I SA/Wa 389/22

I SA/Wa 389/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-07-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-02-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz /przewodniczący/
Iwona Ścieszka /sprawozdawca/
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1491
art. 2  ust. 2
Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lipca 2022 r. sprawy ze skargi A.C., W.M., D.B., E.Z., M.K., A.K. i B.K. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Rozwoju i Technologii (dalej: Minister) decyzją z 1 grudnia 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania A. C., W. M., D. B., E. Z., M. K., A. K. oraz B. K. od decyzji Wojewody Małopolskiego z 12 stycznia 2021 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 25 czerwca 1979 r. orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w gminie kat. [...], oznaczonej jako parcele I. kat. nr [...] o pow. [...] ha i I. kat. nr [...] o pow. [...] ha, objętej Iwh [...], stanowiącej w dacie przejęcia współwłasność W. B., S. M., J. K., E. Z., M. K. i J. K., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości.
W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że pismem z 15 grudnia 2017 r. A. C., W. M., D. B., E. Z., M. K., A. K. oraz B. K., wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 25 czerwca 1979 r.
Decyzją z 12 stycznia 2021 r. Wojewoda Małopolski odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 25 czerwca 1979 r.
Pismem z 29 stycznia 2021 r. A. C., W. M., D. B., E. Z., M. K., A. K. oraz B. K. wnieśli odwołanie od ww. decyzji Wojewody Małopolskiego z 12 stycznia 2021 r.
Minister po rozpatrzeniu odwołania oraz całości akt sprawy, uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie administracyjne. Akcentował, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, a organ odwoławczy jest obowiązany uwzględnić zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy zaistniałe po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. W tym aspekcie kluczowe znaczenie w przedmiotowej sprawie ma, zdaniem Ministra, wejście w życie, z dniem 16 września 2021 r., przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491, dalej: ustawa nowelizująca k.p.a.). Minister przytoczył treść art. 1 i art. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. i wskazał, że przedmiotowa sprawa nie została zakończona decyzją ostateczną, gdyż od decyzji Wojewody Małopolskiego z 12 stycznia 2021 r. zostało w ustawowym terminie złożone odwołanie. Tym samym, jeżeli przedmiotowe postępowanie nie zostało zakończone ostateczną decyzją do dnia 15 września 2021 r., zastosowanie w sprawie znajduje dodany ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. przepis art. 158 § 3 k.p.a. Organ mając na uwadze treść przepisu przejściowego zawartego w art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej k.p.a., obowiązany był zatem uwzględnić aktualne brzmienie Kodeksu postępowania administracyjnego, zawierające m. in. przepis art. 158 § 3 k.p.a., dodany ww. ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. Regulacja art. 158 § 3 k.p.a. przewiduje zakaz wszczynania postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w przypadku złożenia wniosku wszczynającego postępowanie po upływie trzydziestu lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Zatem przed przystąpieniem do ponownej oceny zasadności wniosku dotyczącego oceny legalności decyzji (orzeczenia) organ obowiązany jest ustalić, czy na gruncie art. 158 § 3 k.p.a. zaistniała negatywna przesłanka wszczęcia postępowania nadzorczego w przedmiocie oceny legalności decyzji (orzeczenia).
Minister podkreślił, że w aktach archiwalnych sprawy nie zachował się bezpośredni dowód doręczenia (ewentualnie ogłoszenia) decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 25 czerwca 1979 r., znak GKM.DZGT.I-8221-4/79. Natomiast w aktach archiwalnych sprawy znajduje się egzemplarz decyzji wywłaszczeniowej z 25 czerwca 1979 r., znak GKM.DZGT.I-8221-4/79 opatrzony przez organ wywłaszczeniowy w dniu 17 lipca 1979 r. klauzulą ostateczności. Powyższa okoliczność dowodzi, że decyzja wywłaszczeniowa z 25 czerwca 1979 r. została doręczona stronom przed dniem 17 lipca 1979 r., jak również nie wniesiono od niej odwołania. Z akt sprawy Wojewody Małopolskiego wynika, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 25 czerwca 1979 r. został złożony przez A. C., W. M., D. B., E. Z., M. K., A. K. oraz B. K. pismem z 15 grudnia 2017 r. (data wpływu do Wojewody Małopolskiego: 20 grudnia 2017 r.). Powyższe świadczy o tym, że wniosek ten został złożony ponad 30 lat po doręczeniu kwestionowanej decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 25 czerwca 1979 r. W związku z powyższym brak jest możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, tj. dokonania oceny legalności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 25 czerwca 1979 r. przez pryzmat przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., albowiem wniosek z 15 grudnia 2017 r. w przedmiocie oceny legalności decyzji został wniesiony do Wojewody Małopolskiego z przekroczeniem terminu wskazanego w art. 158 § 3 k.p.a. Tym samym, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 25 czerwca 1979 r. stało się bezprzedmiotowe, brak jest bowiem obecnie, po wejściu w życie przepisów ustawy nowelizującej k.p.a., możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie oceny legalności decyzji z dnia 25 czerwca 1979 r., a postępowanie wszczęte należy umorzyć. Jednocześnie Minister wskazał, że na gruncie art. 158 § 3 k.p.a. niedopuszczalne jest wydawanie, po dniu 15 września 2021 r., rozstrzygnięć merytorycznych w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności po przekroczeniu terminu trzydziestu lat.
W związku z powyższym Minister, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z 12 stycznia 2021 r., jako wydaną w postępowaniu wszczętym na wniosek złożony po ponad 30 latach od doręczenia ww. decyzji - i jednocześnie umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 25 czerwca 1979 r.
Skargę na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii wydaną w tej sprawie złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. C., W. M., D.B., E. Z., M. K., A. K. i B. K., reprezentowani przez adwokata. Zaskarżonej decyzji zarzucili:
1/ rażące naruszenie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., a to poprzez:
- jego błędne zastosowanie i umorzenie postępowania w sprawie, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy brak było przesłanek faktycznych do zastosowania
tego przepisu;
- umorzenie postępowania, mimo iż brak było podstaw do uznania, iż doszło do spełnienia przesłanki "doręczenia lub ogłoszenia decyzji", które miałoby rzekomo warunkować jego zastosowanie;
- jego błędne zastosowanie, mimo iż w braku potwierdzenia ww. przesłanki doręczenia lub ogłoszenia decyzji, niedopuszczalne było stwierdzenie upływu 30 lat pomiędzy "doręczeniem lub ogłoszeniem decyzji" a datą złożenia wniosku nieważnościowego;
- jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że datę doręczenia i datę ogłoszenia decyzji dla potrzeb zastosowania tego przepisu można stosować wymiennie, niezależnie od trybu postępowania w sprawie zakończonej badanym w postępowaniu nadzorczym orzeczeniem;
2/ naruszenie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. w związku z art. 28 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1974.64) poprzez całkowite pominięcie, że w przypadku, gdy w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym obowiązkowe było doręczenie decyzji, niemiarodajne jest obliczanie terminu dla potrzeb stosowania art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej k.p.a. wyłącznie od nierelewantnej prawnie daty opatrzenia orzeczenia klauzulą prawomocności (w sytuacji, gdy organ nie ustalił, czy decyzja ta została stronie doręczona, a jeśli tak, to kiedy dokładnie);
3/ naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe, mimo że nie przestał istnieć przedmiot tego postępowania, ani też wydanie decyzji nie stało się zbędne z przyczyn podmiotowych, a tylko w takich przypadkach dopuszczalne byłoby zakończenie postępowania decyzją umarzającą;
4/ naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:
- zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego
w sprawie, mimo iż zakończenie sprawy wydaniem decyzji umarzającej postępowanie wymagało szczególnie wnikliwego ustalenia, czy zachodzą wymagane prawem przesłanki w tym zakresie, czego organ nie uczynił;
- pobieżną i arbitralną (tym samym dowolną), a w konsekwencji całkowicie błędną ocenę w zakresie rzekomego "ogłoszenia decyzji" wywłaszczeniowej, podczas gdy jedyny miarodajny termin mógłby (ewentualnie) stanowić termin doręczenia decyzji adresatowi (stronie), a tego organ w ogóle dotychczas nie zbadał;
- bezkrytyczne oparcie się przy ocenie kwestii "doręczenia Decyzji" wyłącznie na nie mającej znaczenia prawnego i jak się okazuje bezpodstawnie zamieszczonej wzmiance dotyczącej klauzuli prawomocności (zawartej tylko na jednym egzemplarzu Decyzji znajdującym się w aktach archiwalnych), mimo to Minister jako organ nadzorczy miał obowiązek skontrolować prawidłowość tego rodzaju stwierdzeń w oparciu o znajdujące się w katach sprawy dowody z innych dokumentów, pod kątem badania przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji; jak również
- bezkrytyczne, jak powyżej, powielenie oceny organu w zakresie daty uostatecznienia się decyzji i wskazanie wyłącznie na niepoparty żadnymi dokumentami urzędowymi egzemplarz Decyzji wywłaszczeniowej opatrzony "klauzulą prawomocności", podczas gdy datę ostateczności decyzji, również w kontekście obowiązku dokonywania przez organ nadzorczy badania, czy w toku wydawania decyzji wywłaszczeniowej nie doszło do rażącego naruszenia prawa, miał obowiązek samodzielnie ocenić Minister Rozwoju i Technologu;
- arbitralne i nie mające pokrycia w materiale dowodowym przyjęcie, iż okoliczność, że w aktach archiwalnych znajduję się egzemplarz decyzji wywłaszczeniowej opatrzony klauzulą prawomocności dowodzi, iż decyzja ta została doręczona stronom postępowania wywłaszczeniowego przed dniem 17 lipca 1979 r., mimo braku dowodu doręczenia;
5/ naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 158 § 2 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie ww. przepisów i zaniechanie, wbrew zasadzie uwzględniania słusznego interesu strony, wydania decyzji o tzw. słabszym skutku tj. stwierdzającej wydanie decyzji z 1979 r. z naruszeniem prawa, podczas, gdyby nawet uznać za prawidłowe stanowisko co do konieczności umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (o silniejszym skutku), to organ miał obowiązek kontynuować postępowanie w sprawie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (o słabszym skutku), o co skarżący wnoszą i wnosili;
6/ naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. i art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez:
- ich błędne zastosowanie w niniejszej sprawie,
- zaniechanie dokonania prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy nowelizującej k.p.a., podczas gdy:
- art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej k.p.a. (obowiązujący od dnia 16 września 2021 r.) wyraźnie stanowi, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy (czyli takich jak postępowanie niniejsze), stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu nadanym ww. nowelizacją (tj. z uwzględnieniem nakazującym wydanie decyzji nadzorczej stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa - "o słabszym skutku" - art. 156 § 2 k.p.a. i art. 158 § 2 k.p.a.), co organ błędnie całkowicie pominął;
- z porównania treści art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. i art. 2 ust. 1 tej ustawy wynika, że ustawodawca miał na celu niedopuszczenie do wydawania w przypadkach objętych dyspozycją ww. art. 2 ust. 2 decyzji stwierdzającej nieważność kontrolowanych w postępowaniu nadzorczym orzeczeń, nie zaś decyzji o słabszym skutku stwierdzającej jej wydanie z naruszeniem prawa, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. i art. 158 § 2 k.p.a.;
- art. 2 ust. 2 i art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej k.p.a. zostały wprowadzone do porządku prawnego w tym samym czasie, i obowiązują od tej samej daty, tj. od dnia 16 września 2021 r. i nie ma podstaw do wyłączania stosowania któregokolwiek z tych przepisów;
- konieczne było dokonanie przez Ministra Rozwoju i Technologii zestawienia i porównania treści art. 2 ust. 1 i art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. przy uwzględnieniu art. 2 Konstytucji RP, w tym zwłaszcza zasady ochrony interesów będących w toku i zaufania obywateli do Państwa, co prowadzi do wniosku, iż organ prowadzący postępowanie nadzorcze ma obowiązek wypowiedzieć się w formie decyzji w zakresie wydania kontrolowanej decyzji z naruszeniem prawa (co do słabszego skutku), poprzez wydanie decyzji z art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 2 (znowelizowanego) k.p.a., tj. o tzw. słabszym skutku.
W związku z powyższym zaskarżonej decyzji zarzucono następnie:
7/ rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 (k.p.a.) w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej k.p.a. oraz w zw. z art. 2, art. 32 ust 1, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez uchylenie decyzji Wojewody Małopolskiego z 12 stycznia 2021 r. i umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej mimo braku ku temu podstaw prawnych, albowiem przepisy art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. nie stanowią konsekwencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt 46/13 i pozostają niezgodne z Konstytucją RP, a mianowicie:
- art. 2 Konstytucji RP przez to, że narusza zasady pewności prawa i zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nic prawa, w szczególności należytego formułowania przepisów przejściowych nowych ustaw (prawidłowej legislacji) oraz narusza zasadę ochrony interesów w toku;
- art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez to, że narusza zasadę równości obywateli i jednakowego traktowania podmiotów prawa (a więc osób, które w tym samym czasie złożyły wniosek nieważnościowy i część z nich uzyskała decyzje korzystne, albowiem ich sprawy zostały rozpoznane w dwumiesięcznym terminie z art. 35 § 3 k.p.a., a pozostałe osoby zostały pokrzywdzone wyłącznie z uwagi dłuższe procedowanie w ich sprawach);
- art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez to, że narusza przysługujące każdemu obywatelowi prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd;
- art. 64 ust. 2 Konstytucji RP przez to, że narusza nałożony na ustawodawcę obowiązek powstrzymywania się od przyjmowania regulacji, które mogłyby pozbawić ochrony lub ograniczyć ochronę własności i inne prawa majątkowe oraz prawo do sądu;
- art. 77 ust. 2 Konstytucji RP przez to, że narusza prawo obywateli do otwartej drogi sądowej i dochodzenia naruszonych wolności lub praw, w tym w szczególności prawa do wynagrodzenia szkody, jaka została wyrządzona obywatelowi przez niezgodne z prawem działanie władzy publicznej:
8/ rażące naruszenie art. 7, 8, 12, 11, 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7a § 1 i 81a § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez Ministra Rozwoju i Technologii rzeczowego
postępowania wyjaśniającego (dowodowego) i zaniechanie obowiązku całościowego
rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, nie zbadanie wszystkich okoliczności sprawy i dokonanie ustaleń faktycznych sprzecznych zasadą rozstrzygania wszelkich wątpliwości co do stanu faktycznego (art. 81a § 1 k.p.a.) i co do treści normy prawnej (art. 7a § 1 k.p.a.) oraz sprzecznych z zebranym materiałem dowodowym, co miało istotny wpływ na wynik postępowania i w konsekwencji pominięcie istotnych dla oceny legalności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 25 czerwca 1979 r. okoliczności stanu faktycznego sprawy, a mianowicie:
- oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na nieuprawnionych nadinterpretacjach dotyczących zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, i wyciąganie nieuprawnionych (nielogicznych) wniosków co do kluczowych okoliczności sprawy z braku dokumentów archiwalnych;
- zaniechanie zastosowania zasady rozstrzygania wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony;
- wnioskowanie o treści dokumentu urzędowego w postaci załącznika do decyzji realizacyjnej, mimo, iż załącznik ten nie zachował się w aktach sprawy, a te dokumenty, które się zachowały, nie uprawniały organu do nieuzasadnionego uzupełniania treści tego dokumentu;
- dokonanie błędnych ustaleń, mimo braku ku temu podstaw w materiale dowodowym, że przedmiotowe nieruchomości objęte wywłaszczeniem były przeznaczone na cele użyteczności publicznej;
- uznanie za "cel użyteczności publicznej" budownictwa mieszkaniowego, które służy do spełniania potrzeb mieszkaniowych jedynie określonych konkretnie osób, następnie zasiedlonych w blokach zbudowanych po wywłaszczeniu, i jednocześnie nie służy nieokreślonej liczbie osób, a więc powszechnie niedostępnej (a tym samym nie spełnia warunku do uznania go za cel użyteczności publicznej), wbrew stanowisku organu;
- zaniechanie wypełnienia obowiązku należytego rozparzenia materiału dowodowego i zastąpienie rzeczywistej analizy w sprawie sumą nieuprawnionych nadinterpretacji i domniemań;
- niewskazanie, które dokładnie dokumenty stanowiły podstawę do wnioskowania o tym, jaka miała być rzekomo treść załącznika do "decyzji realizacyjnej", lecz poprzestanie w tym względzie wyłącznie na ogólnikowych stwierdzeniach;
- zaakceptowanie przez organ pozbawienia części uprawnionych stron udziału w postępowaniu, które miało miejsce mimo, iż organ wywłaszczeniowy posiadał wiedzę o śmierci stron i wstąpieniu w miejsce zmarłych ich spadkobierców - co świadczy o dokonaniu oceny postępowania wywłaszczeniowego wbrew jasnym przepisom prawa;
- pominięcie, że właścicieli wywłaszczanej nieruchomości nie poinformowano o możliwości wezwania biegłego rzeczoznawcy na rozprawę celem złożenia wyjaśnień co do sposobu ustalenia wysokości odszkodowania, co doprowadziło do wydania decyzji w przedmiocie przyznania odszkodowania bez uprzedniego wysłuchania biegłego;
- całkowite pominięcie przez organ, że w aktach sprawy wywłaszczeniowej nie znajduje się, żaden dowód doręczenia bądź ogłoszenia decyzji z 1979 r. wobec tego decyzja ta nigdy nie mogła zostać skutecznie doręczona właścicielom wywłaszczanej nieruchomości;
9/ rażące naruszenie art. 6 k.p.a. (zasada praworządności), art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej), art. 8 k.p.a. (zasada zaufania do władzy publicznej), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania) w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. (zasada swobodnej oceny dowodów) oraz art. 7a § 1 k.p.a. (zasada rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony) i 81a § 1 k.p.a. (zasada rozstrzygania wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony) a to poprzez:
- oparcie się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji na oczywiście niezgodnych z Konstytucją RP przepisach postępowania administracyjnego;
- zastosowanie w niniejszej sprawie nowych przepisów, które zaskoczyły skarżących i automatycznie pozbawiły ich możliwości dostosowania się do zmienionych regulacji i podjęcia arbitralnej decyzji co do dalszego postępowania w sprawie;
- brak merytorycznego wyjaśnienia sprawy przez organ oraz brak poczynienia jakichkolwiek istotnych ustaleń w sprawie;
- pominięcie oceny wskazywanych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej i dalszych pismach skarżących rażących naruszeń prawa co do stanu faktycznego sprawy, wobec ich potwierdzenia w materiale dowodowym, w tym w dokumentacji archiwalnej
- pominięcie przepisów o rozstrzyganiu wszelkich wątpliwości na korzyść strony, a więc kwestii braku dowodu doręczenia lub ogłoszenia decyzji wywłaszczeniowej oraz co do wykładni przepisów ustawy nowelizującej k.p.a., które w sposób ewidentny naruszają zasady pewności prawa i zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, ochrony interesów w toku oraz prawa do wynagrodzenia szkody, jaka została wyrządzona obywatelowi przez niezgodne z prawem działanie władzy publicznej;
10/ rażące naruszenie art. 35 k.p.a. i 36 k.p.a. polegające na zbyt długotrwałym prowadzeniu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, skutkującym wejście w życie niekonstytucyjnej ustawy nowelizującej k.p.a. co stanowi o rażącym naruszeniu prawa przez organ, który swym zaniechaniem wyrządził szkodę w majątku skarżących (art. 77 ust. 2 Konstytucji);
11/ naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organ sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art 7 k.p.a. i art 31 ust. 3 Konstytucji RP - zob. artykuł Huberta Izdebskiego "Zasada proporcjonalności a władza dyskrecjonalna administracji publicznej w świetle polskiego orzecznictwa sądowego’' w: Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 1(28)/2010) oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.) i brak stwierdzenia wydania kontrolowanej decyzji z naruszeniem prawa;
12/ naruszenie postanowień Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Zgodnie z brzmieniem preambuły Karty jest ona dodatkowym potwierdzeniem praw wynikających z Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zgodnie z art. 17 KPP; "(...) każda osoba ma prawo do władania, używania, dysponowania i przekazywania w drodze spadku swego mienia nabytego zgodnie z prawem. Nikt nie może być pobawiony swego mienia, chyba, że w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie, za uczciwym odszkodowaniem wypłaconym we właściwym terminie(...). "
13/ naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. (w związku z art 127 § 3 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. stanowi podstawę do wydania przez organ II instancji decyzji uchylającej decyzję pierwszoinstancyjną, mimo, że:
- na podstawie treści art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. nie sposób dojść do wniosku, aby jego konsekwencją miało być uchylenie w postępowaniu odwoławczym decyzji wydanych przez organ I instancji, przepis ten mówi bowiem wyłącznie o "umorzeniu z mocy prawa", nie zaś o uchyleniu decyzji;
- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi podstawę do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzenia postępowania, jeżeli postępowanie stało się bezprzedmiotowe, która to sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi;
14/ rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, niezgodne z literalną treścią tego artykułu, polegające na pominięciu wskazania, że po uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej na podstawie ww. przepisu, organ jest uprawniony wyłącznie umorzyć postępowanie pierwszoinstancyjnej, podczas gdy:
- Minister nie zastosował się do ww. treści art 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i "uchylił decyzję (...) w całości i umorzył postępowanie", nie wskazując, czy umorzenie dotyczy postępowania pierwszoinstancyjnego;
- nie jest jasne, czy doszło w konsekwencji do umorzenia postępowania odwoławczego (o którym mowa w art 138 § 1 pkt 3 k.p.a.), czy też do umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego, co czyni rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie całkowicie niezgodnym z treścią art. 138 k.p.a., a przez to rażąco wadliwym;
15/ rażące naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. poprzez umorzenie postępowania, podczas gdy:
- organ nie potwierdził w sposób niebudzący wątpliwości zaistnienia przesłanki "wszczęcia postępowania po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji'', co miał obowiązek uczynić biorąc pod uwagę doniosłość dla stron tak wydanego rozstrzygnięcia formalnego;
- organ oparł się wyłącznie na całkowicie arbitralnych domysłach i "hybrydowej", a przy tym całkowicie nieadekwatnej do postępowania administracyjnego, w kontekście przedmiotu ustaleń, instytucji "daty pewnej", która jest pojęciem z zakresu prawa cywilnego, a nie prawa administracyjnego;
- organ nie wskazał, w jakiej dacie doszło do doręczenia orzeczenia wywłaszczeniowego i komu zostało ono doręczone, mimo iż dopiero ustalenie daty ww. czynności w sposób niebudzący wątpliwości uprawniać może ewentualnie do dalszych ustaleń co do możliwości zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a.;
- organ posłużył się jako dowodem, co jest absolutnie niedopuszczalne, oceną co do
rzekomej prawomocności decyzji wywłaszczeniowej wyrażoną przez organ wywłaszczeniowy, bez wskazania daty, w jakiej prawomocność ta nastąpiła, ani też bez wskazania, którym stronom decyzja ta została doręczona, podczas gdy rolą organu nadzorczego było dokonać krytycznej oceny w tym zakresie, pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.;
- całkowite pominięcie, że w k.p.a. obowiązują konkretne, oficjalne i formalne zasady ustalania czy decyzja administracyjna została doręczona stronie, które organ pominął, i wśród tych zasad nie widnieje takowa, która uprawniałaby organ administracji publicznej do posługiwania się w celu dokonywania ustaleń w tym zakresie cywilistyczną konstrukcją "daty pewnej"
16/ rażące naruszenie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. w związku z art. 156 § 2 k.p.a. i art. 158 § 2 k.p.a. (w związku z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej k.p.a.) poprzez umorzenie postępowania w całości, podczas gdy nawet gdyby uznać, ze istniały przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego, to z ww. przepisu nie wynika zakaz prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia wydania przedmiotowego orzeczenia z naruszeniem prawa, a wręcz ustawa o zmianie w art. 2 ust. 1 nakazuje stosowanie tego przepisu, w ramach stosowania przepisów k.p.a. w brzmieniu nią nadanym;
17/ rażące naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a. oraz art. 76 § 1 k.p.a. poprzez zastąpienie normalnych reguł dowodzenia przewidzianych przepisami k.p.a. przytoczeniem arbitralnej i nieznajdującej potwierdzenia w aktach sprawy wywłaszczeniowej oceny organu wywłaszczeniowego co do prawomocności decyzji wywłaszczeniowej;
18/ rażące naruszenie art. 158 § 3 k.p.a. (w brzmieniu nadanym ustawy nowelizującej k.p.a.) poprzez jego nieadekwatne i błędne niezastosowanie i pominięcie, że dotyczy ono postępowań wszczynanych dopiero po wejściu w życie tego przepisu, nie zaś postępowań, które w dniu 16 września 2021 r. były w toku, a więc już były wszczęte.
Mając powyższe na względzie skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju i Technologii i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Ministrowi właściwemu. W każdym zaś przypadku wniesiono o zasądzenie od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zwrotu opłat skarbowych od udzielonych pełnomocnictw.
W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie zauważyć trzeba, że zaskarżoną w sprawie decyzją Minister Rozwoju i Technologii, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z 12 stycznia 2021 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Przepis ten w dacie orzekania przez organ odwoławczy, umożliwiał wydanie decyzji, w której organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Powyższej treści rozstrzygnięcie zostało zawarte w zaskarżonej decyzji, którą Minister uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z 12 stycznia 2021 r. i (cyt.) "umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości". Nie znajduje zatem zrozumienia argumentacja skargi w odniesieniu do rażącego naruszenia tego przepisu wobec niewystarczająco precyzyjnego sformułowania, czy umorzenie dotyczy postępowania pierwszoinstancyjnego. W ocenie Sądu, Minister w zaskarżonej decyzji wskazał wyraźnie, że chodzi tu o umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji.
Dokonując następnie oceny legalności podjętego rozstrzygnięcia Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego otrzymuje brzmienie: "Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia minęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.". W art. 1 pkt 2 ustawy nowelizującej k.p.a. do art. 158 dodany został § 3 w brzmieniu: "Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.". W związku z wprowadzeniem nowego brzmienia przywołanego przepisu, w art. 2 pkt 2 ustawy nowelizującej k.p.a., ustawodawca przyjął, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.
Dokonana nowelizacja miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62). Wyrokiem tym Trybunał uznał, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W treści uzasadnienia wyroku Trybunał wskazał, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany wówczas w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. To bowiem ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych.
Akcentując duży margines swobody w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych, normodawca przyjął, aby wszelkie wady kwalifikowane jako "rażące naruszenia prawa" objęte zostały 30-letnim terminem przedawnienia. Jest to bowiem, jak zaznaczono w uzasadnieniu projektu ustawy (druk: IX.1090), okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze. Zdaniem ustawodawcy, uzasadnione jest również rozciągnięcie stosowania wprowadzonego ograniczenia na postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej. W doktrynie (patrz: W.Chróścielewski, Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, ZNSA 5(98)/2021) zauważa się, że wobec treści art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, możliwe są następujące rodzaje procesowego zakończenia postępowania nieważnościowego:
1. odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 k.p.a.);
2. umorzenie wszczętego wcześniej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jeżeli w trakcie tego postępowania upłynie trzydziestoletni termin od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji;
3. umorzenie z mocy prawa będącego w toku w dniu 16 września 2021 r. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczętego po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a.).
Odwołując się zatem do wypracowanego w teorii prawa administracyjnego podziału indywidualnych aktów prawnych na konstytutywne i deklaratoryjne, wskazuje się następnie, że toczące się 16 września 2021 r. postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie musi formalnie "zamknąć" wydaniem "orzeczenia", czyli musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną.
Potwierdzenie umorzenia postępowania z mocy prawa, o jakim mowa w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., następuje więc w drodze decyzji administracyjnej. Przepis ten stanowi samodzielną podstawę prawną umorzenia postępowania, która znajdzie zastosowanie w wyjątkowych przypadkach opisanych przez normodawcę, bez potrzeby stosowania w tej mierze przywołanego w skardze art. 105 § 1 k.p.a.
Warunki rozpoznawanej sprawy – w ocenie Sądu - wyczerpują dyspozycję normy ujętej w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., czyniąc skargę niezasadną. Sąd zauważa przy tym i podziela akcentowaną w skardze wadliwość decyzji polegającą na braku przywołania powyższego przepisu ustawy nowelizującej k.p.a. i oparcie argumentacji na dodany ustawą nowelizującą przepis art. 158 § 3 k.p.a. Powyższe uchybienie, w ocenie Sądu, należy uznać za wadę, której wystąpienie nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).
Zauważyć należy, że postępowanie nadzorcze wszczęto w oparciu o wniosek z 15 grudnia 2017 r., którego wpływ Małopolski Urząd Wojewódzki w [...] odnotował w dniu 20 grudnia 2017 r. We wniosku skarżący domagali się stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 25 czerwca 1979 r. o wywłaszczeniu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), która była stronom doręczona. Dowodów doręczenia nie udało się odnaleźć. Nie budzi jednak wątpliwości, że decyzja ta weszła do obrotu prawnego. Na odwrocie decyzji znajduje się klauzula ostateczności, z datą 17 lipca 1979 r. Powyższe stanowi dowód pośredni pozwalający przyjąć, że doszło do doręczenia decyzji, która nie została zaskarżona. Doręczenie musiało zostać zatem dokonane przed datą 17 lipca 1979 r. Brak bezpośredniego dowodu doręczenia decyzji z 1979 r. należy oceniać mając na uwadze upływ ponad 40 lat od daty wydania decyzji wywłaszczeniowej, który spowodował, że część akt w ogóle się nie zachowała. Na automatyzm kwestionowania istnienia dokumentów nie pozwala w takich sytuacjach przede wszystkim zasada trwałości decyzji wyrażona w art. 16 k.p.a. W wyroku z 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2737/14, CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że ograniczenie stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na upływ czasu, przewidziane w art. 156 § 2 k.p.a., jest wyrazem kompromisu między zasadą legalności a zasadą trwałości decyzji. Nie jest zatem tak, że Kodeks postępowania administracyjnego ustala sztywną hierarchię zasad tego postępowania i zwalnia z konieczności ważenia zarówno interesu indywidulanego i społecznego, jak i zasad ogólnych, w tym zasady trwałości decyzji ostatecznej. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego argumenty te winny być brane pod uwagę przy kontrolowaniu w trybie nadzwyczajnym legalności decyzji pochodzącej sprzed wielu lat. W świetle powyższego Sąd uznał za uzasadnione okolicznościami sprawy odwołanie się w tym zakresie przez organ nadzoru do klauzuli zawartej na egzemplarzu decyzji z 25 czerwca 1979 r.
Należy zatem zgodzić się z Ministrem, który przyjął, że wszczęcie postępowania przed organem I instancji nastąpiło z upływem trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia, które pozostawało niezakończonym w dniu wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej (16 września 2021 r.).
Mając na uwadze powyższe należy uznać za prawidłowe ustalenie organu, że wskazane okoliczności wyczerpywały przesłanki ustalone przepisami wprowadzonymi ustawą nowelizującą k.p.a. To przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., upoważniał więc Ministra do wydania decyzji o uchyleniu wydanej w sprawie decyzji Wojewody Małopolskiego z 12 stycznia 2021 r. i umorzeniu postępowania przed organem I instancji. Sąd uznał tym samym za nieuzasadnioną argumentację skargi nakierowaną na wyprowadzenie zarzutu rażącego naruszenia art. 7, art. 8, art. 12, art. 11, art. 77, art. 80, art. 7a § 1 i art. 81a § 1 k.p.a. Wobec umorzenia postępowania nieważnościowego kwestia wadliwości decyzji wydanej w trybie zwykłym nie podlegała bowiem analizie. Podobnie kwestia długotrwałości postępowania prowadzonego przez organ w sprawie nie mogła zaważyć na ocenie legalności wydanej w tej sprawie decyzji, pozostając poza zakresem przyjętej do rozpoznania sprawy przez Sąd.
W odniesieniu do argumentacji skargi wskazującej na brak wypowiedzi organu co do stwierdzenia wydania decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 25 czerwca 1979 r. z naruszeniem prawa, należy zauważyć, że przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. nie przewiduje takiej wypowiedzi organu wskazując wprost, że umorzeniu podlegają postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nie może zaś wydać wyłącznie na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. decyzji stwierdzającej wydanie kwestionowanej decyzji z naruszeniem prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 293/17, CBOSA). W przepisie tym nie zostały bowiem zawarte jakiekolwiek samodzielne przesłanki, dające kompetencję do wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Przepis art. 158 § 2 k.p.a. zawiera odesłania wprost do art. 156 k.p.a., i tylko w przypadku zaistnienia przesłanki określonej w art. 156 § 2 k.p.a., możliwe jest jego zastosowanie. W wyroku zaś z 7 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 1481/07, LEX nr 487282, Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że nie jest możliwe wydanie decyzji opartej na art. 158 § 2 k.p.a. bez konieczności wszczęcia i prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności. Wobec umorzenia postępowania w sprawie nieważności decyzji brak jest podstaw do wypowiedzi organu znajdującej swe podstawy w przepisie art. 158 § 2 k.p.a.
W ocenie Sądu również nieuzasadniona pozostawała argumentacja skargi nakierowana na wykazanie naruszenia postanowień Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, w szczególności art. 17 tej Karty. Należy wskazać, że w ust. 1 przepis ten przyjmuje, że każdy ma prawo do władania, używania, rozporządzania i przekazania w drodze spadku mienia nabytego zgodnie z prawem. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie, za słusznym odszkodowaniem za jej utratę wypłaconym we właściwym terminie. Korzystanie z mienia może podlegać regulacji ustawowej w zakresie, w jakim jest to konieczne ze względu na interes ogólny. Przepisy ustawy nowelizującej k.p.a., jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy, służyły zapewnieniu stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a zatem u ich podstaw legła ochrona zasad zaufania obywatela do państwa i pewności prawa, wynikających z art. 2 Konstytucji RP. Z tego też względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki, co wyklucza możliwość uwzględnienia skargi wniesionej w niniejszej sprawie.
Niezależnie od powyższego Sąd podkreśla, że przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazano, że zastrzeżenia wnioskodawcy budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku. W sytuacji zatem, gdy Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja zawarta w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to wówczas strona będzie uprawniona do wystąpienia o wznowienie postępowania administracyjnego.
Powyższe czyni skargę nieuzasadnioną, podniesione w niej zarzuty nie mogły bowiem zaprzeczyć prawidłowości zastosowania w sprawie obowiązujących przepisów prawa korzystających z przymiotu domniemania konstytucyjności.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, o czym zawiadomiono strony, umożliwiając im przedstawienie dodatkowych argumentów. Podkreślić trzeba, że poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola w niczym nie odbiega od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie.