I SA/WA 366/07

I SA/Wa 366/07 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-05-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-03-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Sobielarska
Jerzy Siegień /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Komunalizacja mienia
Sygn. powiązane
I OSK 1441/07 - Wyrok NSA z 2008-09-09
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
art. 5 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Siegień (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant ref. sądowy Aneta Wirkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2007 r. sprawy ze skargi P. S. A. z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia Skarbu Państwa z mocy prawa przez gminę oddala skargę.
Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w G., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie G. jako działka nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podkreślił, że nieruchomość ta w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa - władający [...] Dyrekcja Okręgowa [...] w W., na podstawie art. 2 ust.1 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U Nr 13, poz. 87, z późn. zm.). Powyższe potwierdza zaświadczenie Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. Zdaniem organu pierwszej instancji z materiału dowodowego sprawy wynika, że przedsiębiorstwo powyższe nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu jemu tego gruntu w formie prawem przewidzianej.
Wojewoda [...] uznał zatem, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania spełnia przesłanki do komunalizacji z mocy prawa, w trybie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, bowiem w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła ona mienie ogólnonarodowe, a uprawnienia właścicielskie w stosunku do niej wykonywał w imieniu Skarbu Państwa terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. S.A., utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r. stwierdzającą nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie G. jako działka nr [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ drugiej instancji stwierdził, że zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych jest nietrafny, ponieważ przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Organ ten podkreślił, że na tle przepisów art. 5 ust. 1 powołanej ustawy należy odróżnić władztwo administracyjno-prawne (imperium), które przysługiwało wyłącznie organom terenowym administracji państwowej, od władztwa cywilnoprawnego (dominium), które mogło przysługiwać m. in. przedsiębiorstwom państwowym. W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie przyjęty jest pogląd, zgodnie z którym zarówno obecny trwały zarząd, który jest sprawowany przez państwowe lub samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jak też dawny zarząd (użytkowanie), który mógł być sprawowany m. in. również przez przedsiębiorstwa państwowe, powstaje i powstawał na podstawie decyzji administracyjnej właściwego organu, w wyniku przekazania oraz z mocy prawa w wyniku nabycia nieruchomości przez jednostkę organizacyjną.
W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej oczywistym nieporozumieniem jest podniesiony w odwołaniu zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepis ten pozostaje bowiem bez żadnego związku z niniejszą sprawą, odnosi się bowiem do przedsiębiorstw państwowych, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 powołanej ustawy, wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów wydanym na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy. Nie zasługiwał też na uwzględnienie, zdaniem organu drugiej instancji, zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz wskazanych w odwołaniu przepisów ustawy z dnia 28 marca 2003 r. nowelizującej tę ustawę. Przepis art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. dotyczy gruntów będących własnością Skarbu Państwa, znajdujących się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu jemu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, które stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P. Przepis ten nie dotyczy zatem tych gruntów, które w dniu 5 grudnia 1990 r. wprawdzie znajdowały się w posiadaniu P., jednakże od dnia 27 maja 1990 r. nie były już własnością Skarbu Państwa, ale - jak w niniejszej sprawie - właściwej gminy.
Organ drugiej instancji podkreślił ponadto, że nietrafnie odwołujący wskazuje, że P. przejęły sporną nieruchomość w zarząd i użytkowanie po [...] niemieckich. P. S.A. nie przedstawiła w toku postępowania komunalizacyjnego żadnych dowodów na tę okoliczność. Powołuje się jedynie na kilka aktów normatywnych, z których w żaden sposób nie wynikało nabycie przez P. zarządu tej nieruchomości. Nietrafnie odwołujący wskazuje natomiast na przepisy art. 2 i art. 3 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17) oraz na przepisy § 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. Nr 16, poz. 62). Żaden z wymienionych przepisów nie może być traktowany jako stanowiący podstawę powstania na rzecz P. zarządu bądź użytkowania nieruchomości będących we władaniu P. Z przepisów tych wynika jedynie przejęcie na własność Państwa niemieckich i gdańskich przedsiębiorstw komunikacyjnych, których mienie po Il wojnie światowej znalazło się w granicach Polski. Nie wynikają z nich natomiast żadne uprawnienia po stronie P. do nacjonalizowanego mienia.
Powołany w uzasadnieniu odwołania dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 4 listopada 1944 r. o militaryzacji Polskich Kolei Państwowych (Dz. U. Nr 11, poz. 55) wszedł w życie w dniu 13 listopada 1944 r., a więc w okresie, gdy przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w granicach III Rzeszy Niemieckiej. Poza tym z art. 3 dekretu można jedynie wywieść zarządzanie P. przez Naczelnego Dowódcę Wojska Polskiego lub upoważnione przezeń osoby, a więc wykonywanie czynności zarządu w odniesieniu do przedsiębiorstwa państwowego, nie zaś powstanie w ten sposób z mocy prawa zarządu w stosunku do nieruchomości znajdujących się we władaniu P.
Niezrozumiałe jest również w ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej twierdzenie odwołującego, jakoby art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138, z późn. zm.) mógł stać na przeszkodzie komunalizacji przedmiotowej nieruchomości. Z przepisu tego (w pierwotnym brzmieniu) w żadnym wypadku nie wynikało, aby miał on kreować bądź choćby potwierdzać prawa zarządu P. w stosunku do konkretnych nieruchomości.
Również powoływane rozporządzenie Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 97, poz. 568, z późn. zm.), zarówno w okresie II Rzeczypospolitej, jak i po II wojnie światowej, było nowelizowane. Artykuł 4 tekstu jednolitego z 1948 r. (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312; tekst przedwojenny z natury rzeczy nie mógł mieć zastosowania do nieruchomości znajdującej się poza granicami II Rzeczypospolitej) wspominał o objęciu w zarząd i użytkowanie całego majątku nieruchomego "wszystkich linii kolejowych". Zarówno ten przepis, jak też art. 6 ust. 1, mogły być interpretowane tylko jako odnoszące się do czynności (czy wykonywania) zarządu. Nieuprawnione byłoby bowiem zdaniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej twierdzenie, aby nowelizacja rozporządzenia Prezydenta RP prowadziła do nabycia przez P. zarządu i użytkowania nieruchomości ex lege.
Zarząd nieruchomością nie mógł, w ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, powstać na rzecz P. z mocy samego prawa. Akt normatywny musiałby bowiem wymieniać konkretnie oznaczone nieruchomości albo przynajmniej określać ich granice, co w przypadku P. nigdy nie miało miejsca. W Polsce jedynie wyjątkowo mogło nastąpić nabycie przez określony podmiot zarządu (użytkowania) nieruchomości ex legę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa przywołała jako przykład wyłączenie komunalizacji nieruchomości stanowiących własność państwową, które znajdowały się w dniu 27 maja 1990 r. w granicach [...] Parku Narodowego. Status [...] Parku Narodowego jako jednostki państwowej wynika jednak z jednoznacznych uregulowań zawartych w przepisach ustawy z dnia 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 25, poz. 180) i przepisach wykonawczych do niej.
Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2006 r. złożyły P. S.A. zarzucając naruszenie prawa materialnego:
- art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 o przedsiębiorstwie
państwowym "Polskie Koleje Państwowe" poprzez jego błędną
wykładnię i stwierdzenie, iż nieruchomość gruntowa oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...], należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, podczas gdy nieruchomość ta stanowiła mienie "P." S.A. w stosunku do którego wykonywała ona wszelkie uprawnienia,
- art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, iż sporna nieruchomość stanowi mienie Gminy [...], w sytuacji gdy przedmiotowa nieruchomość nie należała do terenowych organów administracji stopnia podstawowego i nie podlega w związku z tym komunalizacji.
Strona skarżąca podkreśliła w skardze, że organ administracyjny pominął w całości uregulowania wynikające z przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". W szczególności pominął uregulowania objęte art. 16 tej ustawy, zgodnie, z którym mienie P. stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego. Przepis ust. 2 tego artykułu stanowił, że mienie P. stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (tj. 9 maja 1989 r.) oraz środki nabyte przez P. w toku jego działalności. Kolejny ustęp stanowił, że P., gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie. Natomiast w ustępie 4 wskazano, że P. wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych.
Ponieważ w sprawie bezsporne jest, zdaniem strony skarżącej, że dysponowała ona przedmiotową nieruchomością w dniu wejścia w życie powołanej ustawy, to nieruchomość ta stała się jej mieniem, co do którego wykonywała ona wszelkie uprawnienia. W związku z powyższym nieruchomość ta nie mogła należeć do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, jak błędnie przyjęły organy orzekające w sprawie. Nie została, więc spełniona przesłanka przewidywana w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy.
W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i wniosła o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga wniesiona w rozpatrywanej sprawie jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje jednoznacznie, że P. nie legitymowało się tytułem prawnym do przedmiotowe nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.), wiąże przejście na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy. Nieruchomość ta w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa we władaniu [...] Dyrekcji Okręgowej [...] w W., nabytą na podstawie art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U Nr 13, poz. 87, z późn. zm.). Powyższe potwierdza załączone do akt zaświadczenie Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2004 r.
Zasadnie organ drugiej instancji podkreślił, że na tle przepisów art. 5 ust. 1 powołanej ustawy należy odróżnić władztwo administracyjno-prawne (imperium), które przysługiwało wyłącznie organom terenowym administracji państwowej, od władztwa cywilnoprawnego (dominium), które mogło przysługiwać m. in. przedsiębiorstwom państwowym. W orzecznictwie administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2006 r. I OSK 1259/05) utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym zarówno obecny trwały zarząd, który jest sprawowany przez państwowe lub samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jak też dawny zarząd (użytkowanie), który mógł być sprawowany m. in. również przez przedsiębiorstwa państwowe, powstaje i powstawał na podstawie decyzji administracyjnej właściwego organu, w wyniku przekazania oraz z mocy prawa w wyniku nabycia nieruchomości przez jednostkę organizacyjną. Posiadanie jako stan faktyczny nie dawało natomiast tytułu prawnego do nabycia prawa zarządu, jak również nie stanowiło przeszkody w nabyciu tego prawa przez gminy w drodze komunalizacji.
Brak po stronie P. tytułu prawnego do spornego gruntu powoduje, że odpowiada on przesłance określonej w art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy i tym samym podlega komunalizacji z mocy prawa. Określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, to jest posiadanie określonego tytułu prawnego, którego P. do przedmiotowej nieruchomości nie posiadało. Również w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 15, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe "P." nie zostało ujęte.
Zgodzić się należy ze stanowiskiem wyrażonym przez organy orzekające w sprawie, że dla P. prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości nie wynika także z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego "P.". Strona skarżąca powołała się w skardze na art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138), zgodnie, z którym mienie P. stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego. Stanowią je środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez P. w toku jego dalszej działalności. P. gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie oraz wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zasadnie przyjęła, że z przepisu tego w żadnym wypadku nie wynikało, aby miał on ustanawiać z mocy prawa zarząd na rzecz P. w stosunku do konkretnych nieruchomości albo choćby potwierdzać ustanowiony uprzednio zarząd P.
Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.