I SA/Wa 325/21

I SA/Wa 325/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-09-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-02-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz /przewodniczący/
Jolanta Dargas
Monika Sawa /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 2461/22 - Wyrok NSA z 2025-10-29
I OSK 2416/22 - Wyrok NSA z 2025-10-16
IV SA/Wa 1107/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-09-07
Skarżony organ
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Monika Sawa (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 16 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg M. S., M. Z., A. P., R. K. i [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia w części oddala skargi.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...] Minister Rozwoju Pracy i Technologii (organ/Minister) po rozpatrzeniu wniosku M. S. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].08.1951 r. nr [...] odmawiającego ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], Kolonia we wsi [...] nr [...], w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa stwierdził nieważność ww. orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...], w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa tj. działki ewidencyjnej nr [...] i [...] oraz [...] z obrębu [...]
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Nieruchomość [...] położona przy ul. [...] ozn. nr hip. [...],
Kolonia we wsi [...] nr [...] została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279) /zwany dalej: dekretem/. Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r., przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Gminy [...], a następnie na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. nr 14, poz. 130). Jak wynika z zaświadczenia Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...].02.1947 r. nr [...], tytuł własności nieruchomości położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...], zapisany był na imię J. K. i J. M. w częściach równych.
Organ wskazał, że w dniu [...].05.1948 r. do Wydziału Gospodarki Gruntami Zarządu Miejskiego w [...], wpłynął wniosek J. K. i M. M. (spadkobierczyni J. O.) reprezentowanych przez adw. M. B. o przyznanie im prawa własności czasowej do terenu nieruchomości w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Do wniosku załączono zaświadczenie Sądu Okręgowego w [...], odpis tytułu wykonawczego Sądu Grodzkiego z dnia [...].11.1947 r. nr [...], pełnomocnictwo oraz potwierdzenie dokonanej opłaty manipulacyjnej od złożonego wniosku. Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem administracyjnym z dnia [...].08.1951 r. nr [...] odmówiło dotychczasowym właścicielom J. K. oraz J. O. prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości jest przeznaczony pod użyteczność publiczną. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli nie da się pogodzić z przeznaczeniem ustalonym w planie zagospodarowania przestrzennego. Orzeczeniu temu nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].08.1951 r. zostało skierowane do W. K. Od powyższego orzeczenia administracyjnego nie zostało wniesione odwołanie. W dniu [...].05.1955 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] złożyło do Sądu Powiatowego dla [...] wniosek o przepisanie na własność Skarbu Państwa tytułu własności nieruchomości położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...]. Zawiadomieniem z dnia [...].05.1965 r. Państwowe Biuro Notarialne w [...] poinformowało, że w księdze wieczystej nr hip. [...], Kolonia we wsi [...] nr [...] dokonano wpisu prawa własności nieruchomości położonej przy ul. [...] na rzecz Skarbu Państwa. W dniu [...].07.2013 r. do Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wpłynął wniosek M. S. reprezentowanego przez r.pr. A. G. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].08.1951 r. nr [...] odmawiającego ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], Kolonia we wsi [...] nr [...], w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...].08.2015 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].08.1951 r. nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], Kolonia we wsi [...] nr [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...].05.2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...].08.2015 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28.02.2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1122/17 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...].05.2017 r. nr [...] oraz decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...].08.2015 r. nr [...]. W wyroku tym wskazano, że "w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy poza sporem jest, że J.O. - który obok J. K. był współwłaścicielem nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] – w dacie rozstrzygania o zasadności zgłoszonego m.in. przez jego następczynię prawną M. M. żądania przyznania prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości, już nie żył. (...) Z odpisu skróconego aktu zgonu J. K. wynika zaś, że także on zmarł przed podjęciem kontrolowanego orzeczenia. Miało to bowiem miejsce [...].06.1951 r. Jednocześnie z treści orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] wynika, że rozstrzyga ono w sposób negatywny wprost o prawach ww. zmarłych stwierdzając: "odmawia dot właść.: J. K. i J. O. prawa własności czasowej", kształtuje zatem sytuację prawną osób nieżyjących. To zaś oznacza, (...) że powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w stosunku do podmiotów, które nie mogły mieć wówczas statusu strony w rozumieniu art. 28 kpa. (...) Nie ma przy tym znaczenia, czy organ, który skierował decyzję do zmarłej strony, prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. (...) Skoro zatem w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji dekretowej w stosunku do osób zmarłych (...) należy przyjąć, że rozstrzygnięcie to obarczone jest od dnia jego podjęcia wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co skutkować winno stwierdzeniem jego nieważności, o ile oczywiście na przeszkodzie takiemu rozwiązaniu nie stoją okoliczności, o których stanowi art. 156 § 2 kpa." Organ podniósł, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r.. poz. 2325 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Obecnie dawna nieruchomość położona przy ul. [...] ozn. nr hip. [...], Kolonia we wsi [...] nr [...] stanowi grunt z obrębu [...] oznaczony jako działki ewidencyjne nr:
- [...] cz. - własność Skarbu Państwa, oddany w użytkowanie wieczyste, KW [...]
- [...] cz. - własność Skarbu Państwa, oddany w użytkowanie wieczyste, KW [...]
- [...]cz. - własność [...] - ul. [...],
- [...]- własność [...],
- [...]- własność Skarbu Państwa.
Organ wskazał, że zgodnie z postanowieniem Sądu Grodzkiego w [...] z [...] października 1947 r., sygn. akt [...] spadek po zmarłym w dniu [...].01.1944 r. J. O. nabyła M. M. Spadek po zmarłej w dniu [...].06.1960 r. M. S. córce J. O. i M. zgodnie z postanowieniem Sądu Powiatowego dla [...] z dnia [...].11.1961 r. sygn. akt [...] nabył M. S. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...].02.1993 r. sygn. akt [...] spadek po J. K. zmarłym w dniu [...].06.1956 r. nabyła: W. K., S. K., J. K. oraz J. K. Spadek po zmarłej w dniu [...].04.1980 r. W. K. zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...].05.2001 r. sygn. akt [...] nabyła K. D. oraz K. S. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...].07.1992 r. sygn. akt [...] spadek po zmarłym K. S. nabyła D. S. oraz K. S. Jak wynika z decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].12.2001 r. nr [...] K. S. zmieniła nazwisko na S. Spadek po zmarłej w dniu [...].05.2003 r. D. S. zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...].09.2003 r. sygn. akt [...] nabyła A. S. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...].06.1995 r. sygn. akt [...] spadek po zmarłym w dniu [...].07.1957 r. S. K. nabyła L. K. oraz J. K. i J. K. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...].01.2009 r. sygn. akt [...] spadek po zmarłej w dniu [...].04.1990 r. L. K. nabyła A. J., zaś spadek po A. J. nabył Skarb Państwa - Prezydent Miasta [...]. Spadek po zmarłym w dniu [...] .04.1959 r. J. K. zgodnie z postanowieniem Sądu Powiatowego dla [...] z dnia [...].06.1959 r. sygn. [...] nabyła W. K. z domu M. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...].11.1995 r. sygn. akt [...] spadek po zmarłej w dniu [...] .09.1995 r. W. K. z domu M. nabyła J. B. z domu S. i J. K. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...].11.2010 r. sygn. akt [...] spadek po zmarłym w dniu [...].09.2005 r. J. K. nabyła J. B. z domu S. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...].06.1994 r. sygn. [...] spadek po zmarłym w dniu [...].10.1993 r. J. K. nabyła H. K. oraz R. K. Zgodnie zaś z postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...].02.1996 r. sygn. akt [...] spadek po zmarłej w dniu [...].03.1994 r. H. K. nabyła R. K. oraz R. J. Jak wynika z aktu poświadczenia dziedziczenia sporządzonego przez notariusz B. B. z dnia [...].02.2012 r. rep. A [...] spadek po R. J. nabyła M. Z. i A. J. Zgodnie ze znajdującym się w aktach postępowania odpisem aktu małżeństwa nr [...] A. J. nosi obecnie nazwisko P. Z powyższego wynika, że obecnie następcami prawnymi byłych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości są: M. S., K. D., K. S., J. B., R. K., M. Z., A. P. oraz Skarb Państwa - Prezydent [...].
Po rozpatrzeniu wniosku oraz całości akt sprawy, Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jako jedno z nadzwyczajnych trybów, ma na celu jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Ma ono zatem charakter kasacyjny i jego przedmiotem jest ocena legalności badanej decyzji. Organ nadzorczy natomiast nie rozstrzyga sprawy merytorycznie co do istoty praw i obowiązków (B. Adamiak. J. Borkowski, A. Skoczylas, System prawa administracyjnego, t. 9, Prawo procesowe administracyjne, red. R. Hauser. 2. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 264). Obowiązkiem organu w niniejszym postępowaniu jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia, czy zachodziły podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia jak w orzeczeniu administracyjnym Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].08.1951 r. nr [...] jeśli zaś rozstrzygnięcie to wydano z naruszeniem prawa, to czy naruszenie to ma charakter rażący. Minister wskazał, że badane w trybie nadzoru orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].08.1951 r. nr [...] wydane zostało z powołaniem się na przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 ww. dekretu dotychczasowy właściciel gruntu, jego prawni następcy będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez Gminę [...] zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Nieruchomość ozn. nr hip. [...], Kolonia we wsi [...] nr [...] została objęta w posiadanie przez Gminę [...] w dniu [...].11.1947 r. na podstawie ogłoszenia o objęciu gruntów w posiadanie zamieszczonego w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] nr [...] z dnia [...].11.1947 r. (por. opinia geodezyjna uprawnionego geodety z dnia [...].07.2015 r.). Zatem termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy upłynął w dniu [...].05.1948 r. Minister wskazał, że z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że wniosek J. K. i M. M. (spadkobierczyni J. O.) reprezentowanych przez adw. M. B. o przyznanie im prawa własności czasowej do terenu nieruchomości w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] wpłynął do Wydziału Gospodarki Gruntami Zarządu Miejskiego w [...] w dniu [...].05.1948 r., a zatem z zachowaniem 6-cio miesięcznego terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu. Dekret o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy określa w art. 7 ust. 2 reguły przyznawania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] stanowiąc, że gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Z regulacji tej wynika, że odmowa przyznania żądanego prawa własności czasowej była uzasadniona jedynie wówczas, gdy korzystanie z gruntu pozostawało w sprzeczności z funkcją przypisaną nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego. Minister podniósł, że obowiązujący w dacie orzekania przez organy dekretowe plan zagospodarowania przestrzennego winien stanowić punkt odniesienia dla organów rozpatrujących tzw. wnioski dekretowe (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 października 2005 r., sygn. akt I SA 2415/03, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 września 1999 r., sygn. akt IV SA 787/98, publ. Lex nr 47874). Z przepisu tego wynikał obowiązek organu administracji rozpatrującego wniosek uzyskania informacji o przeznaczeniu określonej nieruchomości w planie zabudowy oraz obowiązek wnikliwego rozpatrzenia, czy istnieje możliwość realizowania przez dotychczasowych właścicieli funkcji określonej w tym planie dla danej nieruchomości, przy czym musiał to być plan obowiązujący w dacie orzekania przez organy dekretowe. Skoro, zgodnie z założeniami dekretu, odmowa przyznania własności czasowej dopuszczalna była jedynie wówczas, gdy dalsze korzystanie z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z funkcją zapisaną w planie zagospodarowania, należało ustalić, czy rzeczywiście obowiązujący w dacie orzekania przez organy dekretowe plan zabudowy przewidywał dla terenu przedmiotowej nieruchomości takie funkcje, które uniemożliwiały dalsze korzystanie z niej przez dotychczasowego właściciela.
Zdaniem Ministra zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia administracyjnego działki ewidencyjne [...] (część), [...] (część) oraz [...] z obrębu [...] będące własnością Skarbu Państwa, wchodzące w skład nieruchomości przy ulicy [...] ozn. nr hip. [...] były objęte dwoma różnymi obowiązującymi planami zagospodarowania przestrzennego, choć już od 1946 r. na tym terenie planowana była budowa stacji rozrządowej [...], a promesą Wiceprezydenta [...] z dnia [...].04.1948 r. przyrzeczono przyznać Ministerstwu Komunikacji prawo własności czasowej. Przedmiotowa nieruchomość w północnej części (w części obecnych działek nr [...], oraz [...]) objęta została Ogólnym Planem Zabudowania [...] zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] .08.1931 r. a w południowej części (w części obecnych działek nr [...] oraz [...]) Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego [...] nr [...] uchwalonym w dniu [...].01.1949 r, ogłoszonym w dniu [...].01.1949 r. w Monitorze Polskim część [...] Nr [...], poz. [...] (por. opinia geodety uprawnionego z dnia [...].07.2015 r.). Minister wskazał, że zgodnie z Ogólnym Planem Zabudowania [...] z dnia [...].08.1931 r. działki nr [...] i [...] znajdowały się na terenie przeznaczonym pod ulice i przemysł, natomiast zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego [...] nr [...] działka nr [...] znajdowała się na terenie przeznaczonym na kolej – urządzenia komunikacyjne [...] oraz pod ulice. W ocenie Ministra przeznaczenie nieruchomości pod drogi zasadnie spowodowało odmowę przyznania prawa własności czasowej. Zgodnie z ustawą z dnia 10 grudnia 1920 r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz.U. z 1948 r. nr 54 ze zm.), budowa i utrzymanie dróg publicznych, a więc państwowych, powiatowych i gminnych należało do kompetencji właściwych organów administracji państwowej oraz właściwych związków samorządu terytorialnego (art. 12 ustawy). Stąd przeznaczenie części terenu przedmiotowej nieruchomości na drogi, stanowiące dobro o charakterze ogólnonarodowym, publicznym, uniemożliwiało dalsze korzystanie z nieruchomości przez jej dotychczasowych właścicieli. Przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na cele kolejowe - komunikacyjne [...], uzasadnia, zdaniem Ministra, ocenę, że organ dekretowy prawidłowo stwierdził, iż korzystanie z przedmiotowego gruntu przez dotychczasowych właścicieli nie dało się pogodzić z jego przeznaczeniem wskazanym w planie zagospodarowania przestrzennego.
