I SA/Wa 388/22

I SA/Wa 388/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-10-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Marciniak
Joanna Skiba /sprawozdawca/
Łukasz Trochym /przewodniczący/
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 1622/23 - Wyrok NSA z 2024-07-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1876
art. 60 ust. 1
Usatwa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j.
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), Protokolant referent Agnieszka Stefańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2022 r. sprawy ze skargi K. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia 26 listopada 2021 r. nr SKO/I/I/2032/2021 w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej i ustalenia odpłatności za pobyt oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie (dalej również jako Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania K. Z. (dalej również jako: wnioskodawca/skarżący), decyzją z 26 listopada 2021 r., nr SKO/I/I/2032/2021, utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej również jako Wójt) z [...] października 2021 r., nr [...], w przedmiocie skierowania wnioskodawcy do Domu Pomocy Społecznej dla osób w podeszłym wieku oraz przewlekle somatycznie chorych i ustalenia odpłatności za pobyt.
Decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie sprawy.
Wnioskiem z [...] czerwca 2021 r. K. Z. zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej również jako GOPS) o umieszczenie go w Domu Pomocy Społecznej w [...].
Wójt Gminy [...] decyzją z [...] października 2021 r., nr [...], skierował wnioskodawcę do Domu Pomocy Społecznej w [...] przy ul. [...] dla osób w podeszłym wieku oraz przewlekle somatycznie chorych. Organ podał, że wnioskodawca ma 67 lat, przewlekle choruje i posiada wydane na stałe orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym, jest niezdolny do samodzielnej egzystencji. Wójt wskazał, że wnioskodawca nie posiada osób zobowiązanych do alimentacji ani żadnych bliskich krewnych, z którymi utrzymuje kontakt w związku z czym nie zachodzi przesłanka z art. 54 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 1876), dalej powoływanej jako u.p.s, zobowiązująca do wybrania lokalizacji domu pomocy społecznej jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej. Ponadto, organ wskazał, że o wyborze odpowiedniego domu pomocy społecznej zadecydował koszt utrzymania skarżącego z powodu ponoszenia przez gminę części odpłatności kierując się zasadą celowości i racjonalnego wydawania środków publicznych. Stwierdził ponadto, iż wnioskodawca winien opłacać pobyt w domu pomocy społecznej w wysokości 70% posiadanego dochodu, tj. w kwocie 1265,42 zł.
Od powyższej decyzji Wójta wnioskodawca złożył odwołanie, zaznaczając aby skierować go do Domu Pomocy Społecznej w [...] ze względu na warunki socjalne.
Kolegium, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z 26 listopada 2021 r., nr SKO/I/I/2032/2021, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, uznając ją za prawidłową. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazało na treść art. 54 ust. 1 u.p.s., podkreślając, że warunkiem podstawowym, ale nie wyłącznym do jego zastosowania, jest konieczność ustalenia, czy dana osoba wymaga całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że wystąpienie tych przesłanek nie jest wystarczające dla skorzystania z tego rodzaju pomocy, musi bowiem łącznie z nimi wystąpić niemożność samodzielnego funkcjonowania w codziennym życiu.
Kolegium ustaliło, że wnioskodawca spełnia kryteria zawarte w powołanym art. 54 ust. 1, ponieważ jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] lipca 2014 r., nr [...]. Orzeczenie to wydano na stałe a wnioskodawca jest osobą wymagającą całodobowej opieki ze strony osób drugich, przy czym pomoc w formie usług opiekuńczych nie jest dla niego wystarczającą pomocą. Kolegium podkreśliło także, iż wnioskodawca nie ma stałego miejsca zamieszkania, a swoje gospodarstwo rolne z siedliskiem w [...] gm. [...] sprzedał i zamieszkał u siostry w [...] (obecnie siostra i szwagier nie żyją). Następnie wnioskodawca mieszkał w [...], a aktualnie w Prywatnym Domu Opieki w [...] gm. [...], w którym pobyt opłaca samodzielnie. Źródłem utrzymania wnioskodawcy jest emerytura rolnicza w wysokości 1358.47 zł, dodatek pielęgnacyjny w wysokości 239,66 zł oraz świadczenie uzupełniające w wysokości 413,61 zł. Łącznie posiada on dochód w wysokości 1807,74 zł.
Organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawca na terenie Gminy [...] nie przebywał od ok. 10 lat oraz nie posiada żadnych osób zobowiązanych do alimentacji ani żadnych bliskich krewnych, z którymi utrzymywałby kontakt. W opinii Kolegium w niniejszej sprawie nie znajduje zatem uzasadnienia przesłanka określona w art. 54 ust. 2 u.p.s., tj. umieszczenie w domu pomocy społecznej jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, aby zapewnić kontakt z bliskimi.
Biorąc natomiast pod uwagę koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej Kolegium zważyło na możliwości finansowe Gminy [...], która będzie musiała pokrywać pozostałą część kosztów utrzymania wnioskodawcy, odliczając opłatę przez niego wnoszoną w wysokości 70% własnego dochodu, tj. 1265,42 zł. Koszt utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w [...] to kwota 3803,38 zł miesięcznie, a w Domu Pomocy Społecznej w [...] 4930 zł miesięcznie. W opinii Kolegium zatem kwota miesięczna jaką będzie pokrywał GOPS w [...] stanowi duże obciążenie dla jego budżetu. Jednocześnie Gmina [...] ponosi również koszty pobytu w domu pomocy społecznej dwóch innych osób, a dodatkowo wydano decyzje o skierowaniu do domu pomocy społecznej kolejnych dwóch osób. Przy czym budżet Gminy [...] na rok 2021 r. to 86.000 zł, a wydatkowano już 58.404 zł. Ponadto pomocą objęto 102 rodziny zapewniając m.in. dożywianie, usługi opiekuńcze, zasiłki okresowe, stałe i celowe, pracę socjalną, refundację świadczeń bezdomnych. Kolegium wskazało również, że zasadniczo osoby chore kierowanie są do domów pomocy społecznej prowadzonych przez podmiot publiczny lub niepubliczny działający na zlecenie, o ile taki działa na terenie gminy lub powiatu właściwych dla osoby kierowanej. Gdy jednak na tym terenie brak właściwych placówek, gmina jest uprawniona do kierowania do placówek położonych na terenie innych powiatów. Może ona wówczas zadecydować o wyborze publicznego domu pomocy społecznej, niepublicznego domu pomocy społecznej prowadzonego w ramach zadań zleconych bądź też niepublicznego domu pomocy społecznej prowadzonego bez zadań zleconych. Zdaniem organu odwoławczego w przypadku, gdy chodzi o dom pomocy społecznej, który nie jest prowadzony na zlecenie wójta, bliskość jego lokalizacji nie ma znaczenia.
W ocenie Kolegium, w okolicznościach niniejszej sprawy, decyzja organu I instancji jest właściwa a organ ten nie uchybił przepisom prawa materialnego ani przepisom postępowania administracyjnego.
Skargę na ww. decyzję Kolegium wniósł K. Z., zarzucając:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:
a) art. 3 ust. 1 u.p.s. poprzez uniemożliwienie rodzinie skarżącego, J. L. (córka siostry matki skarżącego) oraz jej mężowi J. L. wspierania K. Z. w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia jego niezbędnych potrzeb, a polegających na regularnych i częstych kontaktach z jedyną rodziną która mu pozostała,
b) art. 54 ust. 2 u.p.s. poprzez uznanie, iż nie zachodzą w tej sprawie okoliczności, które wskazują na potrzebę skierowania skarżącego do Domu Pomocy Społecznej w [...], w sytuacji gdy okoliczności sprawy wskazują na takową potrzebę,
c) art. 3 ust. 3 u.p.s. poprzez uznanie, że skierowanie K. Z. do Domu Pomocy Społecznej [...], przy ul [...] stanowi odpowiedni rodzaj, formę i rozmiar świadczenia w stosunku do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, podczas gdy odpowiednim rodzajem, formą i rozmiarem świadczenia w stosunku do ww. okoliczności byłoby skierowanie skarżącego do Domu Pomocy Społecznej w [...],
2. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.: art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne poczynienie ustaleń wskutek braku zgromadzenia i wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego oraz jego niewyczerpujące rozpatrzenie, brak faktycznych ustaleń co do okoliczności rodzinnych skarżącego, brak oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, brak ustalenia dalszych a zarazem jedynych krewnych skarżącego i chęć utrzymywania z nimi kontaktu, co spełnia kryteria uzasadniające umieszczenie go w Domu Pomocy Społecznej znajdującym się w [...], tj. niespełna 10 km od jego krewnych - w sytuacji, gdy zebrany materiał dowodowy nie uzasadniał wydania decyzji odmownej.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.,) dalej jako: ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Dokonując takiej kontroli Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie można zarzucić naruszenia prawa.
W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne między organami a skarżącym to, że obowiązek ponoszenia opłat pobytowych za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej określony został na zasadzie partycypacji. W myśl przepisu art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Osobą zobowiązaną do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej jest w pierwszej kolejności mieszkaniec domu (art. 61 ust. 1), z tym że obciążająca go opłata nie może przekraczać 70 % jego dochodu (art. 61 ust. 2 pkt 1). Sposób obliczania dochodu osoby skierowanej do domu pomocy społecznej określa przepis art. 8 u.p.s. W przedmiotowej sprawie organy administracji prawidłowo, zgodnie z powołanymi przepisami, ustaliły wysokość dochodu skarżącego, będącego podstawą obliczenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej.
Spór w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy organy zasadnie orzekły o skierowaniu skarżącego do Domu Pomocy Społecznej w [...] a nie do Domu Pomocy Społecznej w [...], jak wnosił o to skarżący.
Przesłanki i zasady umieszczania osób w domu pomocy społecznej reguluje art. 54 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Stosownie zaś do art. 54 ust. 2 u.p.s. osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. Przy czym Sąd zwraca uwagę, że zwrot "okoliczności sprawy wskazują inaczej", o którym mowa w art. 54 ust. 2 u.p.s. dotyczy przesłanek skierowania danej osoby do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu. Te okoliczności odnoszą się również do kwestii lokalizacji domu pomocy społecznej wykraczającej poza lokalizację najbliższą, ze względu na miejsce zamieszkania wnioskodawcy lub opiekunów prawnych osoby kierowanej. Wobec tego zwrot "okoliczności sprawy wskazują inaczej", o którym mowa w art. 54 ust. 2 u.p.s. nie odnosi się do przesłanek z art. 55 ust. 1 i 2 u.p.s. badanych w odrębnej sprawie o umieszczenie danej osoby w domu pomocy społecznej. Zatem takie okoliczności jak indywidualne potrzeby i oczekiwania wnioskodawcy w relacji do poziomu i zakresu usług świadczonych przez proponowane przez organ domy pomocy społecznej, nie mogły być brane pod uwagę w sprawie prowadzonej na podstawie art. 54 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.s.
Podsumowując powyższe organ orzekający o skierowaniu do domu pomocy społecznej orzeka w oparciu o takie okoliczności sprawy jak: wiek, stan zdrowia i niepełnosprawność osoby oraz rzeczywiste jej zapotrzebowanie na usługi bytowe i zdolność do zapewnienia sobie bytu z pominięciem instytucjonalnych rozwiązań pomocy społecznej oraz indywidualnych potrzeb osoby kierowanej w relacji do zakresu i poziomu usług świadczonych przez dom pomocy społecznej. Osoba wnioskująca o skierowanie do domu pomocy społecznej nie ma bowiem zagwarantowanego prawnie prawa wyboru placówki, gdzie chciałaby być docelowo umieszczona (inaczej, niż np. osoba wnioskująca o skierowanie do zakładu opiekuńczego). Osoba wnioskująca o skierowanie może co prawda we wniosku wskazać preferowany dom pomocy społecznej, który organ winien wziąć pod uwagę przy wyborze domu określonego typu i lokalizacji, jeżeli spełnia wymagania z art. 54 ust. 2 lub 2a u.p.s. Skierowanie osoby do domu pomocy społecznej określonego typu i lokalizacji wymaga bowiem jej zgody lub zgody jej przedstawiciela ustawowego (opiekuna prawnego). Wobec tego właściwy organ pomocy społecznej, po otrzymaniu wniosku z niezbędną dokumentacją, po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1 u.p.s.), po uzyskaniu niezbędnych informacji i dokumentów (art. 105 ust. 1 i art. 107 ust. 5d u.p.s.), ocenia wystąpienie przesłanek z art. 54 ust. 1-3 u.p.s. Jednocześnie jeżeli we wniosku o skierowanie strona zaproponowała określoną placówkę, jako preferowane przez nią miejsce docelowego pobytu, a dom ten nie spełnia przesłanki z art. 54 ust. 2 lub 2a u.p.s., organ ma kompetencję do pominięcia tej placówki w sprawie o skierowanie. W takim przypadku organ proponuje stronie inną placówkę uznaną za w rozumieniu art. 54 ust. 2 lub 2a u.p.s. Przy czym gdy strona nie wyraża zgody na skierowanie do któregokolwiek z domów proponowanych przez organ jako "odpowiednie", wówczas są podstawy do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia.
Odnosząc zaprezentowane rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że organy prawidłowo ustaliły sytuację faktyczną i prawną skarżącego, który jest w podeszłym wieku, choruje przewlekle, posiada orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym wydane na stałe przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] lipca 2014 r. oraz jest niezdolny do samodzielnej egzystencji – a więc spełnia przesłanki z art. 54 ust. 1 u.p.s.
Badając z kolei spełnienie przesłanki z art. 54 ust. 2 u.p.s. o umieszczeniu wnioskodawcy jak najbliżej miejsca jego zamieszkania aby zapewnić kontakt z bliskimi Sąd również podziela zdanie organów orzekających w niniejszej sprawie, że w sytuacji wnioskodawcy przesłanka ta nie znajduje uzasadnienia. Wnioskodawca aktualnie mieszka bowiem w prywatnym domu opieki w [...], gm. [...] a pobyt w tym domu opłaca samodzielnie. Nie posiada osób zobowiązanych do alimentacji, ani żadnych bliskich krewnych, z którymi utrzymuje kontakt. Jednocześnie na terenie Gminy [...] nie przebywał od ok. 10 lat, a swoje gospodarstwo rolne z siedliskiem w [...] gm. [...] sprzedał. Siostra wnioskodawcy i szwagier, którzy mieszkali na terenie Gminy [...] nie żyją. Wskazani natomiast w treści skargi córka siostry matki wnioskodawcy – J. L. i jej mąż, będący emerytami i mieszkający na terminie Gminy [...], nie zaliczają się do grupy bliskich krewnych wnioskodawcy i - jak obrazuje to materiał dowodowy sprawy - nie utrzymują z wnioskodawcą stałego kontaktu ani nie pomagają mu w trudach życia. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego ze skarżącym wynika bowiem ewidentnie, iż nie posiada on żadnej bliskiej rodziny, jest kawalerem, nie ma dzieci i nie wskazał nikogo, żadnych krewnych z którymi utrzymywałby kontakt, w tym z dalekimi krewnymi nie utrzymuje kontaktu. Zatem nie ma znaczenia w omawianej sprawie bliskość domu pomocy społecznej od Gminy [...], gdzie mieszkają dalszy krewni skarżącego, z którymi nie utrzymuje on kontaktu, a więc nie znajduje uzasadnienia wniosek skarżącego o skierowanie go do domu pomocy społecznej usytułowanego najbliżej Gminy [...], tj. Domu Pomocy Społecznej w [...]. Jednocześnie organ kierując wnioskodawcę do Domu Pomocy Społecznej w [...] nie pozostawił go bez wnioskowanej pomocy a placówkę tę zasadnie uznał za odpowiednią w okolicznościach sprawy.
Organy orzekające słusznie podkreśliły nadto że na terenie Gminy [...] nie ma domu pomocy społecznej dlatego też gmina jest uprawniona do kierowania do placówek położonych na terenie innych powiatów. Wówczas może ona zadecydować o wyborze: publicznego domu pomocy społecznej, niepublicznego domu pomocy społecznej prowadzonego w ramach zadań zleconych bądź też do niepublicznego domu pomocy społecznej prowadzonego bez zadań zleconych. W przypadku, gdy chodzi o dom pomocy społecznej, który nie jest prowadzony na zlecenie wójta, bliskość jego lokalizacji nie ma znaczenia. Dodatkowo zgodzić się z organami orzekającymi należy, że nie bez znaczenia pozostaje kwestia kosztu utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej i własne możliwości finansowe gminy, gdyż w przypadku skarżącego to gmina będzie musiała pokrywać niemałą pozostałą część kosztów jego pobytu, odliczając opłatę wnoszoną przez skarżącego w wysokości 70% własnego dochodu tj. 1265,42 zł. Koszt utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w [...] to 3.803,38 zł miesięcznie, a w Domu Pomocy Społecznej w [...] [...] zł miesięcznie, a zatem w tym pierwszym jest on wymiernie niższy. Natomiast możliwości finansowe Gminy [...] są ograniczone i oprócz pomocy finansowej skarżącemu jest ona, w myśl przepisów u.p.s., obowiązana do uwzględnienia pomocy finansowej dla ogółu jej mieszkańców, w sytuacji gdy potrzeby tych osób odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach finansowych gminy (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Dlatego też rozdzielając środki na pomoc finansową osobom potrzebującym Gmina [...] musi brać pod rozwagę pomoc dla innych potrzebujących oprócz wnioskodawcy. Przy czym budżet Gminy [...] na rok 2021 r. to 86.000 zł, z czego wydatkowano już 58.404 zł. Pomocą objęto 102 rodziny zapewniając m.in. dożywianie, usługi opiekuńcze, zasiłki okresowe, stałe i celowe, pracę socjalną, refundację świadczeń bezdomnych. Jednocześnie Gmina [...] ponosi również koszty pobytu w domu pomocy społecznej dwóch innych osób oprócz wnioskodawcy, a także wydano decyzje o skierowaniu do domu pomocy społecznej kolejnych dwóch osób.
W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, organom orzekającym nie można zarzucić naruszenia przepisów prawa. Wydanie kwestionowanych decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. w zaskarżonej decyzji jak i w decyzji ją poprzedzającej zawarto podstawowe jej elementy oraz szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne. W tym stanie rzeczy Sąd podzielił argumentację rozstrzygnięć organów obu instancji, albowiem jest ona zgodna z obowiązującym prawem.
Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.