I SA/Wa 347/12

I SA/Wa 347/12 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2012-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-02-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dariusz Chaciński /sprawozdawca/
Marta Kołtun-Kulik
Przemysław Żmich /przewodniczący/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 106 par. 3, 109, 110, 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135, art. 152
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 81, 85 par. 1, 78 par. 1, 10 par. 1 i 2, 107 par. 3, 7, 77 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
art. 3 pkt 15
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2012 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego R. B. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r.
nr [...] wpisał do rejestru zabytków województwa [...] zespół [...], zlokalizowany w L. przy ul. [...] wraz z otoczeniem w granicy działki geodezyjnej nr [...] obręb [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na wartości artystyczne i historyczne, jakimi odznacza się zespół [...], uzasadniające zastosowanie art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U.
Nr 162, poz. 1568 ze zm. – dalej jako: u.o.z.). W szczególności wskazano, że zespół powstał w latach 1928-29 jako [...], zaś obecnie jest jedynym tak dobrze zachowanym obiektem tego typu w L. Podczas oględzin obiektu przeprowadzonych w dniu [...] września 2009 r. ustalono, że nieruchomość ta w jej [...] części zabudowana jest budynkiem [...] oraz [...], natomiast w [...] części znajduje się [...]. Działka od strony ul. [...] zachowała fragment oryginalnego ogrodzenia oraz częściowo [...]. W zespole [...] zachowany jest pierwotny układ przestrzenny, a zmiany dokonane w architekturze zespołu są stosunkowo niewielkie, uzasadnione historycznie i czytelne. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że "znaczny stopień zachowania oryginalnej substancji zabytkowej spełnia kryterium autentyczności zabytkowego zespołu (...) [...] stanowi cenne dla L. świadectwo rozwoju [...], zajmującej szczególne miejsce w historii i tożsamości miasta, [...], w którym została [...]. Organ konserwatorski wskazał również na wartości artystyczne obiektów wchodzących w skład [...], będących przykładem architektury modernistycznej z dekoracją utrzymaną w stylistyce art deco, ich nowatorstwo i wyjątkowość. Zespół budynków [...] został zaprojektowany przez czołowych ówczesnych [...] architektów [...] i stanowi obecnie świadectwo międzynarodowego poziomu [...] architektury okresu międzywojennego. Teren działki [...] obręb [...], nieposiadający samoistnych wartości zabytkowych, uznany został na podstawie art. 3 pkt 15 u.o.z. za otoczenie zabytku.
Odwołanie od tej decyzji wniósł R. B., od [...] października 2009 r. [...] przy ul. [...] w L. Po rozpoznaniu odwołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2010 r. Minister uznał, że decyzja o wpisie do rejestru zabytków zespołu zabudowy [...] znajduje oparcie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym, potwierdzającym wysokie wartości historyczne i artystyczne obiektu. Minister podkreślił, że w niniejszej sprawie przeprowadzono kwerendę archiwalną oraz opracowano kartę ewidencyjną zabytku, zawierającą dane historyczno-architektoniczne obiektu oraz dokumentację fotograficzną obecnego i archiwalnego stanu obiektu. Ponadto w obecności ówczesnego właściciela – [...] Sp. z o. o. – przeprowadzono lustrację obiektu, polegającą na oględzinach nieruchomości, stanu jej zachowania i zagospodarowania, sporządzono dokumentację fotograficzną oraz spisano protokół opisujący stan faktyczny. R. B., [...], zapewniono możliwość zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Organ odwoławczy podzielił stanowisko [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, przedstawione w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2010 r. odmawiającym przeprowadzenia ponownego dowodu z oględzin nieruchomości w obecności [...] z uwagi na to, że pomimo [...] przedmiot postępowania, a także stan jego zachowania nie uległy zmianie. Zmiana [...] jest okolicznością niemającą znaczenia dla sprawy,
z uwagi na to, że nie wpływa na posiadaną przez obiekt wartość historyczną
i artystyczną.
Organ wskazał ponadto, że ochrona prawna poprzez wpis do rejestru zabytków zespołu budynków [...], pozostającej dotychczas w gminnej ewidencji zabytków, ma na celu zachowanie tych obiektów zagrożonych rozbiórką
w związku z planowaną przebudową układu [...] na ul. [...]. Plan sytuacyjny docelowego rozwiązania [...] przewiduje bowiem ingerencję w zabytkowy teren [...]. Poprzez wpisanie do rejestru zabytków przedmiotowego zespołu organ ochrony zabytków nabył kompetencje do wypowiadania się w kwestii realizacji inwestycji na tym terenie, które mogłyby mieć niekorzystny wpływ na zachowanie zabytku (36 ust. 1 pkt 1 i 11 u.o.z.).
Na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R. B. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie jego prawa własności. W ocenie skarżącego obiekt, który ma być wpisany do rejestru zabytków, nie ma żadnego stylu, żadnych oryginalnych pierwiastków, o jakich mowa w decyzji, a także nie ma walorów historycznych. Na te okoliczności skarżący chce powołania biegłego, którego mu odmówiono. Oględziny obiektu, przeprowadzone bez jego udziału oraz udziału biegłego uważa za fikcyjne.
Skarga R. B. została następnie uzupełniona w piśmie procesowym z dnia 22 października 2010 r., sporządzonym przez pełnomocnika skarżącego. W piśmie tym wskazano dodatkowo na następujące kwestie:
1) bezzasadne oddalenie wniosku [...] strony postępowania administracyjnego
o powtórne przeprowadzenie oględzin kompleksu budynków przy ul. [...]
w L., w sytuacji, gdy oględziny takie przeprowadzone zostały z udziałem [...] właściciela, a więc podmiotu, którego prawo własności nie mogło zostać ograniczone wskutek wydania zaskarżonej decyzji, co zdaniem skarżącego narusza
art. 10 § 1 i 2 w zw. z art. 78 § 1 i art. 85 § 1 k.p.a., 2) oparcie decyzji na okolicznościach faktycznych ustalonych na podstawie dowodu z oględzin, co do którego strona nie miała możliwości się wypowiedzieć – co prowadzi do naruszenia art. 81 k.p.a., 3) niezawarcie w protokole z oględzin ustaleń dotyczących elementów zespołu budynków świadczących o ich wartości zabytkowej, podczas gdy w świetle przepisów ustawy o ochronie zabytków kluczowe dla wyników postępowania dotyczącego objęcia ochroną konserwatorską jest posiadanie przez obiekt w chwili wydawania decyzji o wpisie wartości historycznych, artystycznych lub naukowych, uzasadniających wpis, co narusza art. 85 i art. 68 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., 4) braku w treści decyzji ustaleń odnoszących się do stylu architektonicznego i dekoracyjnego budynków, zakresu dotyczących ich zmian i modernizacji, ich wartości historycznych, artystycznych i naukowych, wartości zabytkowych wnętrza budynku [...], ich znaczenia dla lokalnej społeczności, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy,
w szczególności protokół oględzin i dokumentacja fotograficzna prowadzą do wniosku, że obiekty te nie reprezentują żadnych wartości zabytkowych, prowadzącego do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy
o ochronie zabytków, 5) naruszenie art. 9 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 15 u.o.z. poprzez jego zastosowanie i wpisanie do rejestru zabytków jako otoczenia zespołu budynków działki nr [...] w sytuacji, gdy w sprawie nie zachodzi jakakolwiek potrzeba zachowania wartości widokowych budynku oraz jego ochrony przed szkodliwym działaniem czynników zewnętrznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 marca
2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1530/10 oddalił skargę R. B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2010 r.
W uzasadnieniu sąd stwierdził, że kontrolowana decyzja nie narusza art. 9 ust. 1 i 2 u.o.z., na podstawie którego została wydana. W ocenie sądu Minister zasadnie uznał, że ustanowienie ochrony prawnej poprzez wpis do rejestru zabytków zespołu budynków [...] ma na celu zachowanie obiektów, zagrożonych rozbiórką w związku z planowaną przebudową układu [...]. Sąd podkreślił, że w świetle utrwalonego orzecznictwa art. 9 ust. 1 u.o.z. nie nakłada na wojewódzkiego konserwatora zabytków obowiązku zasięgania opinii niezależnych ekspertów w postępowaniu dotyczącym wpisu obiektu do rejestru zabytków. Samodzielna ocena przez wojewódzkiego konserwatora ochrony zabytków obiektów pod względem posiadanych przez nie wartości artystycznych, historycznych
i naukowych, jest wykonywana w ramach ustawowych obowiązków tego organu, określonych szczegółowo w art. 91 ust. 4 u.o.z.
Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia jego prawa własności w związku z wydaniem kwestionowanej decyzji. Wskazując, że obowiązki właściciela zabytku wymieniają m.in. art. 5, art. 27 i art. 28 ustawy, sąd nie zaprzeczył, że przepisy ustawy nakładają na właściciela lub posiadacza zabytku wpisanego do rejestru określone obowiązki, ponieważ celem opieki nad zabytkiem jest jak najdłuższe utrzymanie zabytku w jak najlepszym stanie oraz jak najlepsze jego wykorzystanie dla dobra ogólnego. Ze względu na swoje walory historyczne czy naukowe, zabytek przestaje być tylko i wyłącznie prywatnym dobrem jego właściciela (posiadacza), którego interesy zostają z tego względu wyraźnie ograniczone. Możliwość ustawowego ograniczenia prawa własności przewiduje jednak art. 140 k.c.
Sąd nie dopatrzył się także naruszenia w rozpoznawanej sprawie art. 15 k.p.a, jak również zasad wynikających z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane.
R. B. wniósł od tego wyroku skargę kasacyjną, w której zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
I) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 141 § 4 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej: P.p.s.a. przez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarzutów podniesionych przez skarżącego w piśmie z 22 października 2010 r. i brak odniesienia się do tych zarzutów przez sąd I instancji, co uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i 2 w zw. z art. 78 § 1, art. 81 i art. 85 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy organy bezzasadnie oddaliły wniosek [...] strony postępowania administracyjnego
o powtórne przeprowadzenie oględzin kompleksu budynków przy ul. [...] w L., pomimo tego, że poprzednie oględziny przeprowadzone zostały z udziałem poprzedniego właściciela, a zatem decyzje administracyjne organów obu instancji zostały oparte na okolicznościach faktycznych ustalonych na podstawie dowodu
z oględzin, co do którego strona nie miała możliwości się wypowiedzieć;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 84 § 1 K.p.a. z uwagi na bezzasadne oddalenie postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. wniosku [...] Sp. z o.o. o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego
z zakresu architektury oraz nieustosunkowanie się do wniosków R. B. o powołanie biegłego na okoliczność posiadania przez nieruchomość będącą przedmiotem postępowania wartości naukowej, historycznej lub artystycznej, podczas gdy ocena walorów obiektu wymaga wiadomości specjalnych, a ustalenie wartości historycznych, artystycznych lub naukowych obiektu jest okolicznością kluczową dla wyniku postępowania, wartości te zaś były sporne;
4) art. 145 §1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 85 i art. 68 K.p.a. w zw. z art. 7
i art. 77 § 1 K.p.a. ze względu na to, że protokół z oględzin nie zawiera ustaleń dotyczących elementów zespołu budynków świadczących o ich wartości zabytkowej, podczas gdy w świetle przepisów ustawy o ochronie zabytków kluczowe dla wyników postępowania dotyczącego objęcia ochroną konserwatorską jest posiadanie przez obiekt w chwili wydawania decyzji o wpisie wartości historycznych, artystycznych lub naukowych, uzasadniających wpis,
5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.a.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 , art. 80 i art. 107
§ 3 K.p.a. w zw. z art. 3 pkt 1 u.o.z. z uwagi na to, że treść decyzji zawiera ustalenia dotyczące stylu architektonicznego i dekoracyjnego budynków, zakresu dotyczących ich zmian i modernizacji, ich wartości historycznych, artystycznych i naukowych, wartości zabytkowych wnętrza budynku [...], ich znaczenia dla lokalnej społeczności, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności protokół oględzin i dokumentacja fotograficzna prowadzą do wniosku, że obiekty te nie reprezentują żadnych wartości zabytkowych uzasadniających ograniczenie prawa własności skarżącego,
6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie wpisu do rejestru zabytków jako otoczenia zabytków całej działki nr [...] w sytuacji, gdy organy nie dokonały żadnych ustaleń w tym zakresie, ograniczając się do stwierdzenia, że teren przedmiotowej działki nie posiada samoistnych wartości zabytkowych oraz że wyznaczenie otoczenia zabytku "da organowi konserwatorskiemu możliwość wypowiadania się odnośnie działań inwestycyjnych, które mogłyby mieć niekorzystny wpływ na zachowanie dotychczasowych wartości obiektu", co sugeruje, iż wpisem objęto całą działkę [...] niejako "na wszelki wypadek",
II) naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.):
1) art. 9 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 u.o.z. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy stan faktyczny nie wskazywał, że budynki wpisane do rejestru zabytków posiadają wartość historyczną, artystyczną lub naukową, uzasadniającą ich zachowanie,
2) art. 9 ust. 2 ab initio i ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 15 u.o.z. poprzez niewłaściwe zastosowanie i wpisanie do rejestru zabytków jako otoczenia zespołu budynków całej działki nr [...] w sytuacji, gdy w sprawie nie zachodzi potrzeba zachowania wartości widokowych budynku oraz jego ochrony przed szkodliwym działaniem czynników zewnętrznych, a przynajmniej istnienie tych okoliczności nie zostało ustalone
i wskazane przez organy administracji.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt
II OSK 1885/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, orzekając też o kosztach postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uznanie za zasadną skargi kasacyjnej wynika bezpośrednio z konieczności uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Skarżący zasadnie podniósł, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom wskazanym w tym przepisie w stopniu uniemożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego orzeczenia. Pisemne motywy wyroku nie zawierają bowiem stanowiska sądu I instancji odnoszącego się do licznych zarzutów skarżącego sformułowanych w piśmie procesowym z dnia 22 października 2010 r., co uniemożliwia sądowi kasacyjnemu dokonanie oceny prawidłowości stanowiska sądu I instancji, którego przyjęcie skutkowało oddaleniem skargi.
W toku postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, po wniesieniu skargi na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia
[...] czerwca 2010 r., pismem z dnia 22 października 2010 r. skarżący uzupełnił skargę podnosząc pod adresem zaskarżonej decyzji szereg zarzutów, spośród których jedynie zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez oddalenia wniosku [...] Sp. z o.o. o dopuszczenie w postępowaniu administracyjnym dowodu z opinii biegłego z zakresu architektury można uznać za zarzut powielający odpowiedni zarzut postawiony wcześniej w skardze. Niezależnie od stwierdzenia, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera żadnej wzmianki
o fakcie podniesienia przez skarżącego nowych zarzutów w swojej części historycznej (sprawozdawczej), to również w części uzasadnienia zawierającej rozważania merytoryczne sądu kwestie poruszane przez skarżącego w ramach zarzutów uzupełniających skargę zostały przez sąd całkowicie pominięte. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że kontrola sądowa zaskarżonej decyzji koncentrowała się wyłącznie na odparciu zarzutów sformułowanych przez skarżącego w skardze
i dotyczących dwóch kwestii: po pierwsze, zasadności powołania w toku postępowania administracyjnego niezależnego biegłego, po drugie, naruszenia kwestionowaną decyzją prawa własności skarżącego.
NSA zauważył, że obowiązku "przedstawienia stanu sprawy", o którym mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a., nie można rozumieć jako obowiązku szczegółowego i drobiazgowego przedstawienia wszystkich okoliczności sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że sąd administracyjny powinien się odnieść do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy (zob. np. wyrok NSA z dnia 22 września
2010 r., II OSK 814/10). W odniesieniu do wymogu spełnienia tego warunku konieczność uwzględnienia rozpoznawanej skargi kasacyjnej w oparciu o zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wynika z przyjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny, że niewyjaśnione okoliczności sprawy w związku z zarzutami podniesionymi przez skarżącego w piśmie z 22 października 2010 r., co do których sąd I instancji się nie wypowiedział, są właśnie tego rodzaju, tj. stanowią uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Wątpliwości wyrażone przez skarżącego w ramach wskazanych powyżej zarzutów są istotne w świetle zastosowanych w sprawie art. 3 pkt 1 i art. 3 pkt 15 u.o.z. W takich warunkach powołanie się na treść art. 141 § 4 P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za wystarczające do podważenia wyroku z 30 marca 2011 r.
Zaskarżony wyrok uznany został za wadliwy, gdyż nie poddaje się kontroli kasacyjnej z uwagi na to, że sąd kasacyjny byłby zmuszony samodzielnie ustalić, z jakich przyczyn zarzuty skarżącego nie zostały przez wojewódzki sąd administracyjny uwzględnione, a ponadto rodzi uzasadnioną wątpliwość, czy zarzuty strony były w ogóle rozważone podczas orzekania przez sąd I instancji. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Treść uzasadnienia wyroku sądowego nie jest bez znaczenia w kontekście skutków prawnych wydanego wyroku polegających, przykładowo, na ustaleniu granic powagi rzeczy osądzonej. Z tych względów należy przyjąć, że niewyjaśnienie licznych wątpliwości faktycznych i prawnych zgłoszonych sądowi I instancji nie może zostać konwalidowane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wypowiadanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny o zasadności zarzutów skarżącego, podnoszonych obecnie ponownie w ramach podstaw kasacyjnych, naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 176 ust. 1 Konstytucji RP).
Stwierdzona wadliwość w działaniu sądu I instancji obejmuje również przyjęte w zaskarżonym wyroku zbyt ogólne stanowisko, odnośnie do kwestii zasadności powołania biegłego w postępowaniu dotyczącym wpisu obiektu do rejestru zabytków, zakwestionowane w skardze kasacyjnej. Nieprzesądzając zasadności odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z biegłego NSA jednocześnie stwierdził, że stanowisko sądu I instancji, zawężone do przyjęcia generalnej zasady wyłączającej a priori potrzebę posiłkowania się w takim postępowaniu dowodem z opinii biegłego, jest zbyt daleko idące i wymaga zakwestionowania jako poglądu przyjętego w oderwaniu od realiów i potrzeb konkretnego postępowania. Sąd I instancji niezasadnie postrzega rolę i uprawnienia biegłego jako konkurencyjne względem organów konserwatorskich podejmujących rozstrzygnięcia w sprawie wpisu. W skardze kasacyjnej słusznie podniesiono, że kwestię zasadności powołania biegłego należy wiązać ze sferą ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia o wpisie do rejestru, nie zaś postrzegać jej w kategoriach uprawnienia biegłego do oceny zaistnienia przesłanek wpisu do rejestru zabytków, przypisanego do organów konserwatorskich. W szczególności, włączenie do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wpisu do rejestru zabytków opinii biegłego nie może być rozumiane jako uniemożliwiające organom konserwatorskim samodzielne wykonywanie swoich ustawowych obowiązków wynikających z art. 91 ust. 4 u.o.z. Wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonym wyroku, uwzględnienie wniosku o powołanie biegłego w żaden sposób nie prowadzi do odebrania konserwatorowi zabytków możliwości samodzielnej oceny obiektów pod względem posiadanych przez nie wartości historycznych, artystycznych czy naukowych (art. 3 pkt 1 u.o.z.). Możliwość oparcia rozstrzygnięcia administracyjnego na podstawie ustaleń przyjętych na podstawie materiału dowodowego, w skład którego wchodzi opinia niezależnego eksperta, nie zmienia tego, że oceny przesłanek wpisu do rejestru zabytków dokonuje organ konserwatorski.
Istota funkcjonowania organów administracji publicznej sprowadza się do samodzielnego załatwiania określonej sprawy administracyjnej, której okoliczności zostają przyjęte i ocenione w granicach obowiązującego prawa i w ramach przyznanych organom kompetencji. Organy te powołane zostały bowiem, w ramach szeroko rozumianego systemu prawnego, do załatwiania spraw określonego rodzaju. Tym samym w składzie tych organów funkcjonują specjaliści z określonych dziedzin, którym powierzono rozpatrywanie i rozstrzyganie problemów powstałych na tle konkretnych spraw administracyjnych. Nie można zatem automatycznie przesądzać by regułą stawało się powoływanie przez te organy biegłych w zakresie rozpatrywanych przez nie spraw (wyrok NSA z 22 kwietnia 2009 r., II GSK 878/08, LEX nr 570313). Nie budzi jednak wątpliwości, że nie można także automatycznie przesądzać o wyłączeniu takiej możliwości w pewnej kategorii spraw administracyjnych, skoro organy rozstrzygające sprawy administracyjne mogą korzystać z różnych dowodów, spełniających warunki określone w art. 75 § 1 k.p.a. W świetle powołanego przepisu organ powinien dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Bezwarunkowe wyłączenie możliwości przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w postępowaniu dotyczącym wpisu do rejestru zabytków nie znajduje zatem oparcia zarówno na gruncie art. 75 § 1 k.p.a., jak i przepisów ustawy o ochronie zabytków. W orzecznictwie wskazuje się, że dowód z opinii biegłego powinien być dopuszczony wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do okoliczności faktycznych okaże się, że pełna ocena jego wyników wymaga bliższego poznania reguł istniejących w danej dziedzinie (np. wyrok NSA z 28 września 2010 r.,
II OSK 242/09, LEX nr 746892).
Mając na uwadze powyższe, zasadność odmowy dopuszczenia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym dowodu z opinii biegłego z zakresu architektury sąd I instancji zobowiązany był ocenić w odniesieniu do warunków dopuszczalności przeprowadzenia dowodów, wskazanych w art. 75 § 1 k.p.a. rozważanych na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy z uwzględnieniem ekonomiki postępowania, która powinna powstrzymywać organ przed prowadzeniem innych dowodów, niż niezbędne dla rozpatrzenia sprawy.
Powyższe względy nakazywały uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę sąd oceni, czy materiał dowodowy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym został zebrany zgodnie z regułami wynikającymi z k.p.a. oraz czy uzasadniał zastosowanie przepisów prawa materialnego, na podstawie których nieruchomość będącą przedmiotem sporu wpisano wraz z otoczeniem do rejestru zabytków. W tym zakresie sąd powinien odnieść się do zarzutów podniesionych przez skarżącego w piśmie procesowym
z 22 października 2010 r.
Po przekazaniu sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, dniu
24 maja 2012 r. wpłynęło do akt sprawy pismo procesowe pełnomocnika skarżącego, do którego załączona została opinia [...] K. P., zawierająca ocenę stanu zachowania i historycznych wartości obiektu [...]. Na rozprawie w dniu 31 maja 2012 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o dopuszczenie tej opinii jako dowodu w sprawie.
Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W ocenie sądu skarga ma usprawiedliwione podstawy.
W pierwszej kolejności należy jednak odnieść się do wniosków stron złożonych na rozprawie w dniu 31 maja 2012 r. o odroczenie rozprawy i o dopuszczenie dowodu z opinii architektoniczno urbanistycznej z dnia [...] maja 2012 r. Zauważyć w związku z tym należy, że opinia biegłego nie jest dowodem z dokumentu, a tylko takie dowody może przeprowadzać sąd administracyjny (art. 106 § 3 P.p.s.a.). "Odesłanie do k.p.c. ma ten skutek, że w zakresie dowodów z dokumentów należy odpowiednio stosować przepisy art. 244-257, które tego dowodu dotyczą. Jednocześnie k.p.c. odrębnie w art. 278-291 reguluje dowód z opinii biegłego. Oznacza to, że czym innym w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest dowód z dokumentu, który po zaistnieniu przesłanek przewidzianych w art. 106 § 3 p.p.s.a. może być dopuszczony, a czym innym jest dowód z opinii biegłego, którego dopuszczenie w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie jest możliwe" (wyrok NSA z dnia 2.09.2009 r., I OSK 1215/08, LEX nr 594964). Wniosek skarżącego o dopuszczenie takiego dowodu nie mógł więc zostać uwzględniony, co z kolei miało wpływ na ocenę wniosku pełnomocnika organu
o droczenie rozprawy, z uwagi na konieczność zapoznania się i analizę przedstawionej opinii. Skoro przedstawiona opinia nie mogła być dowodem przed sądem, to nie było podstaw do odroczenia rozprawy w celu przeprowadzenia analizy opinii. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał też możliwości oceny, czy Naczelny Sąd Administracyjny przesłał pełnomocnikowi organu swój wyrok z dnia 26 stycznia 2012 r.
i czy mógł on się z tym wyrokiem zapoznać. W każdym razie sprawa została przekazana WSA do rozpoznania po wyroku NSA uchylającym poprzedni wyrok WSA
z dnia 30 marca 2011 r., a rozprawa przed WSA została wyznaczona z takim wyprzedzeniem, że pełnomocnik organu miał możliwość zapoznania się z całością akt sprawy. W takiej sytuacji nie było ważnej przyczyny (art. 99 P.p.s.a.), ani też nie zaszły inne przesłanki (art. 109 i 110 P.p.s.a.) do odroczenia rozprawy w dniu 31 maja 2012 r.
Przechodząc do meritum sprawy sąd zauważa, że dla rozstrzygnięcia
o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2010 r. zasadnicze znaczenie ma ocena przede wszystkim dwóch kwestii proceduralnych: 1) czy zasadnie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił powtórzenia dowodu z oględzin nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] z udziałem jej nowego właściciela (postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r.), a Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podzielił to stanowisko w zaskarżonej decyzji, 2) czy zasadnie organy obydwu instancji odmówiły przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, na okoliczność cech obiektu, który ma być wpisany do rejestru zabytków, wskazujących na jego styl architektoniczny oraz wartości historyczne, w tym również udziału biegłego
w oględzinach.
Głównie do tych zagadnień odnoszą się "proceduralne" zarzuty skargi, obok zarzutu dotyczącego treści protokołu z oględzin i jego wpływu na ustalenie przesłanek wpisu do rejestru zabytków, który to zarzut w tej sytuacji jest niejako konsekwencją nieuczestniczenia w oględzinach strony postępowania. Materialny zarzut skargi dotyczy zaś objęcia ochroną otoczenia zabytkowych obiektów w granicach działki, na której są one położone, bez wykazania jakichkolwiek przesłanek takiego rozstrzygnięcia.
Naczelny Sąd Administracyjny uchylając poprzedni wyrok wydany w tej sprawie nakazał ocenić (kierując się wcześniejszymi wyjaśnieniami NSA, co do właściwego zastosowania dowodu z opinii biegłego, w szczególności w sprawach z zakresu ochrony zabytków), czy materiał dowodowy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym został zebrany zgodnie z regułami wynikającymi z K.p.a. oraz czy uzasadniał zastosowanie przepisów prawa materialnego, na podstawie których nieruchomość będącą przedmiotem sporu wpisano wraz z otoczeniem do rejestru zabytków. W tym zakresie sąd powinien odnieść się do zarzutów podniesionych przez skarżącego w piśmie procesowym z 22 października 2010 r.
Mając to wszystko na uwadze sąd doszedł do przekonania, iż popełnione przez organy błędy proceduralne w postępowaniu dowodowym, prowadzącym do ustalenia stanu faktycznego w sprawie, uniemożliwiają ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego (u.o.z.), a wobec tego naruszenia procedury mogły mieć w takiej sytuacji istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Dotyczy to w szczególności dowodu z oględzin nieruchomości położonej w L. przy ul. [...]. Dowód ten jest w niniejszej sprawie jednym z podstawowych instrumentów prowadzących do ustalenia stanu faktycznego, będącego następnie podstawą stosowania przesłanek (z art. 3 pkt 1 u.o.z.) wpisu do rejestru zabytków.
Zauważyć w związku z tym należy, że decyzja o wpisie danego obiektu do rejestru zabytków powoduje ograniczenie prawa własności. Zatem taka ingerencja, choć dopuszczalna, to może nastąpić wyłącznie na podstawie ocen jednoznacznych
i nie budzących wątpliwości. W przeciwnym razie mogłaby prowadzić do arbitralnego naruszenia indywidualnego interesu właściciela nieruchomości, kosztem wątpliwego
(w takich okolicznościach) interesu społecznego. "W każdym przypadku organ orzekający jest zobowiązany do wskazania, o jaki interes ogólny (społeczny) chodzi, oraz do udowodnienia, że interes ten jest na tyle ważny i znaczący, iż bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli" (zob. wyrok SN z dnia
18 listopada 1993 r., III ARN 49/93, OSN 1994, nr 9, poz. 181).
Mając świadomość możliwej kolizji interesu indywidualnego właściciela nieruchomości i interesu społecznego (ogólnego) w postępowaniu dotyczącym wpisu do rejestru zabytków, za błędne należy uznać stanowisko organów obydwu instancji, że zmiana właściciela nieruchomości w trakcie postępowania administracyjnego, kiedy przeprowadzono już dowód z oględzin, jest okolicznością niemającą znaczenia dla sprawy, z uwagi na to, że nie wpływa na posiadaną przez obiekt wartość historyczną i artystyczną. Podzielić należy pogląd skarżącego, że poprzedni właściciel, z uwagi na ujawniony już przed oględzinami zamiar zbycia nieruchomości, w ogóle nie był zainteresowany końcowym rozstrzygnięciem sprawy. Z oczywistych względów obowiązki nakładane decyzją nie mogły już dotyczyć tego podmiotu. Z tego też powodu [...] sp. z o.o. zajęła całkowicie bierne stanowisko w przedmiocie "oceny walorów zabytkowych" zawartych w protokole oględzin.
Tymczasem, jak zasadnie zauważa skarżący, przy zgłoszonym w tym zakresie żądaniu przez nowego właściciela nieruchomości, ponowne oględziny z jego udziałem były w takiej sytuacji niezbędne. Tylko w ten sposób podmiot, którego prawo własności potencjalnie mogło doznać ograniczeń w wyniku wpisu do rejestru zabytków, miałby szansę wypowiedzieć się co do przedmiotu oględzin, sposobu ich przeprowadzenia oraz utrwalenia w materiale dowodowym elementów świadczących o wartości historycznej
i artystycznej zespołu budynków na przedmiotowej nieruchomości lub o ich braku. Oddalając wniosek strony o przeprowadzenie oględzin w jej obecności (postanowieniem
z dnia [...] stycznia 2010 r.) [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków uniemożliwił stronie zgłoszenie jakichkolwiek wniosków w trakcie przeprowadzenia kluczowego dla rozstrzygnięcia sprawy dowodu. Słusznie więc skarżący wskazuje za wyrokiem WSA w Lublinie z 24 kwietnia 2008 r, II SA/Lu 125/08, że oględziny dają stronie możliwość bezpośredniego kontaktu ze źródłem dowodowym i wypowiedzenia się na jego temat. Wprawdzie z oględzin organ spisuje protokół, ale wartość dowodową mają one tylko wówczas, gdy odbywają się w obecności wszystkich zainteresowanych stron, bowiem podlegają ocenie razem z ich wyjaśnieniami i oświadczeniami.
Rację ma więc skarżący twierdząc, że oddalając wniosek nowego właściciela nieruchomości o dokonanie ponownych oględzin z jego udziałem oraz udziałem osoby mającej wiedzę z zakresu ochrony zabytków (co było niezbędne do należytego formułowania wniosków i ocen w trakcie oględzin), organ naruszył art. 10 § 1 i 2, art. 78
§ 1, art. 81 i art. 85 § 1 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnośnie wniosku o powołanie biegłego oraz udziału takiego biegłego
w oględzinach nieruchomości mającej podlegać wpisowi do rejestru zabytków, to w okolicznościach niniejszej sprawy, w ocenie sądu taki wniosek należało uznać za uzasadniony. Niewątpliwie bowiem przedmiotem takiej opinii (dowodu) miałaby być okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 K.p.a.). Jak ujął to Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 stycznia 2012 r. przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania, kwestię zasadności powołania biegłego należy wiązać ze sferą ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia o wpisie do rejestru, nie zaś postrzegać jej w kategoriach uprawnienia biegłego do oceny zaistnienia przesłanek wpisu do rejestru zabytków, przypisanego do organów konserwatorskich. Niezasadne jest więc postrzeganie roli i uprawnień biegłego jako konkurencyjnych względem organów konserwatorskich, podejmujących rozstrzygnięcia w sprawie wpisu.
Zdaniem sądu zadanie biegłego w niniejszej sprawie (poza udziałem
w oględzinach, o co wnioskował skarżący) mogłoby polegać na ocenie cech obiektów budowlanych z punktu widzenia określonego stylu architektonicznego, co wymaga wiadomości specjalnych, a istnienie cech "będących przykładem architektury modernistycznej z dekoracją utrzymaną w stylistyce art deco, ich nowatorstwo
i wyjątkowość" (jak to ujęto w decyzji), było przez skarżącego kwestionowane.
"W szczególności zaś, jedynie przeprowadzenie takiej ekspertyzy pozwala w istocie na zapewnienie bezstronności i obiektywizmu orzekania. (...) Bezwzględnie konieczne staje się natomiast w sytuacjach, w których istnieje spór co do wartości zabytkowych obiektu, mającego stać się przedmiotem nadzoru konserwatorskiego" (zob. M. Cherka, P. Antoniak, F.M. Elżanowski, K.A. Wąsowski, Komentarz do art. 9 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, uw. 3, LEX 2010). Takie stanowisko potwierdza również wyrok NSA z 12 lutego 2002 r. I SA 1704/00 (LEX nr 82686).
Mając na uwadze, że skarżący (a wcześniej [...] sp. z o.o.) wnosił o przeprowadzenie przedmiotowego dowodu, to jego oddalenie przez organ konserwatorski (postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r.) i następnie zaakceptowanie tego stanowiska przez organ II instancji, mimo odpowiedniego wniosku zawartego w odwołaniu, stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 § 1, 78 § 1 i 84 § 1 K.p.a. W takiej sytuacji bowiem okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a wymagające wiadomości specjalnych, nie zostały przez organy administracji zebrane i rozpatrzone w sposób wyczerpujący. Niewątpliwie takie zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Jeśli postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone z takimi uchybieniami, to nie jest możliwa (a przynajmniej byłaby przedwczesna) ocena, czy zaistniały podstawy wpisu do rejestru zabytków zespołu budynków [...], zlokalizowanej w L. przy ul. [...]. Nie ma też w takiej sytuacji konieczności ustosunkowywania się do zarzutów zawartych w pkt 4 i 5 pisma procesowego z dnia 22 października 2010 r., gdyż zarzuty te odnoszą się do ustaleń organu poczynionych w oparciu o wadliwie przeprowadzone postępowanie dowodowe.
Za zasadny należy za to uznać kolejny zarzut odnoszący się do wpisania do rejestru zabytków jako otoczenia zespołu budynków – działki nr [...], bez jednoczesnego wyjaśnienia konieczności takiego ograniczenia prawa własności "w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych" (art. 3 pkt 15 u.o.z.). W uzasadnieniu decyzji organu I instancji ograniczono się jedynie do przytoczenia ustawowego zwrotu
z definicji otoczenia zabytku, natomiast organ II instancji wpis do rejestru otoczenia zabytku uzasadnia tym, że "wyznaczenie otoczenia zabytku w decyzji wpisującej do rejestru zabytków [...] da organowi konserwatorskiemu możliwość wypowiadania się odnośnie działań inwestycyjnych, które mogłyby mieć niekorzystny wpływ na zachowanie dotychczasowych wartości obiektu". Ewentualnych przyszłych działań inwestycyjnych nie można uznać – w ocenie sądu – za "ochronę przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych". Nie są to więc przesłanki ustawowe i zasadnie w związku z tym podnosi skarżący, że wpisu otoczenia dokonano niejako "na wszelki wypadek".
Nie przesądzając, czy wpis do rejestru otoczenia zabytku jest w rzeczywistości uzasadniony (jeśli w ogóle dojdzie do uznania obiektów budowlanych za zabytek), sąd stwierdza, że konieczność dokonania takiego wpisu nie została dostatecznie wykazana w zaskarżonej decyzji, czym naruszono art. 107 § 3 K.p.a., i mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a dotychczasowe motywy działania organu w tym zakresie naruszają także normy prawa materialnego, poprzez błędne zastosowanie art. 3 pkt 15 u.o.z., co miało wpływ na wynik sprawy.
Mając to wszystko na uwadze, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw.
z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 P.p.s.a.