Minister wskazał, że Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego [...] nr [...] przewidywał, że obecna działka ew. nr [...] z obrębu [...] ma być przeznaczona na urządzenia kolejowe, które pozostać miały w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego [...]. Natomiast przepisy ustawy z 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. nr 3, poz. 17) niejako zrównały sytuację prawną wszystkich terenów [...], gdyż w wyniku jej wejścia w życie na własność Państwa przeszły wszystkie rodzaje komunikacji [...] ([...]). Minister podał, że akty prawne, mające wpływ na treść stosowanych przepisów dekretu o gruntach [...]-stan, w którym Państwo ma monopol w dziedzinie transportu i infrastruktury [...]. Zatem tereny przeznaczone do prowadzenia eksploatacji [...], wraz ze znajdującymi się na nich urządzeniami służącymi temu celowi, traktowane były w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia administracyjnego jako niezbędne na cele państwowe. Skoro zatem część terenu nieruchomości przeznaczona została na cele [...] - a więc inwestycje o charakterze publicznym - oczywiste jest, w ocenie Ministra, że nie mogła być oddana we własność czasową byłym właścicielom.
Minister odwołał się przy tym do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 25.08.2011 r. sygn. akt I OSK 1437/10, publ. Lex nr 1068410 wskazał, że orzekając na podstawie przepisów dekretu, organy administracji winny mieć na uwadze inne akty prawne wówczas obowiązujące, mające wpływ na rozumienie przepisów dekretu [...]. Koniecznym jest więc powiązanie regulacji dekretowych z całym obowiązującym wówczas porządkiem prawnym, zwłaszcza z przepisami prawa dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego kraju. Zgodnie z Ogólnym Planem Zabudowania [...] z dnia [...].08.1931 r. obecne działki nr [...] i [...] znajdowały się na terenie przeznaczonym pod ulice i przemysł, Minister podkreślił jednak, że przedmiotowe działki przylegały bezpośrednio do terenów kolejowych. Po zakończeniu wojny planowano, co wynika z dokumentów znajdujących się w aktach własnościowych, na terenie położonym przy ul. [...] budowę kolejowej stacji ładunkowej, w ramach której przewidywano budowę torów kolejowych, dróg ładunkowych, budynków administracyjnych, magazynów i ramp. Minister zwrócił uwagę, na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23.10.2015 r., sygn. akt I OSK 351/14, w którym stwierdzono, że przeznaczenie terenu na cele kolejowe wyłączało możliwość korzystania z gruntu przez przedwojennego właściciela. W wyroku z dnia 29.05.2020 r. sygn. akt I OSK 944/19 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił natomiast, że dekret o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy "nie obowiązywał w próżni lecz w podlegającym zmianom systemie prawnym. (...) Przepisy dekretu [...] należy zatem rozpatrywać w całym systemie prawnym. (...) Brak jest podstaw prawnych do jego wyalienowania z systemu prawa. Nie można więc tego dekretu, tak jak i każdej regulacji prawnej, analizować, rozumieć i stosować w oderwaniu od pozostałych norm systemu". Równocześnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt I OSK 944/19 stanął na stanowisku, że "co prawda konkretyzacja funkcji, jaka mogła być na danym obszarze realizowana, winna mieć swe odzwierciedlenie w planie zagospodarowania przestrzennego, jednakże w tamtym czasie mogła mieć miejsce także w innych aktach planowania, czy też być w inny sposób udokumentowana z uwagi na ówczesny system prawny gospodarki planowanej." Organ dekretowy wydając odmowne orzeczenie miał wiedzę o tym, że na przedmiotowej nieruchomości planowana jest realizacja dużej inwestycji kolejowej. Inwestycja ta była realizowana przez podmiot publiczny na działce utworzonej z szeregu nieruchomości hipotecznych. Zdaniem Ministra dlatego uzasadnione było wskazanie w uzasadnieniu orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej z dnia [...].08.1951 r., że teren przedmiotowej nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. hip. nr [...], Kolonia we wsi [...] nr [...], przeznaczony jest pod użyteczność publiczną, tym bardziej, że jak wynika z pisma Prezydium Rady Narodowej z dnia [...].04.1951 r. granice terenu przekazanego [...] miały ulec zmianie, a [...] planowało dalszą rozbudowę stacji rozrządowej [...] zgodnie z planem inwestycji na rok 1951 r. Powyższe ustalenia, zdaniem Ministra, bezspornie wskazują, że Prezydium Rady Narodowej w [...] odmawiając ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. ozn. nr hip. [...], Kolonia we wsi [...] nr [...], nie naruszyło postanowień dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Jak wynika bowiem z wykazu budynków z dnia [...].01.1952 r. i [...].03.1952 r. na nieruchomości tej będącej w obszarze budowy stacji ładunkowej [...], w użytkowaniu Centrali Sprzętu Zmechanizowanego znajdowały się budynki użytkowane jako warsztaty i magazyny oraz budynki administracyjne. Postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].08.1951 r. nr [...] prowadzone było w oparciu o przepisy Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 roku o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. nr 36, poz. 341) /dalej jako: rozporządzenie/. Zgodnie z art. 9 ust. 1 rozporządzenia osobą interesowaną był każdy, kto żąda czynności władzy, do kogo czynność władzy się odnosi lub też czyjego interesu czynność władzy choćby pośrednio dotyczy, zaś stroną w myśl art. 9 ust. 2 rozporządzenia była osoba interesowana, która uczestniczy w sprawie na podstawie roszczenia prawnego lub prawnie chronionego interesu. Z analizy akt sprawy wynika, iż orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].08.1951 r. nr [...] zostało skierowane do W. K., jednak jak zaznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28.02.2018 r., sygn. akt I SA/WA 1122/17 przedmiotowe orzeczenie administracyjne rozstrzyga w sposób negatywny o prawach J. O. i J. K. Tymczasem J. O. zmarł w dniu [...].01.1944 r., co wynika z postanowienia Sądu Grodzkiego w [...] z dnia [...].10.1947 r. sygn. akt [...], zaś J. K., jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28.02.2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1122/17, zmarł w dniu [...].06.1951 r. A więc J. O. i J. K. nie mogli być stronami prowadzonego przez Prezydium Rady Narodowej w [...] postępowania administracyjnego ws. rozpoznania złożonego wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do terenu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] ozn. nr hip. [...], Kolonia we wsi [...] nr [...]. Zmarły, jako nieposiadający zdolności prawnej, nie może być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, a skoro tak to w stosunku do takiej osoby nie można ani wszcząć, ani prowadzić postępowania, jak również nie można skierować do niej podjętych rozstrzygnięć.
