I SA/WA 361/22

I SA/Wa 361/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jolanta Dargas /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Durzyńska
Mateusz Rogala
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 994/23 - Wyrok NSA z 2024-11-20
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
art. 5 ust 1 pkt 1
Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Asesor WSA Mateusz Rogala po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2022 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 25 listopada 2021 r. nr KKU-24/20 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 25 listopada 2021 r., nr KKU 24/20, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uchyliła decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 25 października 2019 r., nr GN-IV.7532.364.2016.SJ, i stwierdziła nabycie prawa własności nieruchomości.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
Prezydent Miasta Łodzi przedłożył Wojewodzie Łódzkiemu dokumentację inwentaryzacyjną mienia ogólnonarodowego obejmującą nieruchomość położoną
w L., przy ul. [...] , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki gruntu
nr [...] - o pow. 0,2796 ha, nr [...] - o pow. 0,6888 ha, w obrębie [...] , uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...] , prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, wnosząc jednocześnie o wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.).
Wojewoda Łódzki decyzją z dnia 25 października 2019 r.,
nr GN-IV.7532.364.2016.SJ, odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia
z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto Łódź prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w L. , przy ul. [...] , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki gruntu nr [...] - o pow. 0,2796 ha, nr [...] - o pow. 0,6888 ha, w obrębie [...] , uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...] , prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] Wydział Ksiąg Wieczystych.
W ocenie organu, [...] legitymowały się w dniu 27 maja 1990 r. prawem zarządu do nieruchomości położonej w L. , przy ul. [...] bnr, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] - o pow. 239 m2, w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...], co wyklucza możliwość komunalizacji z mocy prawa.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina Miasto Łódź.
Komisja rozpatrując sprawę wskazała, że podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.
- Przepisy wprowadzające (...), zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej
stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika,
że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe).
Decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa
ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia
w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...),
tj. w dniu 27 maja 1990 r.
Bezsporne jest w niniejszej sprawie, że opisana na wstępie nieruchomość,
w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, co potwierdza
księga wieczysta KW Nr [...] , prowadzona przez Sąd Rejonowy
dla [...] Wydział Ksiąg Wieczystych.
Dla ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych
i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego niezbędne jest wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "należące do".
"Należenie" jest kategorią prawną odmienną od stanu faktycznego wyrażanego
w pojęciach typu "posiadanie", "władanie", "dysponowanie" - co jest prawnie obojętne dla komunalizacji. Toteż pojęcie "należenie" trzeba rozumieć w kategoriach prawnych, zwłaszcza gdy mienie takie nie "należało" faktycznie do określonych
organów samorządowych.
Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami
i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.),
grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej.
Z powyższą regulacją koresponduje art. 38 ust. 2 ustawy gruntowej, zgodnie z którym dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej
o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa
o nabyciu nieruchomości. Analogiczne regulacje dotyczące obowiązku formalnego przekazania terenu państwowego m.in. przedsiębiorstwom państwowym
w prawną formę władania zwaną zarządem (użytkowaniem) występowały również
we wcześniejszym stanie prawnym (por. art. 3 ust. 1 i 8 ust. 1 ustawy
z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, czy też art. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Stanu powyższego
nie zmienił przejściowy art. 80 ust. 1 ustawy gruntowej (w brzmieniu
z dnia 27 maja 1990 r.), zgodnie z którym grunty państwowe będące w dniu wejścia
w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą
w zarząd tych jednostek. Przepis ten odnosił się bowiem w istocie do analogicznego
do zarządu z ustawy gruntowej formy władztwa przedsiębiorstw państwowych,
w ramach zasady jednolitej własności Skarbu Państwa, w postaci "użytkowania". Przepis ten potwierdza, że istotnymi w sprawie są tylko "dokumenty o przekazaniu gruntu w formie prawem przewidzianym", nie mają więc znaczenia inne rozstrzygnięcia, jeśli nie dotyczą ww. przedmiotu, a np. opłat z tytułu zarządu ustanawianych
z nieuzasadnionym pominięciem faktu braku jego formalnego ustanowienia.
Brak formalizacji tytułu prawnego tzw. jednostek gospodarki uspołecznionej
w poprzednim systemie wydaje się zresztą rzeczą powszechną i ujawnianą
w wielu dziedzinach po zmianach systemowych.
W jednobrzmiących tezach uchwał z 27 lutego 2017 r., sygn. akt 1 OPS 2/16,
oraz z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17 (na które to uchwały powołał się
zresztą również skarżący w niniejszym postępowaniu), NSA przyjął, że pozostawianie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa (...) bez udokumentowanego prawa
w sposób określony wart. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza,
że nieruchomość ta należała w dniu (...) maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191,
ze zm.). Z treści uchwał wynika jednoznacznie, że nieruchomości pozostające
we władaniu przedsiębiorstwa (...) nie są nieruchomościami należącymi
do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej
stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia (...) kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. decyzją organu administracji publicznej,
na mocy której (...) uzyskała grunt państwowy w zarząd albo umową, zawartą
za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości.
Z akt sprawy nie wynika, ażeby w formie prawem przewidzianej,
przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd łub użytkowanie na rzecz spółki [...] S.A., a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Żadnego z tytułów prawnych wskazanych w ww. art. 38 ustawy o gospodarce gruntami skarżący nie przedstawił. Faktyczne władanie mieniem nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która w trybie ww. przepisu ustawy komunalizacyjnej następuje z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., tym bardziej,
że wydana decyzja komunalizacyjna ma jedynie charakter deklaratoryjny
i potwierdza przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa
na właściwą gminę.
Prawo zarządu [...] do przedmiotowej nieruchomości nie powstało z mocy
samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej
w tym przedmiocie.
Na stanowisko to wskazuje ukształtowana linia orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok z 01.09.2006 r., sygn. akt I OSK 1947/06,
z 15.10.2007 r., sygn. akt I OSK 1456/06 i z 18.12. 2007 r., sygn. akt I OSK 1457/06 oraz z 20.02.2008 r., sygn. akt I OSK 187/07), w którym wyrażono pogląd,
że przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP, jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych
dotyczących poszczególnych składników mienia. Z kolei akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa [...] oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych
i również nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości,
lecz mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. W analizowanej sprawie
nie wykazano, aby [...] dysponowało takim indywidualnym aktem
dotyczącym przedmiotowej nieruchomości.
Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1080/09 (dostępny na stronie internetowej: http:/orzeczenia.nsa.gov.pl), przepis art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej
z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "[...]", stanowi w sposób ogólny, że "wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, stanowią z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo [...] własność Skarbu Państwa, a przedsiębiorstwo to zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i zarządzie". Nie można skutecznie twierdzić, by powstanie tego prawnorzeczowego tytułu po stronie [...] następowało z mocy prawa, bez potrzeby konkretyzacji tej normy w akcie administracyjnym. Analogiczny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2585/14.
W niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1
ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy,
nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponad wojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów
z dnia 9 lipca 1990 r. o tym samym tytule (Dz. U. Nr 51, poz. 301). W rozporządzeniu tym brak jest przedsiębiorstwa państwowego [...]. [...] w dniu 27 maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Fakt, iż organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister nie oznacza, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej (vide: wyrok NSA z 13.05.2008 r., sygn. akt I OSK 760/07, Lex nr 505356).
Skargę na decyzję Komisji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły [...] S.A. w W. , zarzucając jej:
I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1) i 2) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez uchylenie decyzji Wojewody Łódzkiego
z dnia 25 października 2019 r., nr GN-IV.7532.364.2016.SJ, pomimo tego,
iż przedmiotowa decyzja powinna zostać utrzymana w mocy;
1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 7 k.p.a. oraz 8 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.
w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych
(Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) poprzez zastosowanie normy prawa materialnego do nienależycie ustalonego stanu faktycznego,
2. zastosowanie legalnej teorii dowodów poprzez twierdzenie, że prawo zarządu [...] w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi, jak również brak odniesienia się
w uzasadnieniu decyzji do treści dokumentów, znajdujących się w aktach sprawy oraz brak wyjaśnienia, z jakiego powodu dowodom tym organ odmówił
mocy dowodowej;
II. naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.
1. art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 przepisów wprowadzających ustawę
o samorządzie poprzez uznanie, że z powyższych przepisów wynika,
iż do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie,
że dana nieruchomość nie była objęta prawem zarządu państwowej jednostki organizacyjnej, podczas gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej ustaleniem, że dana nieruchomość należała
do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego;
2. art. 5 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie
w zw. z art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami
i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z dnia 28 lutego 1991 r., Nr 30,
poz. 127 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie, iż grunty, które w dniu wejścia
w życie ustawy o gospodarce gruntami znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego [...] przeszły z mocy prawa w zarząd
tego przedsiębiorstwa; art. 6 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie w zw. z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. nr 26, poz. 138, ze zm.)
w zw. z art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r.
o przedsiębiorstwach państwowych (t.j. z dnia 18 czerwca 2002 r., Dz. U.
Nr 112, poz. 981 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie, że przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej
w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę oraz,
że z przepisów prawa wynika, iż przedsiębiorstwo państwowe [...] gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również,
że mienie [...] stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego,
w skład którego wchodzą środki będące w dyspozycji [...] w dniu wejścia
w życie ustawy [...] oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe [...] w toku jego dalszej działalności;
1. art. 5 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie
w zw. z art. 34 oraz 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji PKP (Dz.U. nr 84, poz. 948 ze zm.)
poprzez nieuwzględnienie, że grunty będące własnością Skarbu Państwa znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których
[...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów
w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia
z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie
tej ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [...]
oraz że grunty takie są wyłączone spod komunalizacji, jak również błędne uznanie,
że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki komunalizacji,
wyłączające zastosowanie ww. przepisów.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła
o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej
pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa
w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie
z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach
danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi
ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów, Sąd uznał skargę
za niezasadną.
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych,
a wynikało z ustalenia, że przedsiębiorstwu państwowemu [...] S.A. nie przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo zarządu tej nieruchomości, a to oznacza, że jako składnik mienia państwowego należała ona wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.
Zdaniem Sądu, stanowisko Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej jest prawidłowe
i znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa.
W myśl art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...), jeżeli dalsze przepisy
nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy
(tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin.
Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, podzielanym przez skład orzekający w niniejszej sprawie, użyte w tym przepisie sformułowanie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego
do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym (vide: wyrok NSA
z 23 lutego 2010 r., I OSK 593/09, Lex nr 595433; wyrok WSA w Warszawie
z 7 grudnia 2010 r., I SA/Wa 1109/10, Lex nr 750573).
W tym stanie rzeczy samo faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot
nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia,
która w trybie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy następowała z mocy prawa z dniem
jej wejścia w życie, tj. 27 maja 1990 r.
Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego,
przedsiębiorstwo państwowe [...] (poprzednik prawny skarżącej spółki) nie dysponowało żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby na niej zarząd bądź użytkowanie. Potwierdza to pośrednio sama skarżąca, która do takiego dokumentu się nie odwołuje.
Należy jednak zauważyć, że sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo
z nieruchomości co do zasady tego prawa zarządu nie kreował i nie kreuje.
Zarząd ów (dziś trwały zarząd) jest bowiem prawną forma władania nieruchomością. Dla oceny kwestii jego istnienia (jako przeszkody komunalizacji) mają znaczenie
dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy oraz obowiązujące wówczas przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych pod określonym tytułem prawnym. Obowiązująca w tym czasie ustawa
z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości
- jak zasadnie podniosła Komisja - przewidywała powstanie zarządu w ściśle określony sposób. Stosownie do jej art. 38 ust. 2, mogło to więc nastąpić w drodze:
1) decyzji terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd,
2) zawartej za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) względnie umowy o nabyciu nieruchomości. Tylko zatem dysponowanie przez PKP tego rodzaju tytułem prawnym świadczyłby, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych
i terenowych organów administracji państwowej i z tego powodu nie podlegała komunalizacji z mocy prawa. Tymczasem jak już zaznaczono,
tego rodzaju indywidualnym aktem skarżąca nie dysponuje.
To natomiast, że przy ustaleniu przysługiwania przedsiębiorstwu państwowemu
prawa zarządu w odniesieniu do pozostającego w jego dyspozycji mienia nieruchomego decydujące znaczenie odgrywa okoliczność, czy legitymuje się ono decyzją
o ustanowieniu prawa zarządu (użytkowania), względnie stosowną umową,
jeszcze przed 2017 r. było niemal powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Pojawiające się niekiedy odmienne zapatrywania na to zagadnienie (czego przykładem może być pogląd sformułowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2010 r., I OSK 1401/09, Lex nr 745005) miały charakter odosobniony. Ostatecznie kwestia ta rozstrzygnięta została w dwóch uchwałach składów 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r.
- I OPS 2/16 (ONSAiWSA 2017/4/59) oraz z 26 lutego 2018 r., I OPS 5/17
(ONSAiWSA 2018/3/42), w których stwierdzono, że "Pozostawanie nieruchomości
we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami
i wywłaszczaniu nieruchomości oznacza, że nieruchomość ta należała
w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy
z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych". Naczelny Sąd Administracyjny wskazał,
że od czasu uchylenia ustawą z 1960 r. o kolejach rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 1926 r. (ze zmianami) o utworzeniu przedsiębiorstwa "[...] ", nie został uchwalony żaden akt prawny przyznający [...] nabycie prawa zarządu
ex lege.
Skład orzekający w sprawie pogląd wyrażony w uchwałach i przedstawioną
na jego poparcie argumentację podziela.
Sąd podziela także stanowisko przyjęte w orzecznictwie sądowym, że o tytule prawnym do konkretnie oznaczonej nieruchomości nie mogą stanowić akty ogólne regulujące status przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy nie zostało ustalone,
aby zostały wydane decyzje uprawnionych organów państwowych o przekazaniu nieruchomości w zarząd lub użytkowanie przedsiębiorstwa. Akty regulujące
status prawny przedsiębiorstwa [...] oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości,
lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego.
Dodać należy, że zgodnie z art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. To natomiast, że terenowym organem administracji państwowej,
o którym mowa w tym przepisie jest organ stopnia podstawowego, przesądza
art. 3 ust. 2 przywołanej ustawy stanowiąc, iż ilekroć w ustawie jest mowa
o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej
bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami. Brak zatem tytułu prawnego [...] w dniu 27 maja 1990 r. do stanowiącej własność państwową spornej nieruchomości, potwierdzonego decyzją administracyjną względnie umową, o których mowa
w art. 38 ust. 2 u.g.g., oznacza - jak stwierdzono w uchwałach z 2017 i 2018 r.
- że należała ona wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r.
do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.
W niniejszej sprawie nie miał zastosowania także art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy
z dnia 10 maja 1990 r. – wyłączający spod komunalizacji mienie należące
do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym. Otóż po pierwsze, określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia państwowego do tych podmiotów
w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym – to jest posiadanie określonego
tytułu prawnego (którego [...] do przedmiotowej nieruchomości nie miało), a po drugie przedsiębiorstwo takie winno być umieszczone w wykazie określonym przez
Radę Ministrów zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy.
W wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r.
w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz.U. Nr 15, poz. 301) nie zostało ujęte przedsiębiorstwo państwowe [...].
Za niezasadne należy również uznać powoływanie się przez skarżącego na przepis art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe.
W wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03, Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie stwierdził, że art. 1 pkt 9 i art. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r.
o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami
(Dz. U. Nr 80, poz. 720) nie dotyczy komunalizacji z mocy prawa, o której mowa
w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej (OTK-A 2005, nr 4, poz. 35).
Wskazać należy, iż art. 1 pkt 19 ustawy nowelizującej z dnia 28 marca 2003 r.
został wprowadzony do powołanej wyżej ustawy z dnia 8 września 2000 r. przepis
art. 34a w następującym brzmieniu: "Grunty, o których mowa w art. 34,
z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym
i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.)".
Odesłanie do art. 34 oznacza, że omawiany przepis (art. 34a) dotyczy gruntów będących nadal własnością Skarbu Państwa, co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej
i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych. Grunty te stały się z dniem wejścia w życie ustawy z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego.
Prawidłowe rozumienie powyższych przepisów z uwzględnieniem stanowiska Trybunału oznacza więc, iż przepisy art. 34 i 34a nie dotyczą gruntów,
których komunalizacja nastąpiła z mocy prawa (art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej), lecz gruntów o których mowa w art. 5 ust. 3 i 4 tej ustawy
(por. wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1417/11).
Wobec powyższego, zasadnie Komisja uznała, że w sprawie niniejszej
wystąpiły wszystkie materialnoprawne przesłanki warunkujące komunalizację przedmiotowej nieruchomości. Stąd zarzut naruszenia przez nią art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., oparty na kwestionowaniu "należenia" w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomości do terenowego organu administracji stopnia podstawowego
oraz tezie o przynależeniu jej wówczas (w ramach zarządu) do [...], uznać należy
za chybiony. Nie doszło również do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, jak też przepisów kodeksu postępowania administracyjnego,
w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie
art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19,
innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
(t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).
-----------------------
3.
4.
5.
-----------------------
#