I SA/Wa 364/22

I SA/Wa 364/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-08-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-02-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj /sprawozdawca/
Dariusz Pirogowicz /przewodniczący/
Magdalena Durzyńska
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 784/23 - Wyrok NSA z 2026-03-04
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Anna Falkiewicz - Kluj (spr.), Protokolant referent Wiktoria Sosnowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi M.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia umorzenia postępowania z mocy prawa oddala skargę
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, decyzją z [...] grudnia 2021r., nr. [...], na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), dalej "ustawa zmieniająca" orzekło, że. postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z 26 września września 1950 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...], odmawiające ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...], ozn. Hip [...] w zakresie dotyczącym pozostałej części, co do której nie zostało ustanowione użytkowanie wieczyste na podstawie decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] z [...] marca 2002 r. o pow. 1.575 m2, uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r.
Organ ustalił, że nieruchomość podlegała działaniu dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279) - zwanego dalej "dekretem". Zgodnie z art. 1 dekretu z dniem 21 października 1945 r. wszystkie grunty na obszarze m. st. Warszawy, a zatem również nieruchomość przy ul. [...], przeszła na własność gminy [...] (później Skarbu Państwa).
Zgodnie z zaświadczeniem nr [...] z dnia 8 marca 1996 r., Sądu Rejonowego dla [...] Wydział VI Ksiąg Wieczystych poprzednią właścicielką tej nieruchomości była Z. T. Spadek po Z. T. z domu K. nabyła córka J. G. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] Wydział III Cywilny z dnia 19 marca 1991 r.
Spadek po J. G. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] II Wydział Cywilny z dnia 28 września 1995 r. sygn. akt [...] nabyła M. K.
Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2002 r. Burmistrz Gminy [...] ustanowił na rzecz M. K. prawo użytkowania wieczystego dz. nr ew. [...] z obr. [...] o pow. 1.575 m2, położonej przy ul. [...] w W.
Spadek po M. K. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] I Wydział Cywilny z dnia 26 lutego 2003 r. sygn. akt [...] nabył syn A. K. Umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z dnia 22 czerwca 2012 r. Rep. A nr [...] A. K. zbył na rzecz M. N. roszczenia do pozostałej części przedmiotowego gruntu, do której nie zostało ustanowione użytkowanie wieczyste.
Wnioskiem z dnia 26 kwietnia 2013 r. M. N. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 listopada 2016r., sygn. akt I SA/WA 1356/16, uchylił zaskarżone postanowienia Kolegium i nakazał wszczęcie, a następnie przeprowadzenie postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku M. N.
W dniu 16 września 2021 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.
Na mocy art. 2 ust. 2 ustawy, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.
W rozpoznawanej sprawie kwestionowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie zostało doręczone do wiadomości Zarządu Nieruchomości Miejskich w [...]. Poza tym Skarb Państwa został wpisany do księgi wieczystej. Z akt sprawy wynika, że na podstawie kwestionowanego orzeczenia na mocy wniosku z dnia 11 lipca 1956 r. nr [...] dokonano wpisu Skarbu Państwa w księdze wieczystej nieruchomości, zatem najpóźniej w tej dacie można przyjąć, że strona uzyskała informację o przejściu własności nieruchomości na Skarb Państwa.
Wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...] z 26 września 1950 r. został złożony dnia 26 kwietnia 2013 r.
Z tych względów organ uznał, że decyzja została skutecznie doręczona a zatem istnieją podstawy do umorzenia postępowania na podstawie przepisów ustawy zmieniającej.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł M. N.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
1. art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., ustawy zmieniającej k.p.a. poprzez zaniechanie prowadzenia postępowania oraz wydania wyłącznie decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę wniosku z dnia 26 kwietnia 2013 r., o wydanie decyzji w przedmiocie nieważności decyzji PRN [...] z 1950 r., a więc z pominięciem wniosku z dnia 13 września 2021 r. o stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszaniem prawa (o której mowa w art. 158 § 2 k.p.a.), a zatem rozstrzygnięcie sprawy w sposób ukierunkowany na uzyskanie decyzji stwierdzającej nieważność Decyzji PRN [...] z 1950 r. (o której mowa w art. 158 § 1 k.p.a.), a tym samym pominięcie zakresu wniosku dotyczącego stwierdzania wydania z naruszaniem prawa Decyzji PRN [...] z 1950 r., co w konsekwencji powodowało umorzenie całego postępowania z mocy prawa, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów powinna doprowadzić Organ administracji publicznej do wniosku, że w przypadku postępowań administracyjnych wszczętych na żądanie strony,
a) zakres żądania określa oraz granice sprawy administracyjnej określa wnioskodawca;
b) na gruncie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa należy traktować jako postępowanie samodzielne względem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, co powoduje że art. 158 § 2 k.p.a. powinien stanowić odrębną podstawę prawną do prowadzenia postępowania administracyjnego, które to postępowanie nie podlega umorzeniu z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a.; a w konsekwencji Organ nie powinien wydać decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania z dnia 2 grudnia 2021 r., a stwierdzić wydanie decyzji PRN [...] z 1950 r. z naruszeniem prawa.
2. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 39 k.p.a. w zw. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 107 3 k.p.a. w zw. z art. 110 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a., przez błędne uznanie, że decyzja PRN [...] z 1950 r. weszła do obrotu poprzez doręczenie skierowanie do wiadomości Zarządu Nieruchomości Miejskich w [...], gdy w tym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przeprowadziło rozważań, ani nie wskazał daty doręczenia decyzji oraz przez błędne uznanie, że na mocy wniosku z dnia 11 lipca 1956 r. nr [...] dokonano wpisu Skarbu Państwa w księdze wieczystej nieruchomości, podczas gdy nieruchomość przeszła z mocy prawa na podstawie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) (dalej: "dekret warszawski") na własność gminy [...], a od 1950 roku z chwilą likwidacji gmin na własność Skarbu Państwa.
3. art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a., poprzez zamknięcie na skutek jednostronnej i władczej czynności organu drogi do merytorycznego rozpoznania wniosku z dnia 13 września 2021 r., o stwierdzenie wydania Decyzji PRN [...] z 1950r., z naruszaniem prawa (o której mowa w art. 158 § 2 k.p.a.), w wyniku całkowitego zignorowania ww. wniosku, bądź też wadliwego uznania, że zawiera on treść tożsamą, co pierwotny wniosek o stwierdzenie nieważności Decyzji PRN [...] z 1950 r., podczas gdy prawidłowe rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności Decyzji PRN [...] z 1950 r., jak również wniosku z dnia 13 września 2021 r. o stwierdzenie wydania Decyzji PRN [...] z 1950 r., z naruszaniem prawa powinna prowadzić Organ do konstatacji, że dotyczyły one wszczęcia zgodnie z art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. wydania decyzji stwierdzającej, że decyzja PRN [...] z 1950 r.. została wydana z naruszeniem prawa.
4. art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a, poprzez uznanie, że do przedmiotowego postępowania zastosowanie ma art. 105 § 1 k.p.a. poprzez gdy analiza przedmiotowej sprawy prowadzi do wniosku, że zgodnie z żądaniem skarżącego było możliwe wydanie decyzji stwierdzającej, że decyzja PRN z 1950 r. została wydana z naruszeniem prawa, co potwierdza możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy.
5. art. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej k.p.a. w zw. art. 156 § 2 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą k.p.a., w zakresie, w jakim stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, przez naruszenie zasad wyrażonych w art. 2 Konstytucji RP tj. demokratycznego państwa prawa, sprawiedliwości społecznej, trójpodziału władzy/podziału i równowagi władz, społecznej gospodarki rynkowej, wolności gospodarczej, praw i wolności człowieka, zaufania obywateli do państwa, ochrony praw nabytych, prawa do sądu, ochrony własności prywatnej, dobra wspólnego oraz dialogu społecznego;
ewentualnie, gdyby Wojewódzki Sqd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że przepis art. 158 §2 k.p. a. nie może stanowić samodzielnej podstawy do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej stwierdzenia wydania kontrolowanej decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, zarzucam naruszenie Organowi zarzucam naruszanie:
6. art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. w związku z art. 158 § 2 k.p.a. oraz
a) w związku z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że wskutek umorzenia z dniem 2 grudnia 2021 r. z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych wszczętych po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia tych decyzji, nie jest również możliwe prowadzenie po tej dacie tych postępowań w kierunku stwierdzenia wydania tych decyzji z naruszeniem prawa (o czym mowa w art. 158 § 2 k.p.a.);
podczas gdy norma wywodzona z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. w sposób jak powyżej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest oczywiście sprzeczna z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, albowiem sprzeczność normy z nią tożsamej została już stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 kwietnia 2019 r. (sygn. akt SK 21/17); tym samym do czasu zmiany przepisu art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. zarówno organy administracji publicznej jak i sądy mają obowiązek zastosować wykładnię zgodną z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem dokonać takiej interpretacji przywołanych powyżej przepisów, której rezultatem jest otwarcie możliwości stwierdzenia, że ostateczne decyzje administracyjne zostały wydane z naruszeniem prawa; co w niniejszej sprawie winno skutkować tym, że Samorządowego Kolegium Odwoławczego powinien był dojść do przekonania, że przedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie żądania pełnomocnika Skarżącej objętego podaniem z dnia 13 września 2021 r. nie zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. w zakresie, w jakim dotyczy stwierdzenia wydana z naruszeniem prawa Decyzji PRN [...] z 1950 r., może się dalej toczyć w kierunku wydania decyzji, o której mowa w art. 158 § 2 k.p.a.;
b) art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w wyniku naruszenia zasad demokratycznego państwa prawa, sprawiedliwości społecznej, równości wobec prawa, ochrony własności prywatnej oraz proporcjonalności.
Pismem z 5 sierpnia 2022 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę.
Wskazał, że kwestionowane orzeczenie jest "nieaktem" ponieważ nie weszło do obrotu prawnego gdyż nie zostało nigdy ogłoszone ani doręczone. Jego zdaniem bieg 30 letniego terminu o jakim mowa w ustawie zmieniające może rozpocząć bieg dopiero w dacie 1 stycznia 1992 r. tj. w dacie opublikowania uchwały składu siedmiu sędziów SN z 14 czerwca 1991 r. w sprawie I AZP 2/91 na podstawie której dokonano wykładni prawa w sposób otwierający drogę do wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych wydanych przed wejściem w życie ustawy o NSA tj. z dniem 1 września 1980 r. a zatem brak jest przesłanek do umorzenia podstępowania. Poza tym, zdaniem pełnomocnika, przed umorzeniem postępowania organ zobowiązany jest do zbadania czy orzeczenie zawiera kwalifikowane wady prawne.
Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491),dalej "k.p.a.", która w art. 1 zmieniła art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa ta do art. 158 dodała również § 3, zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a postępowanie wszczęte winno być umorzone. Jak wynika z uzasadnienia do omawianej ustawy ma ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać". W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego powodu ustawodawca wprowadził cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze.
Sąd nie podziela, jako organ stosujący prawo, na gruncie uchwalonej ustawy, koncepcji rozdzielenia sprawy administracyjnych na sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej i sprawę o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Celem nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać albo na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia jej nieważności albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa. Powyższe rozstrzygnięcia zapadają w jednym i tym samym postępowaniu, ponieważ jeżeli brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Potwierdza to art. 158 k.p.a. gdzie ujęto formy rozstrzygnięć w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. A zatem brak wystąpienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji nie uruchamia, odrębnego postępowania w celu wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa następuje w ramach tego samego postępowania nadzorczego. Tym samym organ nie był uprawniony do zbadania czy kontrolowana decyzja w trybie nadzorczym zawierała kwalifikowane wady prawne.
Potwierdzenie tej tezy jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 kwietnia 2019 r. SK 21/17 badający zgodność z Konstytucją art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (D.U. 2014, poz. 700). Odnosząc się do art. 158 § 2 k.p.a. Trybunał jasno wskazał, że nie jest możliwe wydanie decyzji opartej na tym przepisie bez konieczności wszczęcia i prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności. Oznacza to, zdaniem Trybunału, że przepisy wykluczające to postępowanie wykluczają również wydanie decyzji stwierdzającej naruszenie prawa. W wyroku tym przypomniano, że "nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną a ograniczenie terminu zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego (wyrok TK z 22 lutego 2000 r, sygn. akt SK 13/98, OTK ZU nr 1/2000). Ograniczenia czasowe muszą istnieć ze względu na konieczność ochrony wartości takich jak stabilność stosunków prawnych, wskazując na rosnące z czasem trudności dowodowe i ochronę praw nabytych (wyrok TK z 15 maja 2000 r., SK 29/99 OTK ZU nr 4/2000, poz. 110). Z wyroku tego wynika zatem, że warunkiem stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa jest uprzednie stwierdzenie istnienia przesłanek nieważnościowych a więc uprzednie wszczęcie i zakończenie postępowania nieważnościowego. Upływ czasu, jako przesłanka negatywna, uniemożliwia taką ocenę.
Sąd w pełni akceptuje wywody Trybunału, że tylko w szczególnych sytuacjach kiedy przemawia za tym inna, mocniejsza, zasada konstytucyjna dopuszczalne jest odstąpienie od zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego. Chodzi to o sytuacje wyjątkowe, szczególne, które uzasadniają ochronę ze względu na inne obiektywnie ważniejsze racje niż te wynikające z zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego.
Istotnie w wyroku tym, Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji R.P. Wskazał, że stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem praw jest niezbędne do dochodzenia odpowiedzialności organów władzy publicznej za szkody wyrządzone ostateczną decyzją administracyjną a takie rozstrzygnięcie nie usuwa z obrotu prawa decyzji (tak jak to ma miejsce w przypadku stwierdzenia nieważności) ale daje podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym na drodze sądowej na podstawie art. 4171 k.c.
Przedmiotem jednak kontroli Trybunału była norma, która stanowiła, że "nie stwierdza się nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, jeżeli od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, upłynęło 5 lat".
Natomiast na gruncie ustawy zmieniającej mamy do czynienia z normą która stanowi, w jej art. 2 pkt 2, że w przypadku postępowań wszczętych po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (16 września 2021 r.), następuje skutek w postaci umorzenia postępowania administracyjnego z mocy prawa. Mamy zatem do czynienia z zupełnie inną normą niż ta która była przedmiotem kontroli konstytucyjnej Trybunału Konstytucyjnego w tamtej sprawie. Nie można zatem automatycznie, jak to czynią strony, także w innych sprawach tego samego rodzaju, przekładać rozstrzygnięcia tego wyroku na stan prawny wykreowany normą ustawy zmienianej.
Wydany w tym postępowaniu wyrok przez WSA w Warszawie z 29 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/WA 1356/16, wobec zmiany stanu prawnego – nie wiąże organu, co wynika z art. 153 ppsa. Sąd zresztą wskazał w uzasadnieniu tego wyroku, że braku w dokumentacji archiwalnej szeregu kart prowadzi do wniosku, że brak było podstaw do kategorycznego stanowiska, że orzeczenie nie weszło do obrotu prawnego. To z kolei doprowadziło sąd do konstatacji, że orzeczenie nie było nieaktem i konieczne jest wszczęcie postępowania administracyjnego. W dalszej części rozważań Sąd przyjął, że decyzja weszła do obrotu prawnego. Sąd obecnie rozpoznający sprawę tę koncepcję podziela.
Pełnomocnik strony skarżącej wywodził, że w istocie wniosek został zmodyfikowany na wniosek o stwierdzenie wydana decyzji z naruszeniem prawa i taki wniosek powinien być rozpoznawany odrębnie a w stosunku do niego nie ma w żadnym razie podstaw do umorzenia postępowania (jest to nowy inny wniosek). Zabieg ten w istocie, zdaniem Sądu, abstrahując od wyżej wskazanych przez Sąd argumentów, zmierza do obejścia prawa t.j. art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. Procedura administracyjna, gdy mamy do czynienia z trybami nadzwyczajnymi, wskazuje na kilka trybów: procedury wznowieniowej (art. 145 i następne k.p.a.) i procedury nieważnościowej (art. 146 i następne k.p.a.). W ramach tej drugiej występuje możliwość stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa lecz jej wydanie jest zdeterminowane koniecznością zaistnienia przesłanek nieważnościowych z art. 156 § 1 k.p.a. Nie są więc to dwa odrębne niezależne od siebie tryby, jak wywodzone jest w skardze. W postępowaniu nieważnościowym organ prowadzi postępowanie na podstawie art. 156 k.p.a. i dopiero w przypadku gdy nie jest możliwe stwierdzenie nieważności choćby z uwagi na zaistniałe nieodwracalne skutki prawne jakie wywołuje decyzja, organ powinien stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Reguły postępowania w tym trybie są sztywne. Jeżeli nawet strona nie wnosiła o orzeczenie o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa to organ, wobec zaistnienia ku temu przesłanek, zobowiązany jest takie rozstrzygnięcie wydać. O treści rozstrzygnięcia decydują przepisy prawa materialnego a nie wola strony składającej wniosek –a tak wydaje się wywodzi pełnomocnik strony skarżącej.
Trzeba mieć na uwadze, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. Można tu przywołać skutki zasiedzenia -art. 172 § 2 kodeksu cywilnego – po upływie 30 lat dla posiadacza w złej wierze a w przypadku dobrej wiary posiadacza – po upływie 20 lat – art. 172 § 1 kodeksu cywilnego; przedawnienie roszczeń przeciwko wieczystemu użytkownikowi o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, jak również roszczenie wieczystego użytkownika o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty – art. 243 k.c.; przedawnienie roszczeń z czynów niedozwolonych – 3 lata od dnia w którym poszkodowany dowiedział się albo mógł się dowiedzieć o szkodzie i osobie obowiązanej do jej naprawienia ale nie dłuższy niż 10 lat od dnia w którym nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę – art. 4421 § 1 kodeksu cywilnego; 20 lat gdy szkoda wynikła ze zbrodni lub występku - § 2. Także w postępowaniu administracyjnym – przedawnienie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej – 5 lat od naruszenia – art.- 189g § 1 k.p.a. czy wreszcie w postępowaniu karnym skutek w postaci ustania karalności - 30 lat gdy czyn stanowi zbrodnię zabójstwa (art. 101 § 1 pkt 1 k.k.), 20 lat gdy stanowi inną zbrodnię (art. 101 § 1 pkt 2 k.k). Przepisów tych nie stosuje się z mocy art. 105 tylko do zbrodni przeciwko pokojowi, ludzkości i przestępstw wojennych (§ 1) i do umyślnego przestępstwa: zabójstwa, ciężkiego uszkodzenia ciała, ciężkiego uszczerbku na zdrowiu lub pozbawienia wolności łączonego ze szczególnym udręczeniem, popełnionego przez funkcjonariusza publicznego w związku z pełnieniem obowiązków służbowych (§ 2). Wszystkie te regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny czas przedawnienia/dochodzenia roszczeń na 30 lat.
W art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. zawarta została zasada proporcjonalności. Wymaga ona aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki T.K. z 24 stycznia 2006 r., SK 40/04, OTK ZU 1/2006, poz. 5, z 29 września 2008 r., SK 52/05, 28 września 2006 r., K 45/04, OTK ZU 8/A/2006, poz. 111). Jak wskazywał niejednokrotnie Trybunał Konstytucyjny należy w takim kontekście rozważyć czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne tj. rzeczywiście były służące i niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów których prawa będą regulacją ustawową ograniczone (wyrok T.K. z 17 maja 2007 r., K 33/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 57, wyrok T.K. z 2 października 2006 r., SK 34/06 OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 118). Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.
Wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z ww. wyroku TK 46/13, doprowadziła do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu w takim zakresie zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.
Na gruncie regulacji stanowiącej obecnie przedmiot kontrowersji pomiędzy organem a stroną istniała więc jasna i potwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku 46/13 pilna potrzeba uregulowania kwestii możliwości eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty w konfrontacji z obowiązującą na gruncie kpa zasadą trwałości decyzji administracyjnych.
Nie są zatem trafne zarzuty skargi co do tego, że umorzenie postępowania w tej sprawie skutkuje naruszeniem art. 45, 64 Konstytucji R.P. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. (naruszenie prawa do sądu, pozbawienie możliwości uzyskania prejudykatu niezbędnego do uzyskania odszkodowania).
W tej sprawie kwestionowana decyzja została wydana 26 września 1950 r. Wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia został złożony 26 kwietnia 2013 r. a więc po 63 latach. Tym samym dalsze prowadzenie postępowania w świetle powołanego wyżej przepisu art. 158 § 3 kpa jest w obecnym stanie prawnym niedopuszczalne.
Odnosząc się do kwestii doręczenia, w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia decyzji stronom wywłaszczonym. Brak dowodu doręczenia konkretnemu podmiotowi orzeczenia nie oznacza jednak, że takiego doręczenia nie było. Znaczny upływ czasu od daty wydania decyzji stanowi podstawę do przyjęcia, że taki dokument został zagubiony. Jest to tym bardziej zasadne, że w następstwie wydana orzeczenia skierowano wniosek o ujawnienie nowego właściciela w księgach wieczystych, co też nastąpiło na podstawie wniosku z 17 lipca 1956 r. Organ wieczystoksięgowy musiał w tym wypadku otrzymać orzeczenie ze stwierdzeniem jego ostateczności gdyż w przeciwnym razie nie istniałaby podstawa prawna do ujawnienia nowego właściciela. Wynika to z zaświadczenia Sądu Rejonowego dla [...] z 95 r (k 10 akt am.). Ujawnienia Skarbu Państwa dokonano na podstawie wniosku z 17 lipca 1956 r. nr 2338/56 oraz orzeczenia wywłaszającego. Nie kwestionowane jest także i to, że orzeczenie zostało doręczone Zarządowi Nieruchomości Miejskich w [...]. Tak na marginesie przepis art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej nie wskazuje komu miało być doręczone orzeczenie czy stronie czy innemu podmiotowi zainteresowanemu. Orzeczenie weszło zatem do obrotu prawnego (por. wyrok NSA II OSK 2294/17 w Lex).
Istota tych uregulowań wskazująca na konieczność doręczenia musiała uwzględniać fakt, że w większości wypadków od daty wydania decyzji upływał bardzo długi okres co skutkować musiało brakami w dokumentacji. Dlatego przepisy ustawy zmieniającej należy wykładać w ten sposób, że celem tej regulacji było wygaszenie postępowań, które nie zakończyły się do dnia wejścia w życie tej ustawy – zarówno tych toczących się jak i przyszłych.
Poza tym należy zwrócić uwagę, że przed organem toczyło się wcześniej postępowanie dotyczące tej samej nieruchomości i została wydana decyzja nr [...] z 26 marca 2002 r. o ustanowieniu użytkowania wieczystego co do pozostałej części tej samej nieruchomości hipotecznej. W tamtym postępowaniu ani organ ani strona nie kwestionowali wejścia do obrotu prawnego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z 26 września 1950 r. o odmowie przyznania własności czasowej, poprzedniczki prawnej Skarżącego. Nie sposób w takiej sytuacji przyjąć, że w zależności od podmiotu który był stroną postępowania administracyjnego, orzeczenie odmowe było doręczone lub nie było.
Orzeczenie zapadłe w tej sprawie nie jest nieaktem.
Analiza literatury i orzecznictwa przedmiotu pozwala na wskazanie cech które przypisuje się tej instytucji. Nieakt jest zdarzeniem faktycznym a nie prawnym a więc nie wywołuje skutków w sferze prawnej. Skutkiem takiego zdarzenia nie może być powstanie, zmiana czy pozbawienie skutków prawnych (nie ma waloru normatywnego). Oznacza to, że nie wiąże on ani adresatów ani podmiotu, który go wydał. Niedopuszczalne jest uznanie za nieakt jakiegokolwiek aktu pochodzącego od organu administracji publicznej lub innego podmiotu posiadającego zdolność do wydawania aktów administracyjnych (S. Gajewski, A. Jakubowski, "Nieakt w prawie administracyjnym", Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2013, nr 6, s. 73). Ze względu na potrzebę zapewnienia porządku prawnego w doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się zasadę domniemania ważności aktu administracyjnego. Według tej zasady akt administracyjny nawet wadliwy, jest uznawany za obowiązujący, dopóki w odpowiednim trybie nie zostanie usunięty z porządku prawnego. Jak chodzi o nieakty to sytuacja taka może powstać gdy wydano decyzję w nieistniejącym postępowaniu lub gdy w prawnie istniejącym postępowaniu wydano nieistniejącą decyzję. Pierwszy przypadek zachodzi, gdy brak jest zdolności do prowadzenia postępowania przez podmiot, który je podjął lub prowadzi, albo jest legitymowany podmiot, ale nie istnieje strona. Drugi przypadek zachodzi, gdy decyzja nie ma prawnych cech o charakterze zewnętrznym i nie może stanowić podstawy do uznania go za wiążący czy to dla organu czy to strony. (por. B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, AUWr. Nr 955 Prawo CLVI Wrocław 1986, s. 45-50; tejże, Zagadnienie decyzji nie istniejących w postępowaniu administracyjnym, AUWr. Nr 1022, Prawo CLXVIII, Wrocław 1990, s. 9-13, por też. rok NSA z 16.07.2008 r., I OSK 1128/07). Jeżeli decyzja zawiera minimum elementów takich jak organ ją wydający, osnowę, adresata aktu, rozstrzygnięcie i podpis nie może być tego rodzaju akt uznana za tzw. nieakt. Jest to bowiem decyzja istniejąca, wydana przez właściwy organ, posiadająca niezbędne ww. elementy orzeczenia i wprowadzona do obrotu prawnego.
Wadliwe jest, zdaniem Sądu, co do zasady, utożsamianie aktu z brakiem jej doręczenia. Jak wskazał NSA w wyroku z 25 kwietnia 2006 r. II OSK 714/05 ONSA 2006/5, poz. 132, przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw do utożsamiania wydania decyzji z jej doręczeniem. Wydanie/sporządzenie decyzji zgodnie z wymogami art. 107 § 1 k.p.a. jest czynnością wywołując skutki prawne. W innym wyroku NSA z 21 sierpnia 2008 r. II OSK 952/07 NSA stwierdził natomiast, że przepisy o doręczeniu mają charakter gwarancyjny dla strony a od daty doręczenia rozpoczyna bieg termin do złożenia odwołania, skargi. Oznacza to, że brak jest podstaw do uznania, że warunkiem wydania decyzji jest jej doręczenie.
Co do kwestii wniosku, który został złożony w 2021 r. to, zgodnie z tym co zostało stwierdzone wyżej, organ nie miał prawa do prowadzenia odrębnego postępowania o wydanie decyzji z naruszeniem prawa w sytuacji w której takie postępowania było w toku. (zarzut 1.a i b skargi). Nawet gdyby organ potraktował ten wniosek z 13 sierpnia 2021 r. jako odrębny, to i tak z mocy przepisów ustawy zmieniającej i to postępowanie uległoby umorzeniu z mocy prawa.
Złożenie nowego wniosku w istocie zmierzało do obejścia przepisów ustawy zmieniającej i nie mogło odnieść zamierzonego skutku.
Ponieważ przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w zakresie w jakim uniemożliwia wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji R.P. (dt. przyjętego rozwiązania intertemporalnego), to w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności, strona będzie uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – art. 145a k.p.a. Jak na razie zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności aktu normatywnego brak jest podstaw do podzielenia przez Sąd naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji.
Z tych względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.