I SA/Wa 351/05

I SA/Wa 351/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-12-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-02-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Joanna Banasiewicz
Jolanta Zdanowicz
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6101 Przekazanie gminie z urzędu lub na wniosek mienia państwowego związanego z realizacją zadań gminy
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) sędzia NSA Joanna Banasiewicz WSA Jolanta Zdanowicz Protokolant Bożena Dąbkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta T. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy komunalizacji nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z [...] września 2004 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy Miasta T. kwotę 200 złotych (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I SA/Wa 351/05
UZASADNIENIE
Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta T. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2004 r., nr [...] w sprawie odmowy nieodpłatnego przekazania na rzecz Gminy Miasta T. mienia Skarbu Państwa stanowiącego nieruchomość gruntową położoną w T. przy ul. [...] i [...], oznaczoną w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działki: [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni [...] m- zapisaną w księdze wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w T., utrzymała zaskarżoną decyzję w mocy
W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, że Prezydent Miasta T. złożył odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].09.2004 r. w sprawie odmowy nieodpłatnego przekazania na rzecz Gminy Miasta T. mienia Skarbu Państwa stanowiącego nieruchomość gruntową położoną w T. przy ul. [...] i [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jak w osnowie niniejszej decyzji.
Odwołujący się twierdził, że przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana budynkami zaś w dniu 27 maja 1990 r. znajdowała się w zarządzie [...] Przedsiębiorstwa P. [...] w B., a następnie w wyniku uwłaszczenia stała się przedmiotem użytkowania wieczystego. Twierdził też, że w rezultacie umowy sprzedaży sporządzonej w dniu [...] października 2003 r. Rep [...] nr [...] przeniesiono prawo użytkowania wieczystego tej nieruchomości i własność budynków na rzecz Gminy Miasta T.
Ponadto odwołujący się podał, że nieruchomość zabudowana jest [...] budynkami znajdującymi się w administracji Zakładu [...] zaadaptowanymi na lokale socjalne i mieszkalne m.in. na [...] oraz siedzibę [...]. Wskazał, że na nieruchomości realizowane są zadania gminne (budownictwo mieszkaniowe), co stało się podstawą do wystąpienia z wnioskiem o przekazanie tego mienia.
Zdaniem odwołującego się, w stosunku do mienia zostały spełnione warunki formalnoprawne, o których mowa w art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), a polegają one na realizacji aktualnych zadań gminy. W najbliższym czasie nie przewiduje się na tym terenie innych inwestycji przewidzianych planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego będzie nadal zachowany dotychczasowy charakter budynków.
Organ pierwszej instancji w odpowiedzi na odwołanie stwierdził, iż nie znajduje podstaw do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem związek pomiędzy konkretnym mieniem ogólnonarodowym, a aktualnie realizowanymi zadaniami gminy ma charakter tymczasowy, a zlokalizowane na tym terenie budynki przeznaczone są zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego do likwidacji.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrując odwołanie wskazała, że stosownie do dyspozycji art. 5 ust. 4 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. gminie na jej wniosek może być przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe), inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań.
Organ powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że źródłem informacji o związaniu mienia objętego postępowaniem komunalizacyjnym są wiążące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, a zatem należy je brać pod uwagę przy ocenie zadań gminy w stosunku do mienia. Chodzi o mienie bezpośrednio związane z realizacją ściśle określonych zadań gminy
Organ podniósł, że przepis art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wyraża zasadę ustawowego ograniczonego uznania, bowiem wojewoda jako organ administracji rządowej mocą swojej decyzji rozstrzyga o zgodzie w zakresie komunalizacji na podstawie tego przepisu. Organ decyzyjny bada bowiem treść wniosku gminy w kierunku sprawdzenia realności przedmiotu komunalizacji z zadaniami gminy. Wniosek taki podlega także kontroli w sensie podmiotowym, co sprowadza się do zbadania zdolności gminy do racjonalnego wykorzystania mienia, czyli związania z realizacją bezpośrednich zadań gminy.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podkreśliła, że w niniejszej sprawie mienie objęte wnioskiem jest wprawdzie ale tylko częściowo, gdy chodzi o znajdujące się tam budynki wykorzystywane na cele mieszkaniowe lub socjalne. Nie jest ono jednak na stałe bezpośrednio związane z realizacją tych zadań, a ma charakter tymczasowy. Budynki zgodnie z ustaleniami aktualnego planu miejscowego (z 1998 r.) są przeznaczone do rozbiórki, zaś teren w tym planie przeznaczony jest na cele zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej wraz z obsługującym układem komunikacyjnym.
Zdaniem organu odwoławczego, ocena związania konkretnego mienia z zadaniami gminy nastąpić ma na podstawie wiążącego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ten przesądza o tymczasowości, (a nie bezpośrednim powiązaniu) wykonywania zadań przez gminę na tym terenie.
