I SA/WA 337/21

I SA/Wa 337/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-01-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Marciniak
Iwona Kosińska /przewodniczący sprawozdawca/
Iwona Ścieszka
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1745/22 - Wyrok NSA z 2025-09-12
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145  par. 1  pkt 1  lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie: WSA Bożena Marciniak Asesor: WSA Iwona Ścieszka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Prezydenta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta [...] od decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] orzekającej o zwrocie nieruchomości położonej w [...] przy [...], stanowiącej działki nr [...]o pow. [...] m2, nr [...]o pow. [...] m2, nr [...]o pow. [...] m2 i działkę nr [...] o pow. [...] m2, umorzył postępowanie odwoławcze.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. Prezydent złożył odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] orzekającej o zwrocie przedmiotowej nieruchomości położonej w [...]. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Wojewoda na podstawie art. 98 § 1 kpa zawiesił na wniosek M. U. postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem Prezydenta z dnia [...] czerwca 2012 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że stosując art. 101 § 2 kpa pouczył strony postępowania, że zgodnie z art. 98 § 2 kpa, jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ II instancji przywołał treść art. 98 § 2 oraz art. 105 § 1 kpa i wyjaśnił, że w wypadku upływu 3-letniego terminu, o którym mowa w art. 98 § 2 kpa, organ powinien stwierdzić, że żądanie wszczęcia postępowania uznaje się za wycofane i wydać decyzję o umorzeniu sprawy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w niniejszej sprawie w dniu [...] grudnia 2015 r. upłynął okres 3 lat od daty zawieszenia postępowania zainicjowanego odwołaniem Prezydenta z dnia [...] czerwca 2012 r. od decyzji Starosty z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] orzekającej o zwrocie przedmiotowej nieruchomości, dlatego też zgodnie z art. 98 § 2 kpa umorzył postępowanie odwoławcze.
Na decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Prezydent. W uzasadnieniu zarzucił zaskarżonej decyzji, że wydanie przez Wojewodę decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze powoduje, że nie będzie rozpatrzone odwołanie [...], co prowadzi do naruszenia art. 155 § 1 pkt 2 kpa, tj. do utrzymania w mocy decyzji Starosty [...] nr [...]rażąco naruszającej prawo. Organ odwoławczy spowodował, że wniosek Pani M. U. o zawieszenie postępowania o zwrot nieruchomości do czasu ostatecznego i prawomocnego rozstrzygnięcia wniosku o nieważność decyzji nr [...]nie został definitywnie zakończony, ponieważ od decyzji Wojewody dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta nr [...], złożone zostało odwołanie. W związku z powyższym zawieszenie postępowania powinno nastąpić zdaniem skarżącego na podstawie art. 97 kpa, z uwagi na fakt, że to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek badania, czy nie ustąpiła przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania. Ponadto Wojewoda wydając decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, doprowadził do sytuacji, w której wystąpiła tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, czyli występuje przesłanka do zastosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Dlatego zdaniem skarżącego Wojewoda z urzędu powinien rozpatrzeć odwołanie [...], uchylić decyzję Starosty nr [...]i umorzyć całe postępowanie o zwrot celem uporządkowania stanu prawnego. Wydanie przez Wojewodę decyzji nr [...]o umorzeniu postępowania oznacza także naruszenie art. 105 kpa, bowiem umorzyć można postępowanie będące w toku, które stało się bezprzedmiotowe.
Skarżący podkreślił, że przed wydaniem decyzji zgodnie z art. 10 § 1 kpa Wojewoda powinien umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów w sprawie. Zdaniem skarżącego z uwagi na fakt, że decyzja Wojewody nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. została wydana z naruszeniem art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 105 kpa poprzez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego, jak również nierozstrzygnięcie przyczyny zawieszenia należy decyzję uchylić w całości.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga jest na tyle zasadna, że zaskarżona decyzja jako naruszająca przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy (czyli art. 98 i art. 105 § 1 kpa) musi zostać przez Sąd uchylona.
Przede wszystkim wyjaśnić należy, że kwestionowana decyzja Wojewody z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] zawiera błędne pouczenie co do przysługującego stronie środka zaskarżenia od ostatecznej decyzji Wojewody. W pouczeniu powinna zostać wskazana możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a nie kolejnego odwołania. Zgodnie z błędnym pouczeniem w dniu [...] kwietnia 2016 r. (data wpływu do organu) Prezydent wniósł odwołanie od powyższej decyzji za pośrednictwem Wojewody do Ministra Infrastruktury i Budownictwa, które Minister dnia [...] stycznia 2021 r. przekazał jako skargę do rozpatrzenia według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Sąd mając na względzie treść art. 112 kpa, przyjął skargę do merytorycznego rozpatrzenia. Przedmiotem oceny Sądu jest jedynie sprawa umorzenia postępowania odwoławczego. Poza bezpośrednią oceną Sądu pozostają zatem wszystkie zarzuty dotyczące prawidłowości wydania decyzji o zwrocie przedmiotowej nieruchomości, jak także zarzuty dotyczące prawidłowości samego zawieszenia postępowania odwoławczego.
Podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 98 i art. 105 § 1 kpa. Zgodnie z treścią tych przepisów organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu (art. 98 § 1). Jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (art. 98 § 2). Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części (art. 105 § 1).
Z analizy akt sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość została na wniosek Generalnej Dyrekcji Budowy [...] w 1983 r. wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa. Ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2003 r. nr [...]Prezydent odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2011 r. następcy prawni dawnych właścicieli, powołując się na zmianę przepisów prawa, ponownie wystąpili o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Po jego rozpatrzeniu Starosta decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] orzekł zwrot przedmiotowej nieruchomości na rzecz B. M., M. U. i B. M., tj. stron sprawy zakończonej decyzją nr [...] odmawiającej zwrotu przedmiotowego gruntu. Odwołanie od powyższej decyzji wniosło [...]. M. U. pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. wniosła o zawieszenie postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości do czasu ostatecznego i prawomocnego rozpoznania przez Wojewodę jej wniosku z dnia [...] listopada 2012 r. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] odmawiającej zwrotu przedmiotowej nieruchomości wywłaszczonej. Jak wynika z postanowienia Wojewody z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] zawieszającego postępowanie odwoławcze, Wojewoda zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. poinformował strony, że odwoławcze postępowanie zwrotowe można zawiesić na podstawie art. 98 § 1 kpa, nie zaś na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Jednocześnie organ prowadzący odwoławcze postępowanie zwrotowe zakomunikował stronom, że bezskuteczny upływ terminu 7 dni od trzymania zawiadomienia albo wcześniejsza zgoda wszystkich stron wywoła skutek braku sprzeciwu dla zwieszenia odwoławczego postępowania zwrotowego na podstawie art. 98 kpa. Wobec braku sprzeciwu stron wszczęte odwołaniem Prezydenta postępowanie odwoławcze zostało zawieszone postanowieniem Wojewody z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] na podstawie art. 98 § 1 kpa. Następnie zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 98 § 2 kpa.
Należy zwrócić uwagę, że konstrukcja prawna zastosowana w art. 98 kpa może wzbudzać wątpliwości interpretacyjne w przypadku postępowania odwoławczego. W tym przypadku może budzić wątpliwości, czy zwrot "strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte" dotyczy strony, która wniosła odwołanie (a więc żądanie wszczęcia postępowania odwoławczego), czy strony, na której wniosek wszczęto postępowanie w pierwszej instancji. Jest to o tyle istotne, że art. 98 § 2 kpa nie przewiduje wprost skutku prawnego w postaci umorzenia postępowania, a jedynie skutek w postaci fikcji prawnej cofnięcia wniosku o wszczęcie postępowania. Na organie spoczywa zatem obowiązek oceny skutków prawnych cofnięcia wniosku. Musi zatem przede wszystkim ustalić, którego wniosku dotyczy wspomniana fikcja prawna i jakie są skutki jego cofnięcia dla możliwości dalszego prowadzenia postępowania.
W rozpatrywanej sprawie organ zawiesił postępowanie odwoławcze na wniosek M. U., a więc jednej ze stron, której wniosek o zwrot zainicjował postępowanie o zwrot nieruchomości. M. U. ani pozostałe wnioskujące o zwrot nie złożyły odwołania. Postępowanie odwoławcze było prowadzone na skutek wniesienia odwołania przez Prezydenta. Z postanowienia Wojewody z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] zawieszającego postępowanie odwoławcze na podstawie art. 98 § 1 kpa wynika zatem, że organ ten przychylił się do wykładni art. 98 kpa, która przyznaje stronie inicjującej postępowanie zwykłe uprawnienie do wnioskowania o zawieszenie postępowania odwoławczego w trybie tego przepisu. Zatem w rozumieniu organu "stroną, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte" może być strona, której wniosek zainicjował postępowanie w I instancji, a nie postępowanie odwoławcze (w rozpatrywanej sprawie jest to M. U.). Wyrażone w ten sposób stanowisko organu wiąże ten organ w toku dalszego postępowania, a więc także przy rozważaniu konsekwencji prawnych art. 98 § 2 kpa. Nie ma bowiem powodu, aby przy interpretacji przepisów art. 98 kpa, przyjmować, że "żądanie wszczęcia postępowania", o którym mowa w § 2 i które na mocy tego przepisu "uważa się za wycofane" jest innym żądaniem niż żądanie o którym mowa w § 1, a więc żądanie strony, "na której żądanie postępowanie zostało wszczęte". Skoro tak, organ nie miał podstaw do przyjęcia, że za wycofane można uznać odwołanie Prezydenta. Organ powinien był zatem konsekwentnie uznać, że upływ przewidzianego w art. 98 § 2 kpa terminu skutkował uznaniem za wycofane żądania wszczęcia postępowania M. U., a więc żądania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Z uzasadnienia decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2016 r. można jedynie wnioskować, jako że kwestia ta nie została przez organ wyjaśniona, że organ przyjął, iż konsekwencją upływu terminu przewidzianego w art. 98 § 2 kpa było uznanie za wycofane odwołania Prezydenta, czyli wniosku wszczynającego jedynie postępowanie odwoławcze. Organ nie rozważył skutków prawnych uznania za wycofane żądania wszczęcia postępowania złożonego przez M. U., a więc żądania wszczęcia postępowania pochodzącego od strony, na wniosek której wcześniejszym postanowieniem zawiesił postępowanie odwoławcze w trybie art. 98 kpa i o którym mowa w tym przepisie.
Prawidłowe rozumienie tego przepisu w rozpatrywanej sprawie prowadzi zatem do wniosku, że po upływie terminu, o którym mowa w art. 98 § 2 kpa, organ (w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy) powinien stwierdzić, że żądanie wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości złożone m.in. przez M. U. uznaje się za wycofane i ocenić skutki prawne takiego zdarzenia.
Ponownie rozpatrując sprawę, Wojewoda weźmie pod uwagę ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w niniejszym orzeczeniu i konsekwencje swojego stanowiska wynikającego z wcześniejszego własnego postanowienia o zawieszeniu postępowania odwoławczego. W ramach tej oceny organ powinien się wypowiedzieć, czy wycofanie żądania wszczęcia postępowania dotyczy wyłącznie żądania M. U., czy też rozciąga się na pozostałe wnioskodawczynie. W zależności od dokonanych ustaleń, organ odwoławczy powinien uchylić decyzję organu I instancji i wydać decyzję o umorzeniu całego postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości w zakresie odpowiadającym wycofanemu wnioskowi lub kontynuować postępowanie odwoławcze, jeśli uzna że zachodzą negatywne przesłanki wskazane w art. 105 § 2 kpa.
Brak jest natomiast w rozpatrywanej sprawie podstaw prawnych do wydania przez organ odwoławczy decyzji jedynie o umorzeniu postępowania odwoławczego. W skutek takiej decyzji, pomimo nierozpatrzenia złożonego przez Prezydenta odwołania, organ II instancji utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję organu I instancji bez żadnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, choć wniosek o zwrot należało uznać za wycofany przynajmniej w części. Takie działanie organu stanowi naruszenie art. 98 oraz art. 105 § 1 kpa, które niewątpliwie miało wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy zwrotu nieruchomości. Podkreślić należy, że organ odwoławczy zaskarżoną decyzją umorzył postępowanie odwoławcze, które wszczęte zostało na wniosek innej strony (czyli Prezydenta), niż strony wnioskujące o wszczęcie postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i zawieszenie postępowania (czyli M. U., B. M. i B. M.). Następnie w zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa organ II instancji przedstawi swoje stanowisko w uzasadnieniu ponownie wydanego rozstrzygnięcia, które wyjaśni tok rozumowania organu prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.
Dodatkowo wyjaśnić należy, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2021 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, o czym zawiadomiono strony, umożliwiając im przedstawienie dodatkowych argumentów. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie.