I SA/Wa 34/25

I SA/Wa 34/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-04-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Milicka-Stojek
Łukasz Trochym /sprawozdawca/
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne
Gospodarka mieniem
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) asesor WSA Anna Milicka - Stojek Protokolant starszy specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi M. S. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 października 2024 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia 16 lipca 2024 r. nr [...] w części ustalającej opłatę adiacencką od M. S. i M. S.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawa na rzecz M. S. i M. S. solidarnie kwotę 269 (dwieście sześćdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "Kolegium/organ") decyzją z 22 października 2024 r., nr KOC/100/Ac/22, po rozpatrzeniu odwołania [...] (dalej łącznie jako "Skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy (dalej jako "Prezydent/organ I instancji) z 16 lipca 2024 r., nr 422/BM/WIV/2024, w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału.
Decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Ostateczną decyzją nr 336/2020 z 17 kwietnia 2020 r. Prezydent zatwierdził podział nieruchomości, stanowiącej współwłasność [...] w udziale 1/2, oraz Skarżących w udziale 1/2, położonej w Warszawie, dzielnicy [...], przy ulicy [...], stanowiącej działkę nr [...] o pow. 0,2501 ha z obrębu [...], objętej księgą wieczystą nr [...], na działki: od nr [...] do nr [...].
Pismem z 10 lutego 2023 r. Prezydent zawiadomił Skarżących o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości opisanej powyżej nieruchomości na skutek jej podziału.
Następnie, decyzją z 16 lipca 2024 r., nr 422/BM/WIV/2024, organ I instancji orzekł, na podstawie art. 98a ust. 1, 1a, 1b oraz art. 148 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm., dalej jako "u.g.n."), o ustaleniu opłaty adiacenckiej w łącznej wysokości 6 714,60 zł, tj. w kwocie 3 357,30 zł od [...], oraz w kwocie 3 357,30 zł od Skarżących, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Warszawie, dzielnicy [...], przy ulicy [...], stanowiącej działkę nr [...] o pow. 0,2501 ha z obrębu [...], objętej księgą wieczystą nr [...], na skutek jej podziału zatwierdzonego decyzją Prezydenta z 17 kwietnia 2020 r., nr 336/2020.
W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że zlecił uprawnionemu rzeczoznawcy majątkowemu opracowanie operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości w celu ustalenia opłaty adiacenckiej. Operat szacunkowy przedmiotowej nieruchomości został wykonany 29 sierpnia 2023 r. przez uprawionego rzeczoznawcę [...], w którym biegła określiła wartość przedmiotowej nieruchomości: 1) według stanu przed podziałem działki ewidencyjnej nr [...] na kwotę 1 079 441 zł (stan na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział); oraz 2) według stanu po podziale dla działek ewidencyjnych nr [...] na kwotę 1 101 823 zł (stan na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna). W związku z powyższym biegła ustaliła, że w wyniku podziału przedmiotowej nieruchomości jej wartość wzrosła o kwotę 22 382,00 zł, którą to wartość następnie organ I instancji uznał za podstawę do wyliczenia opłaty adiacenckiej. Organ I instancji wyjaśnił przy tym, że zgodnie z uchwałą Nr XXII/745/2008 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 10 stycznia 2008 roku w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego Nr 23 poz. 876), Prezydent jest uprawniony do ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości. Przechodząc do oceny prawidłowości samego operatu szacunkowego z 29 sierpnia 2023 r. organ I instancji podniósł, że wartość nieruchomości oszacowano w podejściu porównawczym, w którym została zastosowana metoda korygowania ceny średniej. Prezydent uznał, iż oceniany operat szacunkowy jest zgodny z prawem, prawidłowy i stanowi podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej w niniejszym postępowaniu.
Odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji wnieśli wyłącznie Skarżący. [...] nie zaskarżył decyzji Prezydenta (vide: protokół rozprawy).
Zaskarżoną decyzją z 22 października 2024 r., nr KOC/5100/Ac/24, po rozpatrzeniu odwołania Skarżących, Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 98a u.g.n., warunkujące możliwość wymierzenia przez właściwy organ opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, który nastąpił ze względu na dokonany podział nieruchomości zatwierdzony decyzją ostateczną na wniosek właściciela nieruchomości. Organ podniósł, że z treści operatu szacunkowego wynika, że analizą rynku rzeczoznawca majątkowy objął transakcje prawem własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych w latach 2018-2020 na terenie dzielnicy [...] oraz [...]. Na podstawie analizy rynku w badanym przez rzeczoznawcę okresie na analizowanym obszarze zaobserwowano stabilizację cen transakcyjnych. Do wyceny nieruchomości według stanu na dzień wydania decyzji podziałowej rzeczoznawca przyjął transakcje na nieruchomościach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dzielnicy [...] o powierzchniach powyżej 1200 m2, zaś do wyceny nieruchomości po podziale o powierzchniach do 264 m2 położone na terenie dzielnic [...] i [...] o cechach najbardziej zbliżonych do przedmiotu wyceny pod względem przeanalizowanych cech rynkowych wpływających na wartość. Przy czym ceny jednostkowe nieruchomości porównawczych skorygowano ze względu na różnice występujące w ich cechach rynkowych z nieruchomością wycenianą współczynnikami korygującymi. Ustalono wartość rynkową 1 m2 działki nr [...] przed podziałem na kwotę 478,90 zł i wartość całej nieruchomości na 1 079 441 zł. Natomiast po podziale ustalono wartość rynkową 1 m2 działek nr [...] na kwotę 488,83 zł. Suma wartości działek po podziale wyniosła 1 101 823 zł. Różnica wartości nieruchomości przed podziałem (1 079 441 zł) i po podziale (1 101 823 zł) wyniosła 22 382 zł. W rozpatrywanej sprawie opłata wyniosła zatem 6 714,60 zł (30 % x 22 382 zł).
Kolegium uznało, że operat zawiera niezbędne informacje, wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań, uzasadnienie wyboru podejścia i metod szacowania, doboru działek do analizy, porównania, wyliczenia arytmetyczne cen transakcji. Operat zawiera określenie cech rynkowych oraz analizę wag tych cech, a także wartości przedmiotu wyceny. Wyliczenie poparte jest analizą rynku, wybór metody szacowania dokonany z uwzględnieniem podobieństwa nieruchomości oraz aktualnie kształtujących się cen transakcyjnych na lokalnym rynku nieruchomości gruntowych. Do porównania przyjęto nieruchomości najbardziej zbliżone do przedmiotu wyceny. Po przeanalizowaniu ww. operatu organ doszedł do wniosku, iż nie można mu zarzucić takich błędów przy jego sporządzeniu, które dyskwalifikowałyby go jako dowód w sprawie. Opinia biegłej spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie wyceny nieruchomości z dnia 5 września 2023 r. i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujących naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie wyceny nieruchomości z dnia 5 września 2023 r.
Skargę na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Skarżący, zarzucając Kolegium naruszenie następujących przepisów prawa:
1) art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na dokonaniu błędnej oceny prawnej okoliczności faktycznych i prawnych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym poprzez pominięcie faktu, iż w wyniku podziału dziatki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,2501 ha z obrębu [...], zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta m.st. Warszawy nr 336/2020 z 17 kwietnia 2020 r. nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości;
2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na wadliwym przeprowadzeniu postępowania dowodowego, skutkującym nie wyjaśnieniem okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, a tym samym poprzez uznanie, iż operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego jest wiarygodny, rzetelny, a tym samym, może stanowić podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej;
3) art. 80 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na pozostawieniu poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych dotychczas przez Skarżących, pominięciu stanowiska Skarżących w zakresie kwestionowania wydanego w sprawie operatu szacunkowego oraz dokonaniu jego oceny wbrew zasadom logiki, doświadczenia życiowego oraz sprawiedliwości społecznej, przy jednoczesnym daniu wiary wyłącznie ustaleniom zawartym w operacie szacunkowym;
4) art. 107 ust. 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które uznane zostały za udowodnione oraz przyczyn z powodu których nie uznano zarzutów i twierdzeń Skarżących, zupełnie je pomijając, co skutkuje tym, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera odniesienia do rzeczywistych okoliczności faktycznych sprawy, potwierdzających, iż w wyniku podziału działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,2501 ha z obrębu [...], zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta m.st. Warszawy nr 336/2020 z 17 kwietnia 2020 r. nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości;
5) art. 154 ust. 4 u.g.n. i przepisów prawa miejscowego w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu osiedli [...] i [...] z 2000 r. w szczególności § 21 planu miejscowego, który ustała minimalną wielkość działki budowlanej na 1200 m2 na terenach Mj12.
Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Kolegium oraz decyzji organu I instancji. Skarżący wnieśli również o zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
W jej uzasadnieniu Skarżący podnieśli argumenty mające świadczyć, ich zdaniem, o zasadności skargi.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta w części ustalającej od Skarżących opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału - w kwocie 3357,30 zł.
Z uwagi na brak zaskarżenia decyzji Prezydenta w zakresie ustalającym opłatę adiacencką od [...] (pkt 1 ppkt 1 decyzji organu I instancji), decyzja organu I instancji w tej części stała się ostateczna i prawomocna.
Wyjaśnić bowiem należy, że opłata adiacencka jako świadczenie pieniężne jest podzielna. Z tego względu, wobec braku przepisu nakładającego solidarną odpowiedzialność w zapłacie tego świadczenia na współwłaścicieli, należy przyjąć, że w decyzji ustalającej opłatę adiacencką obowiązek zapłaty powinien obciążać poszczególnych współwłaścicieli w proporcji do ich udziałów we współwłasności, zwłaszcza że wszyscy współwłaściciele (proporcjonalnie do swoich udziałów) uzyskują korzyść majątkową związaną z przyrostem wartości nieruchomości związanym z wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej (Bończak-Kucharczyk Ewa, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, Opublikowano: LEX/el. 2025, oraz wyrok NSA w Białymstoku z 12 grudnia 2002 r., SA/Bk 1014/02, LEX nr 705627).
Wobec tego Skarżący, działając wyłącznie w imieniu własnym (jak wyjaśnili na rozprawie – nie posiadali pełnomocnictwa do reprezentowania [...]) mogli skutecznie zaskarżyć rozstrzygniecie Prezydenta jedynie w części dotyczącej ustalenia opłaty adiancenckiej od nich samych, czyli w zakresie kwoty 3357,30 zł.
Następnie zauważyć wypada, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (vide: art. 98a ust. 1 u.g.n.). Przepis art. 98a ust. 1a u.g.n. stanowi natomiast, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (art. 98a ust. 1b u.g.n.). Następnie należy zauważyć, że zgodnie z art. 146 ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.).
W niniejszej sprawie nie jest sporne, że decyzja Prezydenta nr 336/2020 z 17 kwietnia 2020 r., zatwierdzająca podział nieruchomości położonej w Warszawie, dzielnicy [...], przy ulicy [...], stanowiącej działkę nr [...] o pow. 0,2501 ha z obrębu [...], objętej księgą wieczystą nr [...], na działki: od nr [...] do nr [...] – stała się z dniem 11 maja 2020 r. ostateczna, oraz że w tej dacie obowiązywała stawka procentowa ustalona uchwałą Nr XXII/745/2008 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 10 stycznia 2008 roku w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego Nr 23 poz. 876). Nie jest również kwestionowane, że postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej zostało wszczęte w terminie, o którym mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n. (vide: zawiadomienie z 10 lutego 2023 r.).
Istota sporu, jaki powstał w niniejszej sprawie dotyczy kwestii wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Skarżący kwestionują bowiem ustalenia dokonane w tym zakresie przez organy na podstawie operatu z 29 sierpnia 2023 r., autorstwa rzeczoznawcy [...], wskazując na wadliwość tego dowodu, którą Skarżący wywodzą przede wszystkim z faktu pominięcia przez biegłą, iż powstałe w wyniku podziału działki ewidencyjne nr: [...] (poza działkami nr [...] oraz [...] wydzielonymi pod drogi publiczne), nie mogą być przedmiotem samodzielnego zagospodarowania (z uwagi na ich powierzchnię), dlatego nie powinny być brane pod uwagę przy określaniu wartości nieruchomości po podziale, stosownie do treści art. 98a ust. 1b u.g.n.
Z przywołanych powyżej przepisów wynika, że przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są: 1) dokonanie podziału nieruchomości, 2) podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej i obowiązywanie jej w dniu stworzenia warunków, 3) stwierdzenie, że nie upłynął 3-letni termin do ustalenia opłaty i 4) wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału.
Zgodnie natomiast z jednoznacznym brzmieniem art. 98a ust. 1b zdanie trzecie u.g.n. – na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej wartość nieruchomości po podziale przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.
Skoro zatem sam ustawodawca uznał, że wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi, to w procesie wyceny takiej nieruchomości rzeczoznawca majątkowych nie może pominąć kryterium "samodzielności w zagospodarowaniu" jako ustawowej zasady doprecyzowującej wycenę nieruchomości podlegającej podziałowi. Rzeczoznawca winien w takiej sytuacji wykazać w sporządzonym operacie, że wyceniane działki posiadają przymiot samodzielności w zagospodarowaniu oraz wskazać podstawę faktyczną takiego ustalenia, aby uchronić się przez zarzutem dowolności w tym zakresie. Z kolei, okoliczność samodzielności zagospodarowania wydzielonych działek gruntu najczęściej będzie wynikała z samej decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Każda bowiem z wydzielanych działek gruntu w ramach podziału nieruchomości, co do zasady, powinna spełniać ustawowe kryterium samodzielności zagospodarowania (vide: art. 93 ust. 2 u.g.n.). Ma to o tyle istotne znaczenie, gdyż wspomniana wytyczna wyceny ma bezpośredni wpływ na wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem (działki nie nadające się do samodzielnego zagospodarowania nie są brane przy uwagę przy wyliczeniu sumarycznej wartości nieruchomości po podziale), a w konsekwencji na spełnienie jednej z przesłanek nałożenia opłaty adiacenkiej. Jak podnosi się przy tym w doktrynie, określone przepisem art. 98a ust. 1b u.g.n. kryterium wyceny ma znaczenie normatywne, bo nakazuje sumować wartość jedynie działek nadających się do samodzielnego zagospodarowania (por. Bończak-Kucharczyk Ewa, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, Opublikowano: LEX/el. 2023).
Mając to na uwadze oraz po przeanalizowaniu stanowisk organów obu instancji, zaprezentowanych w uzasadnieniach decyzji, jak też argumentów zawartych w skardze, zdaniem Sądu, organy dokonały wadliwej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 98a ust. 1 w zw. z art. 98 ust. 1b u.g.n.
Ostateczną decyzją nr 336/2020 z 17 kwietnia 2020 r. Prezydent zatwierdził podział nieruchomości położonej w Warszawie, dzielnicy [...], przy ulicy [...], stanowiącej działkę nr [...] o pow. 0,2501 ha z obrębu [...], objętej księgą wieczystą nr [...], na działki: od nr [...] do nr [...]. W decyzji tej stwierdzono, że działki nr: [...] nie są samodzielnymi działkami, dopiero bowiem po zakończeniu wszystkich postępowań podziałowych, działki te zostaną połączone z innymi działkami (nr [...]), aby utworzyć działki wynikowe (nr [...]), spełniające minimalną normę obszarową dla działki budowlanej w strefie Mj12 (mieszkalnictwo jednorodzinne), określonej planem miejscowym, wynoszącą 1200 m2.
Abstrahując od oceny prawidłowości ww. decyzji podziałowej, co nie jest przedmiotem dociekań Sądu w niniejszym postępowaniu, wskazać należy na pogląd jaki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 sierpnia 2014 r., I OSK 107/13, który wyjaśnił, że opiniując zgodność projektu podziału nieruchomości z postanowieniami zawartymi w planie miejscowym, organ musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu określonego w planie. Ocena ta dotyczy całości nieruchomości, czyli każdej z działek, które miałyby powstać na skutek podziału. Plan miejscowy pełni tu zatem rolę nadrzędną, więc to planowany podział nieruchomości musi spełnić wymogi tego planu, a nie odwrotnie (vide: Bończak-Kucharczyk Ewa, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, Opublikowano: LEX/el. 2025).
O tym zatem czy nowo projektowana działka nadaje się do samodzielnego zagospodarowania decydować będą zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (ewentualnie w razie braku planu miejscowego – decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego). Wyjątek stanowi podział nieruchomości dokonywany w warunkach określonych w art. 95 u.g.n. Z taką jednak sytuacja nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Wobec tego słusznie wskazali Skarżący w skardze, że ze względu na nienormatywną powierzchnię powstałych w wyniku podziału działek (mniejszą niż 1200 m2) nie sposób uznać ich za działki możliwe do samodzielnego zagospodarowania. W przeciwieństwie natomiast do nowoprojektowanych działek nr: [...] - o powierzchni minimum 1200 m2 każda, które zgodnie z oświadczeniem Skarżących złożonym na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2025 r., finalnie powstały w zeszłym roku (2024 r.), na skutek połączenia działek nr: [...] z działkami nr: [...]. Z ustaleń Sądu również wynika, że podział nieruchomości, z jakim mamy do czynienia w tej sprawie, skutkował utworzeniem, z wydzielonych w jego drodze działek, nowych nieruchomości. Z taką sytuacją mamy do czynienia, m.in. w przypadku działek nr [...], dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...], jak też w przypadku działek nr [...], dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...].
Rzeczowego odniesienia się do powyższych wątpliwości zabrakło jednak w treści opinii rzeczoznawcy majątkowego [...] z 29 sierpnia 2023 r. Świadczy to, zdaniem Sądu, że przedmiotowy operat szacunkowy zawiera niepełne i nieprecyzyjne informacje w zakresie ustalenia działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Podobnie, wyjaśnienia biegłej zawarte w piśmie z 16 listopada 2023 r., nie dają podstaw do tego aby uznać operat jej autorstwa za wolny od wad.
Kryterium samodzielności zagospodarowania działki nie oznacza, jak błędnie uznała biegła, potencjalnej możliwości zbycia jako samodzielnej działki w ramach obrotu wolnorynkowego. Samodzielność zagospodarowania działki, zdaniem Sądu, oznacza przede wszystkim takie jej ukształtowanie (wydzielenie), aby teren w granicach działki spełniał wymagania dotyczące zagospodarowania wynikające z obowiązującego planu miejscowego, w tym minimalną normę powierzchni, przez co możliwa okaże się w przyszłości realizacja przypisanych dla tego terenu funkcji (w tym przypadku budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego).
Tymczasem, wykreowane w wyniku podziału działki nr [...] o powierzchni ok. 0,0560 ha, nie pozwalają na realizację tego celu. Powyższe powinno zmusić organy, a przede wszystkim rzeczoznawcę majątkowego, do podjęcia analizy co było ostatecznym efektem podziału dokonanego decyzją Prezydenta nr 336/2020 z 17 kwietnia 2020 r. Organy powinny były więc najpierw ustalić, na jakiej faktycznie podstawie prawnej decyzja o podziale nieruchomości została wydana (art. 93 u.g.n., czy też na podstawie art. 98b u.g.n.), a w konsekwencji, i co najważniejsze w okolicznościach tej sprawy, jakie finalnie działki na jej podstawie powstały.
Sąd zwraca w tym miejscu uwagę, że choć w decyzji podziałowej powołano się na art. 93 ust. 1-3 (tj. na podział nieruchomości zgodny z ustaleniami planu miejscowego), to jednocześnie wprost wskazuje się w niej na brak samodzielności powstałych w wyniku podziału działek nr: [...], które to uwarunkowania planistyczne (chociażby w zakresie powierzchni) spełnią dopiero po ich połączeniu (scaleniu) z nowoutworzonymi działkami sąsiednimi (powstałymi w wyniku podziału innych nieruchomości wieczystoksięgowych). Bez wyjaśnienia powyższego nie sposób zaś bezspornie ustalić, jakie faktycznie działki powstały w wyniku ww. podziału, tj. czy są to niespełniające parametrów przewidzianych w planie miejscowym działki nr: [...], czy też działki, które te parametry (po scaleniu z działkami sąsiednimi) mają spełniać, tj. działki nr: [...].
Zdaniem Sądu, organ I instancji całkowicie arbitralnie i dowolnie ustalił zatem stan faktyczny sprawy – nie wyjaśnił bowiem istotnych w świetle art. 98a ust. 1b zdanie trzecie u.g.n. okoliczności, na które bezskutecznie uwagę próbowali zwrócić Skarżący w piśmie z 23 października 2023 r. Podobnie Kolegium, nie odniosło się należycie do tej kwestii, chociaż Skarżący wyraźnie ją podnieśli w swoim odwołaniu. W konsekwencji, powyższe zaniedbania uniemożliwiały organom obu instancji uznania takiej opinii za wiarygodną.
Podkreślić należy przy tym, że to do organu administracji publicznej, orzekającego w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, należy ocena czy zostały spełnione wszystkie przesłanki do jej nałożenia. Choć operat szacunkowy stanowi opinię sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego, to jednak organ administracji ma obowiązek w ramach prowadzonego postępowania ustalić stan faktyczny całej sprawy objętej tym postępowaniem i dokonać prawidłowej subsumpcji pod właściwe przepisy prawa. Operat stanowi - jako dowód - pomoc dla organu przy wykazaniu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału i organ obowiązany jest dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocenić jego wartość dowodową, stosownie do art. 80 k.p.a., jak każdego innego dowodu zgormadzonego w aktach sprawy. Mówiąc innymi słowami, operat biegłego nie zwalnia organu z obowiązków nałożonych na organ mocą przepisów art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie zarówno Prezydent, jak i Kolegium, naruszyły wskazane przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
W konsekwencji, powyższe uniemożliwiało także Kolegium w takiej sytuacji utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy. Organ bezrefleksyjnie zaakceptował bowiem niepełne ustalenia w tym zakresie, naruszając tym samym dyspozycję art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. oraz w konsekwencji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozstrzygając sprawę ponownie, organ I instancji zastosuje się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim, dokona wykładni własnej decyzji o podziale nieruchomości i dopiero po ustaleniu w jej wyniku, jakie faktycznie nieruchomości powstały na skutek tego podziału, wyda prawidłową decyzję we wszczętym postępowaniu w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. w art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w części dotyczącej ustalenia od Skarżących opłaty adiacenckiej (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).