów Miast i Gmin w woj. mazowieckim, w którym przypomniał, że w obecnej sytuacji prawnej nie ma możliwości wydania decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem tej części przepisu art. 17ust. 1b ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r. Wojewoda podkreślił również, że warunki nabywania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zostały zawarte w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i organy właściwe realizujące zadania zlecone z zakresu administracji rządowej wynikające z powyższej ustawy zobligowane są do stosowania przepisów w niej zawartych.
Nie zgadzając się z powyższą decyzją z 27 grudnia 2022 r. skarżący złożył od niej odwołanie.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 23 stycznia 2023 r., nr KOC/101/Sr/23 - działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - uchyliło decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 27 grudnia 2022 r., nr UD-VII-WSZ-RŚR.8252.84.2021.KWA(13.BPR) i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu decyzji wskazało, że ocena prawna, wyrażona orzeczeniu sądu, o której stanowi art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. W orzecznictwie podkreśla się, iż działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie.
Dodało, że decyzje wydawane w przedmiocie świadczeń rodzinnych nie mają charakteru uznania administracyjnego. Ustawodawca wyznaczył ścisłe kryteria warunkujące możliwość przyznania tego rodzaju pomocy finansowej. Regulacja prawna w tym zakresie ma charakter bezwzględny i organ administracji jest nią ściśle związany - co oznacza, iż bierze pod rozwagę jedynie przesłanki wskazane przez ustawodawcę.
Wskazało również, iż do wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z [...] października 2021 r. załączono kopię orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z [...] czerwca 2020 r., z którego wynika, że J. K. jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji i niezdolność do samodzielnej egzystencji istniała w dniu zgłoszenia wniosku. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że skarżący sprawuje stałą opiekę nad matką – J. K., która z uwagi na schorzenie psychiczne - [...], jest osobą całkowicie uzależnioną od pomocy osób trzecich. Wobec tego, skarżący nie może podjąć żadnego zatrudnienia, gdyż sprawuje całodobową opiekę nad matką.
Ponadto z akt sprawy wynika, że Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 5 listopada 2021 r. przyznał skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad J. K. od dnia 1 listopada 2021 r. do dnia 30 października 2022 r. - w wysokości 620,00 zł miesięcznie.
W aktach prawy znajduje się również oświadczenie skarżącego, że rezygnuje on z przyznanego specjalnego zasiłku opiekuńczego od momentu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką J. K.
Tymczasem organ I instancji nie kwestionuje wyboru przez skarżącego świadczenia, jednakże wskazuje, że nie może przyznać wnioskowanego świadczenia, gdyż niepełnosprawność J. K. powstała w wieku dorosłym.
Przy czym w wywiadzie środowiskowym potwierdzono, że skarżący sprawuje opiekę nad matką – J. K.
Według Kolegium, kluczowym w sprawie jest fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - w wiążącym w sprawie wyroku z 28 lipca 2022 r.
sygn. akt I SA/Wa 343/22 - zobowiązał organy do zastosowania w tej sprawie, przedstawionej w tym wyroku wykładni przepisów art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy
o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 27 ust. 5 i art. 24 ust. 2 tej ustawy.
Następnie przytoczyło obszerny fragment uzasadnienia tego wyroku - stwierdzając, że organ I instancji, nie może dokonać sprzecznej z ww. wyrokiem interpretacji przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych i wskazać, że brak jest podstaw do przyznania świadczenia z uwagi na powstanie w wieku dorosłym niepełnosprawności osoby, nad którą sprawowana jest opieka.
Zatem decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz wbrew wykładni przepisów przedstawionej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 28 lipca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 343/22 - co miało wpływ na wynik sprawy. Zaś nieprawidłowa wykładnia przepisów przesądzała o tym, czy wnioskodawca jest uprawniony do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką, a to stanowiło istotę rozpoznawanej sprawy.
Wobec powyższego - w ponownie prowadzonym postępowaniu - organ I instancji powinien ponownie zbadać, czy w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki wymienione w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z uwzględnieniem wykładni przedstawionej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku
z 28 lipca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 343/22.
W tej sytuacji Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie wyjaśnił całokształtu okoliczności sprawy oraz przedwcześnie odmówił przyznania świadczenia bez przeprowadzenia całości postępowania wyjaśniającego, w celu ustalenia, czy zostały spełnione pozostałe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Zauważyło także, że nie jest możliwe przyznanie skarżącemu przez organ II instancji świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudniania lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką J. K. od października 2021 r. - gdyż w okresie zasiłkowym 2021/2022 pobierał on specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad matką. Wobec tego - do czasu uchylenia lub zmiany decyzji dotyczącej przyznanego specjalnego zasiłku opiekuńczego - nie jest możliwe wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji, gdyż zmiana lub uchylenie decyzji w trybie art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych możliwe jest jedynie przez organ, który wydał tę decyzję. Bezcelowym jest zatem orzekanie o sytuacji skarżącego od dnia 1 listopada 2022 r., a sytuacja skarżącego musi zostać uregulowana od momentu złożenia przez niego wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący - zarzucając jej niezastosowanie się przez urzędników organów I i II instancji do stanowiska zawartego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 lipca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 343/22.
Podkreślił, że obecnie nie pobiera specjalnego zasiłku opiekuńczego, od października 2021 r. wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie przyznania mu tego świadczenia, tak aby nie stanowiło to już problemu przy rozstrzyganiu sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz będąc pewnym że z korzystnym dla niego wyrokiem Sądu, uzyska świadczenie pielęgnacyjne. Obecnie pozostaje bez własnych środków do życia, bez ubezpieczenia, musząc sprawować opiekę nad ciężko chorą matką oraz chorym młodszym bratem.
Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.- poprzez nierozstrzygnięcie sprawy w toku postępowania odwoławczego. W jego ocenie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze miało wszelkie podstawy zarówno za pierwszym rozpoznaniem odwołania, jak i obecnie za drugim razem, do podjęcia decyzji o przyznaniu mu świadczenia pielęgnacyjnego z wyrównaniem. Natomiast przekazanie sprawy ponownie do organu I instancji stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego i ma wpływ na wynik sprawy, gdyż dodatkowo stanowi naruszenie zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a.
W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie sprzeciwu od decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej jako p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).
Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Przedmiotem kontroli Sąd jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 23 stycznia 2023 r., którą w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., uchylono decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 27 grudnia 2022 r. odmawiającą skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką – J. K. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest zasadność zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. - zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt
II OSK 1427/16).
Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a., stanowi z kolei naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a.
Podkreślenia wymaga, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie zapadła w ponownie prowadzonym postępowaniu -
po uprzednim uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 lipca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 343/22, decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 17 grudnia 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 5 listopada 2021 r. - a więc w warunkach związania organu zawartymi w ww. wyroku Sądu wskazaniami, co do dalszego postępowania i sformułowanymi w nim ocenami prawnymi.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Podkreślić należy, iż powołany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący - co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci na przykład braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Cytowana regulacja wykracza poza prawo procesowe, zawierając wskazania interpretacyjne także dla prawa materialnego, na podstawie którego następuje załatwienie sprawy.
W konsekwencji zapadłym w sprawie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 lipca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 343/22 - związany były zarówno organ I instancji przy ponownym wydawaniu decyzji, organ odwoławczy, jak i obecnie orzekający Sąd.
Dokonując oceny legalności aktu administracyjnego wydanego na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy w wyniku uchylenia poprzedniej decyzji, Sąd nie może zatem pominąć kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne co do dalszego postępowania, zawarte w poprzednim wyroku. Związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego powyżej art. 153 p.p.s.a. oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por. wyrok NSA z 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2617/11).
Powyższe oznacza zatem, że na obecnym etapie postępowania, rozstrzygające znaczenie dla sprawy ma ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w powołanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 lipca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 343/22.
W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że zgadza się z Kolegium,
iż w odniesieniu do warunku ustalonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Trybunał Konstytucyjny w punkcie 2 sentencji wyroku z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 orzekł, że przepis ten, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wyrok ten przesądza o tym, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r. - to jest z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została przez Trybunał Konstytucyjny ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
Podniósł także, iż w orzecznictwie podkreśla się, że niedokonanie przez ustawodawcę zmiany treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego powoduje, że w tak ukształtowanym stanie prawnym, przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej - wobec wynikającego z tego wyroku wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - organy mają obowiązek zbadać,
czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ustawy, która została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
Stwierdził też, że dokonana w pozostałym zakresie przez Kolegium ocena, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., z wyłączeniem powyższej części przepisu, która z dniem 21 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną, narusza w sposób istotny normy prawa materialnego, czyniąc skargę uzasadnioną.
Sąd zauważył, że ustawodawca - wśród wyjątków od przewidzianej pomocy państwa polegającej na udzieleniu materialnego wsparcia osobom, które rezygnują
z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną - przyjął w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Natomiast w art. 27 ust. 5 u.ś.r. zawarto regulację dotyczącą kumulacji prawa do świadczeń. Przepis ten wyraźnie przewiduje możliwość dokonania przez uprawnionego wyboru przysługującego mu świadczenia.
Wobec powyższego przychylił się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z 16 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 832/21, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 u.ś.r., oraz od treści art. 24 ust. 2 tej ustawy, wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Konflikt między wymienionymi wyżej zasadami wynikającymi z kilku przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych należy rozstrzygnąć zgodnie z regułą proporcjonalności, wypełnioną na etapie wykonania decyzji o przyznaniu uprawnienia do korzystniejszego świadczenia.
To zaś po stronie organu leży podjęcie takich działań, by osoba uprawniona do dwóch różnych świadczeń (zbieg uprawnień) nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z tych świadczeń. W sytuacji bowiem zbiegu uprawnień oraz dokonania przez osobę uprawnioną wyboru korzystniejszego finansowo świadczenia, celem działań organu powinno być wyeliminowanie z obiegu prawnego rozstrzygnięcia przyznającego na ten sam okres innego świadczenia, a następnie przyznanie świadczenia wybranego przez stronę z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zgodnie ze złożonym wnioskiem z uwzględnieniem daty złożenia żądania. Tym samym, dokonany przez osobę uprawnioną wybór świadczenia dla niej korzystniejszego powinien odnosić swój skutek na osi czasu zgodnie z ogólną regułą z art. 24 ust. 2 u.ś.r., w myśl której, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.
W ocenie Sądu, skarżący miał zatem prawo oczekiwać od organów podjęcia działań zmierzających do przyznania wybranego przez niego świadczenia bez oczekiwania na odrębny wniosek o uchylenie prawa do świadczenia mniej korzystnego, ponieważ z art. 32 u.ś.r. wynika, że organ prowadzący postępowanie jest uprawniony do podejmowania również z urzędu działań w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w sytuacji, gdy uległa zmianie sytuacja strony mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych.
Stosownie do art. 32 u.ś.r. organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń (ust.1). Stosownie zaś do treści art. 32 ust. 1a zmiana decyzji na korzyść strony nie wymaga jej zgody.
Przeszkody prawnej do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie stanowi też wcześniejsze przyznanie skarżącemu specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 16a u.ś.r. W warunkach rozpoznawanej sprawy istotnym pozostaje fakt, że skarżący wraz z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jak i w toku postępowania administracyjnego deklarował rezygnację ze specjalnego zasiłku opiekuńczego na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego. W odwołaniu wyraźnie wskazał, że wnosi o przyznanie prawa do tego świadczenia w miejsce pobieranego obecnie świadczenia specjalnego.
W państwie prawa nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, zwłaszcza, gdy tak jak w niniejszej sprawie, mogła dokonać wyboru świadczenia bardziej korzystnego. W takim przypadku, można rozważać jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy bądź też rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji.
Sąd podkreślił, że w orzecznictwie wskazuje się, iż to ostatnie rozwiązanie zasadza się na przyjęciu, że kwestia przedmiotowego wyboru, a tym samym i rezygnacji z zasiłku dla opiekuna, stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość odpowiedniego załatwienia rezygnacji z zasiłku dla opiekuna w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 866/21). Możliwym jest również stwierdzenie we właściwym trybie wygaśnięcia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Spośród wachlarza sposobów rozwiązania tej sytuacji to organ zobowiązany jest wybrać takie działanie, by w sytuacji zbiegu świadczeń osoba do nich uprawniona nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru korzystniejszego dla niej świadczenia.
Natomiast sam fakt pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego nie mógł pozbawić skarżącego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - o które wnioskował on w dniu 6 października 2021 r., w sytuacji jednoznacznego oświadczenia o rezygnacji z pobieranego świadczenia na rzecz korzystniejszego.
Powyższe stanowi podstawę do uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji.
Następnie Sąd stwierdził, że rzeczą organów w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie uwzględnienie przedstawionej powyżej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w zw. z art. 27 ust. 5 i art. 24 ust. 2 u.ś.r.
Rozpoznając obecnie niniejszą sprawę Sąd uznał, że zarówno z analizy akt sprawy, jak i z uzasadnienia decyzji Prezydenta z 27 grudnia 2022 r. – ewidentnie wynika, że organ ten przy ponownym rozstrzyganiu sprawy nie zastosował się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w powołanym wyżej wyroku Sądu z 28 lipca 2022 r.
Sąd bowiem wskazał, że organy orzekające przy ponownym prowadzeniu postępowania obowiązane będą uwzględnić przedstawioną w wyroku wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r.
Tymczasem organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę - wbrew tej wykładni - odmówił skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego motywując ją tymi samymi negatywnymi przesłankami, co poprzednio, wskazując na okoliczność powstania w wieku dorosłym niepełnosprawności osoby, nad którą skarżący ma sprawować opiekę.
Zatem nie budzi żadnych wątpliwości, że organ I instancji dokonał interpretacji przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. sprzecznej z oceną prawną i wytycznymi zawartymi
w powołanym wyżej wyroku Sądu.
Przy czym należy podkreślić, że pismo Wojewody Mazowieckiego z 10 września 2021 r. nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenie pielęgnacyjnego, gdyż organ ma prawny obowiązek - zgodnie z art. 153 p.p.s.a. - zastosowania się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w wyroku Sądu z 28 lipca 2022 r. wydanego w tej sprawie.
W tej sytuacji prawidłowe jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, iż decyzja Prezydenta m. st. Warszawy została wydana z naruszeniem powołanych przepisów prawa materialnego i prawa procesowego oraz wbrew wykładni przepisów przedstawionej przez Sąd w powołanym wyżej wyroku z 28 lipca 2022 r. - co miało wpływ na wynik sprawy.
Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu odwoławczym organ II instancji nie prowadzi pełnego postępowania dowodowego, gdyż wedle art. 136 § 1 k.p.a. może prowadzić postępowanie jedynie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie.
Tymczasem z analizy akt sprawy, jak również z uzasadnienia powołanego wyżej wyroku Sądu z 28 lipca 2022 r. - wyraźnie wynika obowiązek przeprowadzenia postępowania w pełnym zakresie przez organ I instancji. Oznacza to - wbrew zarzutom
sprzeciwu - że organ II instancji w tej konkretnej sprawie nie był uprawniony do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Skoro zaś organ I instancji - wydając decyzję z 27 grudnia 2022 r. - nie zastosował się do oceny prawnej i wytycznych zawartych powołanym wyżej wyroku Sądu, to prawidłowo organ odwoławczy uznał ją za wydaną zarówno z obrazą art. 153 p.p.s.a., jak i z naruszeniem prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Słusznie zatem uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W tych warunkach zarzuty sprzeciwu nie mogły odnieść oczekiwanego skutku.
Rozpatrując ponownie sprawę Prezydent m. st. Warszawy - mając na uwadze treść oceny prawnej i wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 lipca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 343/28 - przeprowadzi dokładne, rzetelne i wszechstronne postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie, czy skarżący spełnia pozostałe przesłanki do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego, po czym podejmie stosowne rozstrzygnięcie - które uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak
w sentencji wyroku.