Poza tym Gmina Miasta T., jako użytkownik wieczysty przedmiotowego gruntu może realizować na jego terenie swoje dotychczasowe zadania w oparciu o to prawo. Samo wykonywanie zadań gminy nie musi zawsze wiązać się z własnością mienia.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina Miasta T.
Skarżąca wskazała, że przeniesienie na rzecz gminy mienia państwowego wymaga stwierdzenia spełnienia podstawowej przesłanki formalnej dotyczącej związku pomiędzy konkretnym składnikiem majątku a zadaniami gminy. Zdaniem skarżącej, w przedmiotowej sprawie związek taki istnieje. Nieruchomość zabudowana jest [...] budynkami, znajdującymi się w administracji Zakładu [...], zaadoptowanymi na lokale socjalne i mieszkalne, m.in. na [...] oraz jeden na siedzibę [...]. Teren zabudowany jest w części budynkami, jednakże pozostała część terenu stanowi funkcjonalnie związaną z nim całość.
Odnosząc się do stanowiska organów obydwu instancji odnośnie związania mienia z planem zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności wskazany przez organy tymczasowy charakter budynków, skarżąca podkreśliła, że stanowisko to nie znajduje odzwierciedlenia w samym opisie planu zagospodarowania przestrzennego, jak również w opinii Miejskiej Pracowni Urbanistycznej. Przedmiotowe działki zgodnie z uchwalonym w dniu [...] lipca 2000 r., uchwałą Rady Miasta nr [...] "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta T." położone są na terenie, dla którego wyznaczonym kierunkiem rozwoju struktury funkcjonalno-przestrzennej miasta T. jest zabudowa mieszkaniowa. Obszar obejmujący przedmiotowy teren wskazany jest do modernizacji z uzupełnieniem zabudowy.
W najbliższym czasie nie przewiduje się zmiany dotychczasowego charakteru budynków. Teren został uznany jako rezerwa budownictwa socjalnego, konsekwencją czego są poniesione nakłady na remont i adaptację budynków. Wszystkie podejmowane działania zmierzają do zachowania obiektów, potwierdzeniem czego jest między innymi dokonana korekta przebiegu kolektora sanitarnego, realizowanego w ramach T. programu [...], w celu ominięcia i zachowaniu budynków. Jak z powyższego wynika budynki nie są przeznaczone do likwidacji, a wręcz dopiero po przejęciu przez Gminę Miasta T. zostały zaadoptowane na cele mieszkalne.
Ponadto skarżąca podniosła, że plan określa przyszły ewentualny sposób zagospodarowania terenu. W przypadku rozpoczęcia realizacji inwestycji wynikających z zapisów planu, teren w części aktualnie wykorzystywany pod budownictwo mieszkaniowe-socjalne zostanie przeznaczony pod układ komunikacyjny.
Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym (- art. 7 ust. 1 pkt 7) do zadań własnych gminy należą sprawy gminnego budownictwa mieszkaniowego, jak również sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2). Zdaniem skarżącej, nastąpi tylko częściowa zmiana wykonywania zadania własnego gminy z budownictwa mieszkaniowego na układ komunikacyjny. Ponadto gmina może realizować zadania własne nie tylko do czasu rozpoczęcia realizacji inwestycji wynikających z postanowień planu ale również po ich dokonaniu. Wykorzystanie terenu na cele budownictwa mieszkaniowego -socjalnego oraz układu komunikacyjnego nie będzie sprzeczne z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego, a jednocześnie teren w całości zostanie wykorzystany na cele publiczne i realizację zadań gminy.
Skarżąca podniosła także okoliczność, że Gmina realizując zadania ściśle o charakterze użyteczności publicznej jest zobowiązana do uiszczania opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, dlatego też zarówno interes publiczny jak też interes gminy jako strony przemawiają za wydaniem decyzji o przekazaniu nieruchomości gruntowej na własność.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.
Ponadto stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej zwana ppsa"), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze.
Skarga jest zasadna.
Skarżąca Gmina we wniosku z dnia [...] lipca 2004 r. zwróciła się do organu pierwszej instancji o przekazanie nieruchomości w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe), inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak również decyzji organu pierwszej instancji podstawą odmowy komunalizacji mienia był fakt, że budynki stanowiące własność skarżącej Gminy położone na wnioskowanej nieruchomości są zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczone do likwidacji.
Skarżąca podniosła, że stanowisko organów w kwestii likwidacji budynków nie znajduje odzwierciedlenia w opisie planu zagospodarowania przestrzennego.
Zarzut skarżącej jest zasadny.
Z załączonego do akt administracyjnych wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "P.", zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w T. z [...] kwietnia 1998 r., nie wynika, aby zabudowania przeznaczone były do likwidacji. Również z wypisu tego nie sposób precyzyjnie wywieść, jakie przeznaczenie w planie ma każda z czterech działek o komunalizację której ubiega się Gmina.
Skarżąca wskazała w uzasadnieniu skargi na uchwałę Rady Miasta T. z [...] sierpnia 2000 r., nr [...] "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T.". Z dokumentów tych wynika, że nieruchomość położona jest na terenie, dla którego wyznaczonym kierunkiem rozwoju jest zabudowa mieszkaniowa, a obszar obejmuje teren przewidziany do modernizacji z uzupełnieniem zabudowy. Materiał ten winien również znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji. Było to o tyle konieczne, że w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia [...] września 2004 r. podpisane przez kierownika Referatu Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta T. do Miejskiej Pracowni Urbanistycznej z prośbą o wykonanie odpisu z treści "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta T." dla spornego terenu.
Przed tym pismem znajdują się dwa szkice nieruchomości opatrzone pieczęciami Urzędu Miasta T. Organy nie ustosunkowały się do tych dokumentów i nie dokonały ich oceny. Wymaga zaznaczenia, że zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy sporządza się w celu określenia polityki przestrzennej gminy, a stosownie do treści art. 10 ust. 2 pkt 1 tej ustawy w studium określa się kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenu. Aczkolwiek decydujące znaczenie ma plan zagospodarowania przestrzennego, to studium wskazuje nowe polityki przestrzennej gminy. W tej sprawie zarówno plan, jak i studium wskazują, że na nieruchomości realizowane będą zadania gminne i nie wynika z nich, aby miała nastąpić i likwidacja zabudowy.
Wymaga podkreślenia, że organ odwoławczy stwierdził, że mienie jest częściowo związane z realizacją zadań gminy, tj. na części, na której stoją budynki. Jednakże w decyzji ostatecznej nie sprecyzowano, o jaką część nieruchomości i o jakie budynki chodzi (ilu kondygnacyjne i na której działce zlokalizowane).
Jak twierdzi skarżący, a organ nie neguje, budynki zostały rozbudowane i zaadoptowane na cele mieszkaniowe. Jeden z budynków służy celom administracji mieszkaniowej, a organ nie wyjaśnił dlaczego nie uznał tego budynku jako związanego z zadaniami gminy, pomimo że wykonywana jest w nim obsługa budynków mieszkalnych gminy. Organ nie wyjaśnił jak jest zagospodarowana część niezabudowana nieruchomości i co się na niej znajduje, oraz czy budynki mieszkaniowe są wielokondygnacyjne i co to pojęcie oznacza w aspekcie postanowień planu zagospodarowania przestrzennego o zabudowie wielorodzinnej. Ponadto organ drugiej instancji nie dostrzegł wewnętrznej sprzeczności i nieprawdziwości stwierdzeń zawartych w kontrolowanej decyzji. Te ostatnie polegają na przyjęciu, że nieruchomość jest zabudowana obiektami bazy. Nie uwzględniona została tak istotna okoliczność, że nastąpiła zmiana właściciela tych budynków, ich rozbudowa, modernizacja i przystosowanie do realizacji zadań gminy. W tej sytuacji założenie, że wykładano środki gminne na adaptację i remont po to, by następnie likwidować budynki oznaczałoby brak logiki w zakresie gospodarowania środkami gminnymi. Nie ma jednak żadnych powodów do takich ocen. Rozbudowa budynków, budowa [...] świadczą o podejmowaniu działań o charakterze trwałym, długofalowym i mieszczącym się w pojęciu ustawowych zadań gminnych określonych w art. 7 ust. 1 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 8 maja 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. ). Skoro na części terenu są budynki, które już obecnie wykorzystywane są na cele budownictwa mieszkaniowego, to nie można twierdzić, że nie istnieje bezpośredni związek z realizacją zadań gminny i że związanie to ma charakter tymczasowy Jednakże kwestia tymczasowości, czy stałości zadań gminy nie stanowi przesłanki zastosowania art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.
Analogicznie bez znaczenie dla oceny przesłanek komunalizacji jest okoliczność, że Gmina jako użytkownik wieczysty może korzystać z gruntu i że może swoim prawem rozporządzać.
Reasumując stwierdzić należy, że organy obydwu instancji nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy naruszając art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 kpa oraz art. 5 ust. 4 przytoczonej wyżej ustawy z 10 maja 1990 r. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stopień i charakter naruszeń uzasadnia uchylenie decyzji organów obydwu instancji.
Mając na uwadze wszystkie powyżej omówione okoliczności sąd orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku z mocy art. 145 § 1 pkt 1) lit. a), c) i art. 152 ustawy ppsa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy ppsa.
Organ ponownie rozpoznając wniosek skarżącej uwzględni powyższe oceny prawne i wyda stosowne rozstrzygnięcie w zależności od wyników postępowania.