Skierowanie decyzji administracyjnej do strony zmarłej, a więc do osoby, która w danym momencie nie miała już w istocie przymiotu strony postępowania, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Prowadzenie bowiem postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie wobec niej decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Charakter "strony" przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem najpóźniej z jej śmiercią. W konsekwencji także przysługujący osobie fizycznej status strony z chwilą jej śmierci wygasa. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań ani wydawać orzeczeń. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, należy przyjąć, że decyzja taka jest obarczona wadą nieważności i jako taka powinna bezwzględnie zostać usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych. Organ wskazał także, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 28.02.2018 r., którym organ jest związany, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].08.1951 r. nr [...] jest obarczone wadą rażącego naruszenia prawa, wynikającą z faktu, że postępowanie nim zakończone prowadzone było wobec osób nieżyjących i to o prawach tych osób nim rozstrzygano". Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].08.1951 r. nr [...], jako rozstrzygające negatywnie o prawach zmarłych J. O. i J. K. - stanowi rażące naruszenie prawa.
Odrębną kwestią wymagającą wyjaśnienia w niniejszym postępowaniu było zdaniem organu, ustalenie, czy badane w trybie nadzoru orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...].08.1951 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 kpa.
Zgodnie z art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W myśl zaś przepisu art. 158 § 2 kpa, jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa wskazując okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Stosownie do utrwalonego orzecznictwa sądowego nieodwracalność skutków prawnych ma miejsce wówczas, gdy organ administracyjny w drodze postępowania administracyjnego nie jest w stanie, w granicach swoich kompetencji wyznaczonych prawem, cofnąć ani odwrócić skutków prawnych, jakie wywołała decyzja (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10.03.2003 r., sygn. akt! SA 2062/01, publ. Lex nr 159251; uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20.03.2000 r., sygn. akt OPS 14/99, publ. ONSA 2000, nr 9 Warszawa. W ocenie organu okoliczność pozostawania gruntu nieruchomości objętej działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] w użytkowaniu wieczystym osób trzecich sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej, wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16.12.1996 r., sygn. akt OPS 7/96, publ. ONSA z 1997. nr 2. poz. 49). W skład przedmiotowej nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...], Kolonia we wsi [...] nr [...], wchodzi obecnie m.in. dz. ew. nr [...] i [...] z obrębu [...]. Jak wynika z akt sprawy, działki ewidencyjne [...] i [...] z obrębu [...] powstały w wyniku podziału działki ewidencyjne] nr [...] z obrębu [...] zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...].05.2006 r. nr [...] (znak; [...]). Natomiast decyzją z dnia [...].11.1999 r. nr [...] (znak; [...]) Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5.12.1990 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe - [...] w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]. Zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego za nieodwracalny skutek prawny nie może być uznane nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu z mocy samego prawa, potwierdzone decyzją administracyjną (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6.04.1995 r. sygn. akt. III ARN 8/95 publ. OSNP 1995/18/223).
W sytuacji, gdy ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu na rzecz osoby trzeciej było poprzedzone decyzją administracyjną, tak jak w niniejszej sprawie, to właśnie ta decyzja, a nie decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej była podstawą ustanowienia użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu na rzecz [...]. Zatem obecnie istniejące prawo użytkowania wieczystego jest skutkiem decyzji uwłaszczeniowej, a nie decyzji dekretowej. Organ podkreślił, że dla wykazania, czy wystąpiły w sprawie nieodwracalne skutki prawne, organ bierze pod uwagę pierwszą czynność prawną rozporządzającą danym prawem. Uwzględniając powyższe należy uznać, że w zakresie dz. ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, również w zakresie dz. ew, nr [...] z obrębu [...] nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, bowiem nie była ona przedmiotem obrotu cywilnoprawnego.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. S. (skarżący) zaskarżając ją w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa, tj. działki ewidencyjne nr [...],[...],[...] z obrębu [...] tj. w części obejmującej następujący fragment uzasadnienia tej decyzji od słów: "Skoro, zgodnie z założeniami dekretu, odmowa przyznania własności czasowej dopuszczalna była jedynie wówczas, gdy dalsze korzystanie z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z funkcją zapisaną w planie zagospodarowania, należało ustalić, czy", a kończący się na słowach "na nieruchomości tej będącej w obszarze budowy stacji ładunkowej [...], w użytkowaniu Centrali Sprzętu Zmechanizowanego znajdowały się budynki użytkowane jako warsztaty i magazyny oraz budynki administracyjne. ",
Zaskarżonemu fragmentowi uzasadnienia skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na treść powyższego fragmentu uzasadnienia tj:
1. art. 107 § 1 pkt 6) oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2) i § 2 kpa oraz art. 7 ust. 2 Dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy poprzez:
1) zawarcie przez Ministra w powyższym fragmencie uzasadnienia zamiast oceny kontrolowanego orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1951 r. nr [...], zwanego dalej "Decyzją Dekretową" odmawiającego ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul [...], ozn. nr hip. [...], Kolonia we wsi [...][...], zwanej dalej "Nieruchomością Dekretową" pod kątem zgodności z przepisem art. 7 ust. 2 Dekretu - własnego uzasadnienia Ministra dla Decyzji Dekretowej opartego na materiale dowodowym zgromadzonym przez Ministra w postępowaniu poprzedzającym wydanie Decyzji Nieważnościowej i stawiającego Ministra w roli organu administracji publicznej orzekającego w trybie przepisów Dekretu, podczas, gdy: postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie stanowi kolejnej trzeciej instancji w ramach zwykłego postępowania administracyjnego i może dotyczyć wyłącznie ustalenia, czy decyzja administracyjna, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności obarczona jest wadami wymienionymi w przepisie art. 156 § 1 k.p.a., wadliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego mogą być usuwane jedynie w zwykłym postępowaniu administracyjnym odwoławczym, a nie w ramach nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego jakim jest postępowanie nieważnościowe. Rolą organu administracji publicznej orzekającego jako organ nadzoru w ramach postępowania nieważnościowego nie jest poszukiwanie argumentów oraz dowodów wyręczających organ podlegający kontroli z obowiązku umotywowania i udowodnienia prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia.
2) nie odniesienie się przed Ministra w powyższym fragmencie uzasadnieniu Decyzji do braku ustalenia przez Prezydium Rady Narodowej w [...] czy w odniesieniu do Nieruchomości Dekretowej w dacie jej wydania obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a jeśli tak to jakie przeznaczanie przewidywał i oparcia się w tym względzie przez Prezydium wyłącznie na "planie będącym dopiero w opracowywaniu" oraz ogólnym stwierdzeniu, że teren Nieruchomości Dekretowej został "przeznaczony pod użyteczność publiczną", podczas, gdy: plan zagospodarowania przestrzennego będący dopiero w opracowywaniu nie jest planem obowiązującym, do którego odnosi się art. 7 ust. 2 Dekretu, ale wyłącznie projektem takiego planu, przeznaczenie nieruchomości objętej działaniem przepisów Dekretu także w obowiązującym planie na cele użyteczności publicznej "automatycznie" nie przesądzało o wyłączeniu możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej takiej nieruchomości i nie zwalniało organu dekretowego od wynikającego z przepisu art. 7 ust. 2 Dekretu obowiązku dokonania szczegółowych i wnikliwych ustaleń w powyższym zakresie.
2. art. 107 § 1 pkt 6) oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2) kpa, art. 7 ust. 2 Dekretu, art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa poprzez:
1) nie zawarcie w zaskarżonym fragmencie uzasadnienia Decyzji Nieważnościowej uzasadnienia prawnego (z przytoczeniem przepisów prawa) dla stanowiska Ministra, że w dacie wydania Decyzji Dekretowej, tj. w dniu [...] sierpnia 1951 r. w odniesieniu do Nieruchomości Dekretowej obowiązywały jednocześnie dwa miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego (z 1931 r. oraz z 1949 r.),
2) oparcie uzasadnienia Ministra dla Decyzji Dekretowej na ustaleniach "Opinii geodezyjnej dotyczącej nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], ozn. hip. Kolonia we wsi [...] nr [...], rej. hip. [...]", autorstwa geodety uprawnionego Pani A. G., skorygowanej " Opinią geodezyjną
uzupełnienie opinii z dnia [...].07.2015 r. dotyczącej nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], ozn. hip. Kolonia we wsi [...] nr [...], rej. hip. [...]" z dnia [...] lipca 2015 r. również autorstwa geodety uprawnionego Pani A. G., zwanej dalej łącznie "Opinią Geodezyjną", która to opinia jest nieprecyzyjna, niedokładna, zawiera wzajemnie wykluczające się informacje, przez co budzi uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości zawartych w niej ustaleń;
3) oparcie uzasadnienia Ministra dla Decyzji Dekretowej na dokumentach późniejszych niż Decyzja Dekretowa, a więc nieistniejących w dacie wydania Decyzji Dekretowej,
3. art. 107 § 1 pkt 6) oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 7 ust. 2 Dekretu, art. 2 ust. 1 oraz art. 1 Ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o zakładaniu nowych przedsiębiorstw i popieraniu prywatnej inicjatywy w przemyśle i handlu (Dz.U. z 1946 r. Nr 3, poz. 18 ze zm.) poprzez uznanie przez Ministra, że przeznaczenie nieruchomości objętej przepisami Dekretu według stanu na dzień wydania Decyzji Dekretowej tj. [...] sierpnia 1951 r. pod przemysł wykluczało z automatu własność prywatną i wynikającą z niej możliwość użytkowania gruntu przez dotychczasowego właściciela - podczas, gdy uwzględniając obowiązujące w dacie wydania Decyzji Dekretowej przepisy art. 2 ust. 1 w zw. z art. 1 Ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o zakładaniu nowych przedsiębiorstw i popieraniu prywatnej inicjatywy w przemyśle i handlu działalność przemysłowa mogła być prowadzona także przez osoby prywatne, w tym osoby fizyczne, a w związku z tym tak ogólne sformułowanie planistyczne "przemysł" nie mogło przesądzać o braku możliwości dalszego korzystania z nieruchomości przez jej poprzedniego właściciela.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części obejmującej cały wskazany wyżej fragment jej uzasadnienia oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2020 r. (sygn. akt I OSK 1407/18), wydanego w sprawie nieruchomości sąsiedniej do Nieruchomości Dekretowej, tj. dawnej nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] róg [...] oznaczonej Kolonia we wsi [...] nr [...], nr hip. [...] o stanie prawnym i faktycznym analogicznym jak w niniejszej sprawy - na okoliczność potwierdzenia, że stanowisko Skarżącego wyrażone w niniejszej skardze co do przekroczenia przez Ministra kompetencji posiadanych przez organ nadzoru w postępowaniu nieważnościowym nie jest odosobnione oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego od Organu na rzecz Skarżącego według norm przepisanych.
Skargę na powyższą decyzję wniosły również M. Z. i A. P. z.d.J.) oraz R. K. zaskarżając ją w zakresie obejmującym część uzasadnienia w/w decyzji dot. merytorycznego rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej z dnia [...].08.1951 r.
Zaskarżonej decyzji zarzuciły:
1) naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przez uznanie, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...].08.1951 r. jest prawidłowe, co jest sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym i błędną jego oceną przez Ministra,
2) obrazy przepisów postępowania art. 107 §3, w związku z art. 6, 7, 8, 77 § 1, w związku z art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak rozpoznania całości zebranego materiału, niedopuszczalne korygowanie uzasadnienia decyzji dekretowej z dnia [...].08.1951 r., oparcie rozpoznania wniosku o dokumenty nie mające przymiotu, o którym mowa w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia [...].10.1945 r.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżące wniosły o uchylenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części oraz zasądzenie kosztów postępowania przed sądem administracyjnym w tym kosztów zastępstwa prawnego.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła również spółka [...] w [...] zaskarżając ją w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa tj. działki ewidencyjnej nr [...] i [...] oraz [...] z obrębu [...] i wniosła o uchylenie jej w całości oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych (w tym kwoty 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa).
Spółka zarzuciła m.in, że organ I instancji niezasadnie stawia -jednoznaczny w jego ocenie - wniosek, że organ dekretowy orzekł o prawach i obowiązkach zmarłych właścicieli nieruchomości, czerpiąc takie przekonanie z oceny sformułowania użytego w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia dekretowego, iż organ odmawia dot. właść.: "J. K. i J. O." przyznania prawa własności czasowej. Zdaniem skarżącej spółki orzeczenie dekretowe, które zostało skierowane do W. K. zostało skierowane do właściwego, uprawnionego podmiotu. Nie ulega, zdaniem skarżącego, wątpliwości, że przedmiotem orzeczenia z dnia [...].08.1951 r. było przyznanie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym do przedmiotowego gruntu prawnym następcom dotychczasowych właścicieli (art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r). Tym samym organ dekretowy, orzeczeniem z dnia [...].08.1951 r. nie orzekał o odmowie przyznania prawa własności czasowej J. K. oraz J. O., lecz orzekał o odmowie przyznania prawa dotychczasowemu właścicielowi, którym byli J. O. i J. K., po którym prawa nabyła m.in. W. K. Orzeczenie skierował pod adres W. K., następcy prawnego dawnego właściciela nieruchomości, i to z tą osobą należy wiązać kwestię odmowy przyznania prawa i ją uznać za osobę, do której kierowano orzeczenie nie tylko w sensie faktycznym, ale również i prawnym.
W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.
Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, powoływana dalej jako "ppsa").
Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, sąd doszedł do przekonania, że skargi nie są uzasadnione, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Poza sporem pozostaje fakt, że postępowanie toczące się w sprawie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze prowadzone jest na podstawie przepisów art. 156-158 k.p.a. i podlega podobnym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, inny jest jednak przedmiot obu postępowań. W postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest z reguły ostateczna decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Organ w postępowaniu nadzorczym powinien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, ale również ustalić, czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego będących podstawą jego wydania. Organ w toku postępowania bada m.in. prawidłowość gromadzenia materiału dowodowego, tym samym sprawdza, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Charakterystycznym dla rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Należy mieć bowiem na uwadze, że decyzje, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Potwierdzeniem dla takiego sformułowania jest treść przepisu art. 16 k.p.a. ustanawiającego zasadę trwałości decyzji.
Podkreślić także należy, że wobec decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub rażąco naruszającej prawo, niewykonalnej i takiej, która może wywołać czyn zagrożony karą, może nastąpić stwierdzenie nieważności nawet po upływie 10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Dlatego też organ nadzoru winien z należytą starannością określić przedmiot prowadzonego postępowania nadzorczego, a swoje racje decyzyjne jasno przedstawić, zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a., w uzasadnieniu wydanego orzeczenia.
W ocenie Sądu orzekającego tym wymogom sprostał organ nadzoru w przedmiotowej sprawie.
Przedmiotem kontroli jest decyzja Ministra Rozwoju Pracy i Technologii z [...] grudnia 2020 r., który po rozpatrzeniu wniosku M. S. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].08.1951 r. nr [...] odmawiającego ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], Kolonia we wsi [...] nr [...], w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa stwierdził nieważność ww. orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].08.1951 r. nr [...], w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa tj. działki ewidencyjnej nr [...] i [...] oraz [...] z obrębu [...]
Decyzja ta została wydana w następstwie ponownego rozpoznania sprawy po uchyleniu decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...].05.2017 r. nr [...] oraz decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...].08.2015 r. nr [...] przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 lutego 2018 r. w sprawie o sygn. I SA/Wa 1122/17.
Sąd w uzasadnieniu wskazał, że "w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy poza sporem jest, że J. O. - który obok J. K. był współwłaścicielem nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] – w dacie rozstrzygania o zasadności zgłoszonego m.in. przez jego następczynię prawną M. M. żądania przyznania prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości, już nie żył. Z załączonego do wniosku dekretowego tytułu wykonawczego Sądu Grodzkiego w [...] z [...] października 1947 r. [...] stwierdzającego nabycie spadku po wyżej wymienionym wynika wszak, że zmarł on [...] stycznia 1944 r. Z przeprowadzonego z kolei na rozprawie dowodu z odpisu skróconego aktu zgonu J. K. (znajdującego się w aktach administracyjnych złożonych do sprawy I SA/Wa 1128/17) wynika zaś, że także on zmarł przed podjęciem kontrolowanego orzeczenia. Miało to bowiem miejsce [...] czerwca 1951 r. Jednocześnie z treści orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] wynika, że rozstrzyga ono w sposób negatywny wprost o prawach ww. zmarłych stwierdzając: "odmawia dot. właść.: J. K. i J. O. prawa własności czasowej (...)". Kształtuje zatem sytuację prawną osób nieżyjących.
To zaś oznacza, jak trafnie wywodzili M. S. oraz K. D. i K. S., że powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w stosunku do podmiotów, które nie mogły mieć wówczas statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wprawdzie kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy, która by wprost regulowała kwestię skutków prawnych skierowania decyzji organu do osoby zmarłej, to zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie w takiej sytuacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ, który skierował decyzję do zmarłej strony, prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06 Lex nr 505429, z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 708/12 Lex nr 1452172). Jest to uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Ażeby bowiem można było mówić o postępowaniu administracyjnym, musi istnieć organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia oraz strona, o prawach której organ orzeka w danym postępowaniu. Zgodnie natomiast z art. 28 k.p.a., status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Ponadto jak wynika z treści art. 30 § 1 k.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie zaś z art. 8 Kodeksu cywilnego, każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność ta kończy się z chwilą śmierci. Takie same reguły należało stosować w stanie prawnym obowiązującym w dacie podejmowania orzeczenia dekretowego. Osoba interesowana (a więc strona) aby mogła uczestniczyć w postepowaniu i jej sytuację organ mógł władczo kształtować, musiała mieć zdolność prawną. Tę zaś po myśli § 10 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o postepowaniu administracyjnym, władza oceniała według przepisów prawa cywilnego – w tym wypadku art. 6 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. – Przepisy ogólne prawa cywilnego".
Sąd uznał, że "skoro zatem w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji dekretowej w stosunku do osób zmarłych, to wbrew temu co wywodził Minister Infrastruktury i Rozwoju należy przyjąć, że rozstrzygnięcie to obarczone jest od dnia ich podjęcia wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. co skutkować winno stwierdzeniem jego nieważności, o ile oczywiście na przeszkodzie takiemu rozwiązaniu nie stoją okoliczności, o których stanowi art. 156 § 2 in fine k.p.a. (nieodwracalne skutki prawne jakie orzeczenia wywołały). Powyższej konstatacji nie może zmienić fakt, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] doręczone została także jednej z następczyń prawnych J. K. – W. K. Zwłaszcza, jeśli wziąć pod uwagę, że owo doręczenie nie nastąpiło jako następczyni prawnej zmarłego (hipotetycznej bądź faktycznej), ale jako osobie, która już po złożeniu wniosku dekretowego przez J. K. i M. M., wystąpiła do organu z podaniem o wydanie orzeczenia (zaświadczenia) "w sprawie przeznaczenia placu-Kolonia we wsi [...] pod nr hipotecznym [...]". (vide podanie z [...] lipca 1951 r. - t. 2 akt administracyjnych). Do takich wniosków prowadzi nie tylko koincydencja czasowa wniesionego przez nią podania i daty wydania przez Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczenia, ale przede wszystkim oznaczenie go numerem tożsamym z liczbą dziennika pod jakim podanie W. K. zarejestrowano ("[...]"), jak też zaniechanie jego doręczania stronie, która faktycznie wnioskowała o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu- tj. M. M. (jej pełnomocnikowi).
Nawet bowiem gdyby czysto hipotetycznie chcieć przyjąć założenie - jak czyni to organ nadzoru - że sformułowane w orzeczeniu rozstrzygnięcie nawiązuje jedynie do stanu własnościowego nieruchomości ujawnionego w prowadzonej dla niej księdze wieczystej oraz literalnego brzmienia art. 7 ust. 2 dekretu, a rzeczywistą intencją organu była odmowa przyznania prawa następcom prawnym byłych właścicieli, to nie sposób takiego stanowiska obronić wobec pominięcia tych następców (wyjąwszy jednego z nich) przy doręczaniu orzeczenia.
Nieuprawnione jest w tym kontekście odwoływanie się przez Ministra do poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 sierpnia 2013 r. I OSK 1383/10, który - co jest istotne - podjęty został na tle sprawy o zasadniczo odmiennym stanie faktycznym. Godzi się zwrócić uwagę, że w sprawie stanowiącej wówczas przedmiot rozważań sądu to następca prawny zmarłego byłego właściciela nieruchomości [...] złożył wniosek o przyznanie do jej gruntu prawa własności czasowej, a rozpoznając go organ jedynie w sposób błędny zredagował sentencję podjętego w tym przedmiocie rozstrzygnięcia, wymieniając w niej jako osobę, której odmawia prawa, tegoż właściciela. Przy czym samą decyzję doręczał temu następcy prawnemu. W takiej zaś sytuacji nie sposób mówić o prowadzeniu postępowania w stosunku do osoby zmarłej. W niniejszej natomiast sprawie stan faktyczny przedstawiał się zgoła odmiennie.
Mając zatem na względzie, że kontrolowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie obarczone jest kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodzić się przyjdzie ze stronami skarżącymi, że odmowa stwierdzenia jego nieważności przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju - o czym orzekł on decyzją z [...] sierpnia 2015 r. - motywowana niedostrzeżeniem tej wady, narusza ww. przepis w stopniu mającym wpływ na wynika sprawy, poprzez błędną subsumcję stanu faktycznego do normy prawnej w nim zawartej. W konsekwencji narusza tenże przepis także utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] maja 2017 r. To z kolei prowadzić musi do ich uchylenia.
Zważywszy zaś na przyczyny, które przesądzają o kwalifikowanej wadliwości orzeczenia Prezydium Rady Narodowej, bezprzedmiotowe jest obecnie odnoszenie się przez Sąd do merytorycznych zarzutów skargi dotyczących kwestii obowiązywania na części spornego obszaru Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...] z 1949 r. jak też możliwości uczynienie punktem odniesienia w sprawie postanowień Ogólnego Planu Zabudowania [...] z 1931 r. i ewentualnego naruszenia przez organ dekretowy, a co za tym idzie także przez Ministra, w sposób rażący art. 7 ust. 2 dekretu. Ta kwestia byłaby istotna, gdyby postępowanie poprzedzające wydanie orzeczenia z 1951 r, jak też ono same wolne były od wskazanej wyżej wady". Jednocześnie Sąd zobowiązał organy do uwzględnienia powyższej oceny prawnej przy ponownym rozpoznaniu sprawy oraz do ustalenia czy zbadania orzeczeni Prezydium Rady Narodowej w [...] pod kątem przepisu art. 156 § 2 in fine kpa.
Organy i Sąd w obecnym składzie powyższym orzeczeniem są związane. Jak stanowi bowiem art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, iż w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11). Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 550/11). Oddziaływaniem art. 153 p.p.s.a. objęte jest przede wszystkim przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12).
Tym samym podnoszone obecnie przez skarżącą [...] zarzuty wobec braku zmiany okoliczności faktycznych i prawnych nie mogą odnieść skutku. Zarzuty podnoszone przez spółkę mogłyby ewentualnie stanowić przedmiot skargi kasacyjnej od powołanego orzeczenia WSA z 28 lutego 2018 r. Podkreślić należy, że wadliwe jest utożsamianie skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną postępowania (o czym stanowi art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) z czynnością doręczenia decyzji. Skierowanie decyzji do określonego podmiotu, to wskazanie go w niej jako adresata rozstrzygnięcia, jako podmiotu, którego interesu prawnego decyzja dotyczy. Doręczenie decyzji nie jest "skierowaniem" decyzji do adresata przesyłki, lecz wykonaniem czynności związanej z realizacją obowiązku doręczenia decyzji stronom. Tym samym doręczenie orzeczenia dekretowego W. K. należałoby ewentualnie kwalifikować w kategorii przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Doręczenie to ani nie świadczy, że orzeczenie dekretowe zostało skierowane do osoby nie będącej stroną, ani nie decyduje o tym, że wobec śmierci J. K. przed wydaniem orzeczenia dekretowego, jego doręczenie W. K. potwierdza prawidłowe skierowanie orzeczenia do następcy zmarłego właściciela, co podkreślił w ww. orzeczeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazując, że "owo doręczenie nie nastąpiło jako następczyni prawnej zmarłego (hipotetycznej bądź faktycznej), ale jako osobie, która już po złożeniu wniosku dekretowego przez J. K. i M. M., wystąpiła do organu z podaniem o wydanie orzeczenia (zaświadczenia) "w sprawie przeznaczenia placu-Kolonia we wsi [...] pod nr hipotecznym [...]". (vide podanie z [...] lipca 1951 r. - t. 2 akt administracyjnych)" i swoje stanowisko wyczerpując wyjaśnił.
W konsekwencji prawidłowe jest stanowisko organów, że omawiane orzeczenie prezydium Rady Narodowej dotknięte jest wadą art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż zostało skierowane do osób zmarłych, które nie posiadały przymiotu strony.
Organ prawidłowo także wskazał, odwołując się jednocześnie do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, które Sąd w obecnym składzie podziela, że w sytuacji, gdy ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu na rzecz osoby trzeciej było poprzedzone decyzją administracyjną, tak jak w niniejszej sprawie, to właśnie ta decyzja, a nie decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej była podstawą ustanowienia użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu na rzecz [...]. Zatem obecnie istniejące prawo użytkowania wieczystego jest skutkiem decyzji uwłaszczeniowej, a nie decyzji dekretowej. Dla wykazania, czy wystąpiły w sprawie nieodwracalne skutki prawne, organ bierze pod uwagę pierwszą czynność prawną rozporządzającą danym prawem. Uwzględniając powyższe organ zasadnie uznał, że w zakresie dz. ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, również w zakresie dz. ew, nr [...] z obrębu [...] nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, bowiem nie była ona przedmiotem obrotu cywilnoprawnego.
Odnosząc się w tym miejscu do skarg dotyczących fragmentów uzasadnienia, Sąd wskazuje, że w pełni podziela pogląd wyrażony przez tutejszy sąd w wyroku z 17 listopada 2018 r., I SA/Wa 920/18, w którym odrzucono koncepcję, że w razie uznania za zasadną skargi o zakresie zaskarżenia zawężonym przez skarżącego tylko do uzasadnienia danej decyzji, sąd jest władny uchylić tę decyzję wyłącznie w części dotyczącej uzasadnienia, pozostawiając w obrocie prawnym osnowę decyzji.
Zdaniem sądu ani rozstrzygnięcie, ani uzasadnienie nie mogą funkcjonować samodzielnie, niezależnie od siebie, w obrocie prawnym. Uzasadnienie nie może więc być wyeliminowane z tego obrotu przez sąd administracyjny bez jednoczesnego wyeliminowania rozstrzygnięcia. Takie orzeczenie rodziłoby niemożliwe do zaakceptowania skutki prawne (zob. J. Turski, "Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji administracyjnej w części obejmującej uzasadnienie lub jego fragmenty", ZNSA 1(70)/2017). W przypadku wadliwości całego uzasadnienia decyzji, z powodu niewzruszenia przez sąd rozstrzygnięcia decyzji, stałoby się ono prawomocne, a ponownie wydana decyzja jako całość – z niepoddaną kontroli sądowoadministracyjnej prawomocną osnową oraz wydanym w toku ponownego rozpoznania sprawy uzasadnieniem – byłaby dotknięta nieważnością jako powtórzone orzeczenie w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.).
W ocenie sądu, skarga skierowana tylko przeciwko części uzasadnienia powinna zostać oddalona (art. 151 p.p.s.a.), jeśli wady wskazanych fragmentów uzasadnienia, nie mają wpływu na wynik sprawy. Wówczas wyrok sądu, jeśli stanie się prawomocny, na podstawie art. 170 i art. 171 p.p.s.a., ukształtuje prawidłowe motywy rozstrzygnięcia. Jak podkreśla się w orzecznictwie "Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy wyroku" (wyrok NSA z 6 lutego 2018 r., II FSK 224/16, LEX nr 2465037). Podnosi się także, że "Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyrażona w art. 170 p.p.s.a. wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie – także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Pomimo że opisany stan związania ograniczony jest, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów, nie oznacza to, że dla prawidłowego odczytania treści tej sentencji nie należy się kierować treścią uzasadnienia" (wyrok NSA z 10 kwietnia 2018 r., I GSK 518/16, LEX nr 2501225).
W niniejszej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji na skutek skarg obejmujących zaskarżenie wyłącznie określonych fragmentów uzasadnienia. We wskazanych fragmentach uzasadnienia organ dokonał oceny merytorycznej omawianego orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej. Organ przeanalizował obowiązujące w dacie wydania orzeczenia dekretowego plany zagospodarowania przestrzennego wskazując, że w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia administracyjnego działki ewidencyjne [...] (część), [...] (część) oraz [...] z obrębu [...] będące własnością Skarbu Państwa, wchodzące w skład nieruchomości przy ulicy [...] ozn. nr hip. [...] były objęte dwoma różnymi obowiązującymi planami zagospodarowania przestrzennego, choć już od 1946 r. na tym terenie planowana była budowa stacji rozrządowej [...], a promesą Wiceprezydenta [...] z dnia [...].04.1948 r. przyrzeczono przyznać Ministerstwu Komunikacji prawo własności czasowej. Przedmiotowa nieruchomość w północnej części (w części obecnych działek nr [...],[...] oraz [...]) objęta została Ogólnym Planem Zabudowania [...] zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...].08.1931 r. a w południowej części (w części obecnych działek nr [...] oraz [...]) Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego [...] nr [...] uchwalonym w dniu [...].01.1949 r, ogłoszonym w dniu [...].01.1949 r. w Monitorze Polskim część [...] Nr [...], poz. [...] (por. opinia geodety uprawnionego z dnia [...].07.2015 r.). Zgodnie z Ogólnym Planem Zabudowania [...] z dnia [...].08.1931 r. działki nr [...] i [...] znajdowały się na terenie przeznaczonym pod ulice i przemysł, natomiast zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego [...] nr [...] działka nr [...] znajdowała się na terenie przeznaczonym na kolej – urządzenia komunikacyjne [...] oraz pod ulice. Z kolei Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego [...] nr [...] przewidywał, że obecna działka ew. nr [...] z obrębu [...] ma być przeznaczona na urządzenia kolejowe, które pozostać miały w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego [...]. Natomiast przepisy ustawy z 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. nr 3, poz. 17) niejako zrównały sytuację prawną wszystkich terenów kolejowych, gdyż w wyniku jej wejścia w życie na własność Państwa przeszły wszystkie rodzaje komunikacji [...] ([...]). Minister uznał, że powyższe przeznaczenie przedmiotowych nieruchomości tj. na na cele kolejowe - komunikacyjne oraz drogowe uzasadniło ocenę, że organ dekretowy prawidłowo stwierdził, iż korzystanie z przedmiotowego gruntu przez dotychczasowych właścicieli nie dało się pogodzić z jego przeznaczeniem wskazanym w planie zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie Minister uznał prawidłowo, będąc związany powołanym wyżej orzeczeniem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego, że J. O. i J. K. nie mogli być stronami prowadzonego przez Prezydium Rady Narodowej w [...] postępowania administracyjnego w sprawie rozpoznania złożonego wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do terenu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] zn. nr hip. [...], Kolonia we wsi [...] nr [...]. Zmarły, jako nieposiadający zdolności prawnej, nie może być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, a skoro tak to nie można ani wszcząć, ani prowadzić postępowania, jak również nie można skierować do niej podjętych rozstrzygnięć. Tym samym organ uznał, że z tych przyczyn orzeczenie Prezydium Rady Narodowej jest dotknięte wadą nieważności. Skierowanie decyzji administracyjnej do strony zmarłej, a więc do osoby, która w danym momencie nie miała już w istocie przymiotu strony postępowania, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Prowadzenie bowiem postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie wobec niej decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Zważywszy zatem na przyczyny, które przesądzają o kwalifikowanej wadliwości orzeczenia Prezydium Rady Narodowej, ocena merytoryczna orzeczenia dekretowego wydanego wobec osób nie będących stronami nie ma wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia organu. Sąd podziela wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu I OSK 1867/15 stanowisko, że "można się zgodzić, że brak wskazania w orzeczeniu dekretowym na konkretny plan miejscowy nie pozbawia organu nadzorczego możliwości wykazania, jakie rozwiązania planistyczne obowiązywały dla konkretnej działki, skoro plan miejscowy ma charakter normatywny i ustalenia w tym zakresie nie wykraczają w konsekwencji poza stan, jaki wiązał organ wydający orzeczenie dekretowe. Wątpliwości natomiast budzi przeprowadzenie przez organ nadzorczy w pełnym zakresie ustaleń i ocen dotyczących możliwości wykorzystania gruntu przez dotychczasowego właściciela, w szczególności z wykorzystaniem materiałów powstałych po dacie wydania orzeczenia dekretowego. To do organu dekretowego należało bowiem wykazanie istnienia przeszkód do uwzględnienia wniosku. Zadaniem organu nadzorczego jest zbadać, czy w świetle istniejących w dacie wydawania orzeczenia dekretowego materiałów, w tym także tych, które mogły być wzięte pod rozwagę, stanowisko organu dekretowego jest prawidłowe i możliwe do uzasadnienia". Naczelny Sąd Administracyjny nie wykluczył zatem możliwości prowadzenia czynności wyjaśniających w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, wskazując, że nie mogą one polegać na formułowaniu tez za organ dekretowy z powołaniem się na argumenty, które temu organowi znane być nie mogły". Niemniej dokonana w tym zakresie ocena przez organ nadzorczy nie miła wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargi.