I SA/WA 37/06

I SA/Wa 37/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-07-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-01-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Lech /sprawozdawca/
Daniela Kozłowska /przewodniczący/
Joanna Skiba
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Skarżony organ
Minister Kultury
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie NSA Anna Lech (spr.) asesor WSA Joanna Skiba . Protokolant referendarz sądowy Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2006 r. sprawy ze skargi E. M. i J. S. na decyzję Ministra Kultury z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia do poprzedniego stanu terenu zabytkowego. 1.uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] marca 2004 r.; 2.stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
Minister Kultury decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania E. M. i J. S. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] marca 2004 r., nr [...] nakazującej inwestorom przywrócenie do poprzedniego stanu zabytkowego terenu poprzez wykonanie rozbiórki budynku gospodarczego wybudowanego bez przewidzianych prawem zezwoleń na działce przy ul. [...] w W. w terminie trzech miesięcy od daty otrzymania decyzji, uchylił decyzję w części dotyczącej wyznaczonego terminu i wyznaczył termin do dnia [...] września 2004 r., w pozostałej zaś części utrzymał decyzję w mocy.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Kultury przedstawił następujący stan sprawy:
[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w W. decyzją z dnia [...] marca 2004 r. nakazał E. M. i J. S. przywrócenie do poprzedniego stanu zabytkowego terenu, poprzez wykonanie rozbiórki budynku gospodarczego wybudowanego bez przewidzianych prawem zezwoleń na działce przy ul. [...], w terminie trzech miesięcy od daty otrzymania decyzji.
Obszar "[...]" (układ ulic i zabudowa) został wpisany do rejestru zabytków decyzją Konserwatora Zabytków Miasta W. z dnia [...] września 1980 r., pod numerem rejestru [...]. Zabudowa ulicy [...] "z zespołu dawnej kolonii urzędniczej na [...]" wpisana zaś została do rejestru zabytków decyzją Konserwatora Zabytków miasta W. z dnia [...] marca 1973 r., pod nr rej. [...]. Ponadto budynek mieszkalny (segment) położony przy ul. [...] wzniesiony w 1923 r. wg projektu architekta M. K., został indywidualnie wpisany do rejestru zabytków decyzją Konserwatora Zabytków Miasta W. z dnia [...] listopada 1988 r., pod nr rej. [...].
Ochronie konserwatorskiej podlega zatem przedmiotowy budynek, a także relacje przestrzenne pomiędzy obiektami zabudowy, układ ulic i działek, współzależność między zabudową, zielenią, a otwartą przestrzenią oraz wygląd zewnętrzny poszczególnych budowli, określony skalą i rozmiarami.
Minister Kultury wskazał, że z akt sprawy wynika, iż organ pierwszej instancji stwierdził wykonanie prac budowlanych bez zezwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, a więc z naruszeniem przepisów art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, obowiązującej w dniu przeprowadzenia oględzin nieruchomości, tj. w dniu [...] lipca 2003 r.
Organ odwoławczy podkreślił, że samowolnie wykonane prace polegały na wyburzeniu istniejącego na tyłach posesji budynku gospodarczego i wybudowaniu budynku gospodarczego w stanie surowym (o wymiarach [...] x [...] m i wys. [...] m), zajmującego całą przestrzeń miedzy przeciwległymi granicami działki. Zaistniały zatem przesłanki do wydania przez organ pierwszej instancji nakazu przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego.
W myśl przepisu art. 139 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.) do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie, tj. przed dniem 17 listopada 2003 r. stosuje się przepisy tej ustawy.
Minister Kultury zaznaczył, że ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, podobnie jak obowiązująca wcześniej ustawa o ochronie dóbr kultury, nakłada obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków do działań, które mogłyby prowadzić do zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. W świetle przepisu art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozwolenia organu konserwatorskiego wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, a także podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Zgodnie z przepisem art. 45 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy w przypadku, gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru wskazane wyżej prace wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu, określając termin wykonania tych czynności.
Organ drugiej instancji podkreślił, że w przedmiotowej sprawie dopuszczono się ewidentnej samowoli, z naruszeniem wskazanego art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 powołanej ustawy, zatem organ konserwatorski miał pełne podstawy prawne do wydania nakazu przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli E. M. i J. S.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 oraz art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że dokonując remontu budynku gospodarczego nie naruszyli przepisów prawa, w szczególności przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zdaniem skarżących wykonane przez nich prace remontowe nie wymagały uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zbytków. Przedmiotowy budynek gospodarczy nie został wpisany indywidualnie do rejestru zabytków, a ochroną objęty został jedynie pewien układ urbanistyczny, w skład którego wchodzi budynek. Dokonany remont w żaden sposób – w ich ocenie - nie naruszył historycznego układu urbanistycznego. Nie zmieniła się ani wysokość, ani kształt wyremontowanego budynku.
Skarżący zaznaczyli również, że dokonano wymiany jedynie tych elementów budynku gospodarczego, które uległy całkowitemu zniszczeniu i których pozostawienie stwarzało zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Wskazali ponadto, że nie dokonali rozbiórki budynku i nie wybudowali nowego, lecz wymienili jedynie więźbę dachową oraz część całkowicie zniszczonych ścian. Budynek pozostał w tych samych granicach, w których znajdował się pierwotnie i które pokrywają się z oznaczeniem na aktualnej mapie geodezyjnej. Skarżący zakwestionowali również, jako dowód w sprawie, mapę geodezyjną przedstawioną przez uczestników postępowania, różniącą się od aktualnej mapy sporządzonej przez Biuro Naczelnego Architekta Miasta w Dzielnicy [...].
Minister Kultury po otrzymaniu powyższej skargi decyzją z dnia [...] października 2004 r., nr [...], działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2004 r. oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] marca 2004 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Skargę na powyższą decyzję z dnia [...] października 2004 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli B. i R. B. oraz D. P.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 września 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 136/05 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Kultury z dnia [...] października 2004 r. wskazując, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego. Sąd podkreślił, że rozstrzygnięcie oparte na art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może zawierać jedynie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub w części i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie o istocie sprawy, bądź uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Natomiast wydanie przez organ decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji oznaczałoby otwarcie nowego toku instancji w sprawie. Na skutek decyzji wydanej w trybie autokontroli nie może zaś zostać uruchomiony nowy tok postępowania administracyjnego w sprawie, która już taki tok przeszła i została rozstrzygnięta ostateczną decyzją.
W tej sytuacji Minister Kultury przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę E. M. i J. S. na decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2004 r. wnosząc o jej oddalenie jako niezasadnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).
W ocenie sądu skarga jest zasadna, bowiem zarówno zaskarżona decyzja Ministra Kultury z dnia [...] czerwca 2004 r. jak i decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] marca 2004 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Zdaniem sądu w rozpoznawanej sprawie miały miejsce - mające istotny wpływ na wynika sprawy - uchybienia proceduralne.
Podkreślić należy, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, określona w art. 7 kpa, która nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzuje art. 77 § 1 kpa, w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei art. 80 kpa stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
W postępowaniu administracyjnym wydanie każdego prawidłowego rozstrzygnięcia powinno zatem poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie.
W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji nakazały E. M. i J. S. przywrócenie zabytkowego terenu do stanu poprzedniego poprzez wykonanie rozbiórki budynku gospodarczego, wybudowanego bez przewidzianych prawem zezwoleń na działce położonej przy ul. [...] w W. Wydając przedmiotowe decyzje organy przyjęły, że samowolnie wykonane prace polegały na wyburzeniu wcześniej istniejącego budynku gospodarczego i wybudowaniu nowego budynku zajmującego całą przestrzeń pomiędzy przeciwległymi granicami działki. Ustalenia powyższe oparto zaś na informacjach zawartych w protokole z oględzin nieruchomości, które przeprowadzone zostały w dniu [...] lipca 2003 r. oraz na oświadczeniach sąsiadów skarżących, z których wynikało, że istniejący pierwotnie obiekt miał wymiary [...] x [...] m i wys. [...] m.
W ocenie sądu ze zgromadzonego w sprawie materiał dowodowego nie wynika jednak jednoznacznie, wbrew temu co zostało przyjęte przez organy orzekające w sprawie, że skarżący rzeczywiście rozebrali istniejący już na przedmiotowej działce budynek gospodarczy i wybudowali nowy. Zaznaczyć należy, że w protokole oględzin robót budowlanych lub obiektu budowlanego z dnia [...] lipca 2003 r., który powołuje w swojej decyzji zarówno Minister Kultury, jak i [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w W. wskazano, że na posesji przy ul. [...] trwają prace budowlane przy budynku gospodarczym. W protokole tym istotnie stwierdzono, że jest to budynek w stanie surowym, podano jego wymiary ([...] x [...] m i wys. [...] m), opisano również wygląd murów, podłoża, dachu. Jednocześnie wspomniano w nim jednakże o remoncie istniejącego budynku gospodarczego, do którego przystąpiono w związku z zawaleniem się dachu. Podniesiono ponadto, że za brak pozwolenia na remont nałożono na J. S. mandat w wysokości [...] zł.
Zdaniem sądu organy obu instancji wydając decyzje nakazujące E. M. i J. S. przywrócenie zabytkowego terenu do poprzedniego stanu nie ustaliły należycie, jaki ów stan poprzedni zabytku był w rzeczywistości, a tym samym jakie faktycznie prace wykonali skarżący. Czy istotnie wyburzyli oni istniejący budynek i wybudowali nowy, zmieniając jednocześnie jego wymiary, czy też dokonali jedynie remontu wcześniej istniejącego budynku. A jeżeli tak, to czy wskazany remont polegał tylko – jak podniesiono w skardze – na wymianie więźby dachowej oraz części całkowicie zniszczonych ścian budynku, bez zmiany jego granic, czy też zmienił jego określone gabaryty (np. szerokość, wysokość).
Wyjaśnienie niniejszych kwestii w ocenie sądu jest konieczne. Nieustalenie w sposób prawidłowy i niebudzacy wątpliwości stanu poprzedniego zabytku przez organ wydający nakaz przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego może w istocie doprowadzić do dalszej zmiany i deformacji zabytku.
W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że decyzje organów obu instancji nakazujące przywrócenie zabytku do stanu poprzedniego wydane bez należytego wyjaśnienia wskazanych wyżej kwestii naruszają przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zaznaczyć w tym miejscu należy, że podobne stanowisko wyraził Minister Kultury w decyzji z dnia [...] października 2004 r., mocą której, z uwagi na nieustalenie w wystarczającym stopniu stanu faktycznego sprawy, uchylił swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] czerwca 2004 r. i poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] marca 2004 r. Co prawda powołana decyzja z dnia [...] października 2004 r. została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 września 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 136/05. Podstawą uchylenia tej decyzji było jednakże stwierdzenie przez sąd naruszenia przez organ przepisu art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dodatkowo wskazać trzeba, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że do rejestru zabytków stosownymi decyzjami wpisane zostały - obszar "[...]" (układ ulic i zabudowa), zabudowa ulicy [...] "z zespołu dawnej kolonii urzędniczej na [...]" oraz budynek mieszkalny (segment) położony przy ul. [...]. Ochronie konserwatorskiej – jak słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji – podlega więc budynek, a także relacje przestrzenne pomiędzy obiektami zabudowy, układ ulic i działek, współzależność między zabudową, zielenią a otwartą przestrzenią oraz wygląd zewnętrzny poszczególnych budowli, określony skalą i rozmiarami. Niewątpliwe zatem jest, wbrew twierdzeniom skarżących zawartym w skardze, że budynek gospodarczy położony na działce przy ul. [...] znajduje się na terenie wpisanym do rejestru zabytków i na wykonanie ewentualnych prac budowlanych przy tym budynku wymagane jest stosowne zezwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru oraz podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.
W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.