I SA/WA 3230/13

I SA/Wa 3230/13 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2014-10-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-12-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Emilia Lewandowska /przewodniczący sprawozdawca/
Iwona Maciejuk
Marta Kołtun-Kulik
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1524/15 - Postanowienie NSA z 2024-05-22
Skarżony organ
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
art. 3 ust. 1,  art. 15 ust. 3 pkt 3
Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędzia WSA Iwona Maciejuk Protokolant starszy referent Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skarg S. K., S. S., K. S. i I. O. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargi.
Uzasadnienie
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z [...] października 2013 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z [...] listopada 2010 r. nr [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. P. z [...] czerwca 1963 r. nr [...] o wywłaszczeniu działki nr [...] o pow. [...] m2 położonej w P. przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej [...] tom II wykaz [...] KW [...], stanowiącej współwłasność I. O., W. W., H. i S. małżonków S. oraz o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie w/w nieruchomości w kwocie [...] zł.
Z uzasadnienia decyzji organu nadzoru wynika, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] czerwca 1963 r. wystąpiła pismem z [...].11.2008 r. I. O.
Organ ustalił, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wnioskodawcą wywłaszczenia było X Przedsiębiorstwo Państwowe Oddział w P. Celem wywłaszczenia była budowa budynku techniczno-produkcyjnego dla wnioskującego przedsiębiorstwa, a więc inwestycja mająca znaczenie dla potrzeb zabezpieczenia dostaw energii. Cel wywłaszczenia był zgodny z decyzją o lokalizacji szczegółowej z [...] czerwca 1962 r. nr [...], która została wydana na podstawie art. 30 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym. W myśl art. 31 ust. 1 tej ustawy, podstawą do podejmowania decyzji o lokalizacji szczegółowej były zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego. Fakt posiadania przez wnioskodawcę wywłaszczenia środków pieniężnych na przedmiotową inwestycję potwierdza, że była ona wpisana w zatwierdzony plan gospodarczy. Z treści decyzji lokalizacyjnej wynika, że inwestycja była ujęta w ówcześnie obowiązującym planie gospodarczym. Organ nadzoru uznał więc, że została spełniona przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia wskazana w art. 3 ustawy z dnia 12.03.1958 r. Rokowania o dobrowolne odstąpienie nieruchomości nie przyniosły pozytywnego rezultatu. W dniu [...] czerwca 1963 r. odbyła się rozprawa administracyjna. Wysokość odszkodowania została ustalona przez biegłego na podstawie art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy z 12.03.1958 r. oraz przepisów wykonawczych. Wobec zastosowania sztywnych niepodlegających negocjacjom stawek według, których określono ceny za wywłaszczone grunty, nieobecność biegłych na rozprawie nie mogła mieć znaczenia dla wyniku sprawy oraz dla prawidłowości określenia wartości przedmiotowych nieruchomości.
Organ nadzoru uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia zarówno w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości jak i ustalenie odszkodowania.
Wielkość udziałów we współwłasności nieruchomości została wskazana w decyzji wywłaszczeniowej stosownie do wpisów w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości. Wpis ten nie uwzględniał faktu, że aktem notarialnym z [...] lutego 1957 r. I. O. zbyła część swojego udziału na rzecz H. i S. małż. [...].
Błędne ustalenie udziałów w nieruchomości oraz stosowne do tak ustalonych udziałów przyznanie odszkodowania nie stanowi, w ocenie organu, rażącego naruszenia prawa gdyż zostało ono ustalone w prawidłowej wysokości i na rzecz prawidłowo ustalonych osób. Organ nadzoru nie stwierdził również aby kontrolowane orzeczenie naruszyło pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 kpa.
Skargi na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zostały wniesione przez S. K., K. S., S. S. oraz przez I. O.
S. K., K. S. i S. S. zaskarżonej decyzji zarzucili:
1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 kpa., art. 77 § kpa oraz art. 80 kpa w ten sposób, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej również jako "Minister") nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie dokonał prawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego, w szczególności poprzez niewyjaśnienie, czy przed wydaniem decyzji faktycznie odbyła się rozprawa administracyjna, jaka rzeczywiście była wielkość udziałów współwłaścicieli w przedmiotowej nieruchomości, jaki stan nieruchomości wynikła z planu zagospodarowania przestrzennego, w jakim celu dokonano wywłaszczenia nieruchomości oraz czy nieruchomość ta była niezbędna dla potrzeb wywłaszczającego;
2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 kpa oraz art. 11 kpa w ten sposób, że Minister nie uzasadnił w prawidłowy i wyczerpujący sposób swojego stanowiska zawartego w decyzji z dnia [...] października 2013 r., pomimo, że skarżący na skutek wywłaszczenia i rażącego zaniżenia odszkodowania ponieśli znaczną szkodę, czym organ naruszył art. 11 kpa a w konsekwencji również art. 8 kpa, ponieważ wadliwa decyzja nie spełnia wymogu pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa;
3. naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 punkt 2 kpa w wyniku naruszenia przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości – dalej również jako: "ustawa", poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji z powodu bezpodstawnego przyjęcia przez Ministra, że art. 21 ustawy nie został rażąco naruszony przez Prezydium Rady Narodowej m. [...] Urząd Spraw Wewnętrznych w sytuacji, gdy organ administracji wydał decyzję wywłaszczeniową przed przeprowadzeniem rozprawy, zaniechując wysłuchania opinii biegłych na rozprawie, a opierając się na opinii szacunkowej wydanej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, podczas gdy z przepisu art. 21 ustawy wynika wyraźnie, że "odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie";
4. naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 punkt 2 kpa w wyniku naruszenia przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji z powodu bezzasadnego przyjęcia przez Ministra, że art. 3 ustawy nie został rażąco naruszony przez Prezydium Rady Narodowej m. [...] Urząd Spraw Wewnętrznych, podczas gdy z uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej nie wynika cel wywłaszczenia, natomiast inne dokumenty wskazane w uzasadnieniu decyzji Ministra nie wskazują na to, że niezbędne było wywłaszczenie tej konkretnej, przedmiotowej nieruchomości;
5. naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 punkt 2 kpa w wyniku naruszenia przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji z powodu bezzasadnego przyjęcia przez Ministra, że decyzja wywłaszczeniowa prawidłowo opisuje nieruchomość, podczas gdy w niniejszej sprawie doszło do niewłaściwego określenia przedmiotu wywłaszczenia, a mianowicie w decyzji wywłaszczeniowej błędnie określono wielkość udziałów współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z [...] listopada 2010 r. i o zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Natomiast I. O. zaskarżonej decyzji zarzuciła:
1.naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 kpa w zw. z art. 169 kc poprzez utrzymanie w mocy decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...].11.2010r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...].06.1963 r. nr [...] pomimo iż wywłaszczenie skarżącej, we wskazanym w decyzji zakresie udziału [...], w sytuacji gdy była właścicielem jedynie w [...], co stanowiło rażące naruszenie prawa polegające na dokonaniu wywłaszczenia skarżącej w zakresie, w udziale [...] , w jakiej skarżąca nie była właścicielem nieruchomości.
- art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 2 pkt 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z dnia 12 marca 1958 r., w zw. z art. 3 pkt 1 tejże ustawy w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 5 tejże ustawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...].11.2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...].06.1963 r. nr [...] pomimo iż dokonując wywłaszczenia błędnie przyjęto, że podmiotem na rzecz którego ma nastąpić wywłaszczenie jest organ administracji państwowej, w sytuacji gdy X było przedsiębiorstwem państwowym, a w konsekwencji zaniechano ustaleń w zakresie czy wywłaszczenie następuje na cele użyteczności publicznej, co stanowi rażące naruszenie prawa.
- art. 6 i 7 i 8 kpa poprzez wydanie przez organ decyzji rażąco sprzecznej z obowiązującym prawem, podważającej zasadę zaufania do władzy publicznej , w szczególności poprzez dokonania względem skarżącej wywłaszczenie ponad jej udział.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasądzenie kosztów postępowania .
W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargi są nieuzasadnione.
Wbrew zarzutom zawartym w skargach organ nadzoru dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego, ocena ta pozwoliła organowi na ustalenie, że kontrolowane orzeczenie wywłaszczeniowe z [...] czerwca 1963 r. oraz poprzedzające je postępowanie nie są dotknięte żadną z wad nieważności określonych w art. 156 §1 kpa.
Ocena jak i wnioski organu nadzoru znajdują potwierdzenie w dowodach zgromadzonych w dobrze zachowanych aktach postępowania wywłaszczeniowego. Uzasadnienie zaś decyzji nadzorczej odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 1 i § 3 kpa. Sąd podziela w całości stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wprawdzie w orzeczeniu z [...].06.1963 r. nie wskazano wprost celu wywłaszczenia to w uzasadnieniu tego orzeczenia odwołano się do zaświadczenia lokalizacyjnego z [...].06.1962 r. nr [...] wystawionego przez Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego Prezydium Rady Narodowej m. [...]. Ze znajdującej się w aktach wywłaszczeniowych decyzji o lokalizacji szczegółowej z [...].06.1962 r. wynika, że została tym dokumentem ustalona lokalizacji szczegółowa na budowę budynku biurowego.
W decyzji tej wskazano, że traci ona ważność w razie nieprzystąpienia do realizacji inwestycji w okresie bieżącego wieloletniego planu gospodarczego, jeżeli inwestycja nie jest zamieszczona w następnym wieloletnim planie gospodarczym. Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w oparciu o którą nastąpiło wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości, wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczona nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędne m. in. dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Powołanie się w decyzji o lokalizacji szczegółowej na bieżący wieloletni plan gospodarczy świadomy o tym, że ustalona tą decyzją inwestycja była ujęta w obowiązującym planie gospodarczym, a zatem jej wywłaszczenie było niezbędne dla wykonania planu w tym zakresie.
Zatem cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości był zgodny z art. 3 ust. 1 ustawy .
Wnioskodawcą wywłaszczenia było X Przedsiębiorstwo Państwowe, a więc podmiot wymieniony w art. 2 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej .
Zupełnie niezasadne są zarzuty skargi, iż organ nie wyjaśnił czy przed wydaniem orzeczenia odbyła się rozprawa administracyjna oraz, że organ wydał decyzję wywłaszczeniową przed przeprowadzeniem rozprawy.
Organ nadzoru wprost wskazał, że rozprawa administracyjna odbyła się w dniu 5 czerwca 1963 r. Potwierdzają to akta wywłaszczeniowe, w których zachował się protokół z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia [...] czerwca 1963 r. W aktach tych znajduje się również zawiadomienie z [...] maja 1963 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i wyznaczeniu rozprawy w dniu [...] czerwca 1963 r. o godz. 9 z podaniem miejsca, gdzie rozprawa będzie przeprowadzona. Skoro orzeczenie wywłaszczeniowe jest datowane na [...] czerwca 1963 r. to niewątpliwie odbycie rozprawy w dniu [...] czerwca 1963 r. nastąpiło przed wydaniem orzeczenia.
Jest bezsporne, że niewątpliwie w rozprawie tej nie uczestniczył biegły inż. M. N., który sporządził w dniu 10 marca 1963 r. opinię dotyczącą ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości. W ostatnich latach utrwaliło się w orzecznictwie stanowisko, które skład orzekający podziela, że nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 21 ustawy z 12.03.1958 r. jednakże naruszenie to należy rozważać w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Tylko wówczas, gdy zostanie wykazane, że nieobecność biegłego na rozprawie miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania można uznać, że z tej przyczyny doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa (por. wyrok NSA z 20.11.2009 r. I OSK 195/09).
W rozpoznawanej sprawie odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone na podstawie opinii biegłego inż. M.N., który jak to wynika z pieczątki nagłówkowej, był biegłym w postępowaniu wywłaszczeniowym. Opinia została sporządzona przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Wartość nieruchomości została ustalona przez biegłego na podstawie art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy z 12.03.1958 r. i powołanych przepisów wykonawczych. Cenę za wywłaszczoną nieruchomość ustalono według stawek urzędowych, sztywnych wskazanych w przepisach wykonawczych. Zasady zatem określenia wysokości odszkodowania były tożsame na wszystkich etapach wywłaszczenia. Dlatego, aby stwierdzić rażące naruszenie art. 21 ustawy należałoby wykazać, że wysokość odszkodowania ustalona przez biegłego powołanego na etapie postępowania wywłaszczeniowego byłaby inna niż ustalone przez biegłego przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, na etapie rokowań.
Skarżący nie wykazali, że skutkiem oparcia rozstrzygnięcia w kwestii odszkodowania na opinii biegłego, która została sporządzona na etapie poprzedzającym wywłaszczenie było nieprawidłowe ustalenie wysokości odszkodowania. Zatem brak jest podstaw, aby zaistniałe naruszenie prawa uznać za rażące.
Przepis art. 15 ust. 3 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej nakładał na wnioskodawcę aby do wniosku o wywłaszczenie był dołączony poświadczony odpis z księgi wieczystej stwierdzający prawo własności. Taki odpis, poświadczony na [...] marca 1963 r. z księgi wieczystej Kw nr [...] został załączony do wniosku. W dziale II jako właściciele byli wówczas ujawnieni I.O. do połowy, W. W. do [...] części oraz H.S. i jego żona S. S. do [...] części.
Faktycznie zaś aktem notarialnym z [...] lutego 1957 r. I.O. zbyła udział w nieruchomości objętej wskazaną księgą wieczystą wynoszący 1/8 na rzecz H. i S. S. Wskutek tego, w dacie wywłaszczenia, I. O. była współwłaścicielką nieruchomości w [...] części, a małż. S. w [...] części. Okoliczność ta nie była ujawniona w księdze wieczystej jak również nie była zgłaszana w toku postępowania wywłaszczeniowego. Organ więc, w orzeczeniu z [...].06.1963 r. orzekł o odszkodowaniu stosownie do udziałów ujawnionych w księdze wieczystej. Jednakże nie stanowi to wady nieważności skutkującej stwierdzeniem nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego. Decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ma charakter rzeczowy. Akty tego rodzaju, w odróżnieniu od aktów o charakterze osobowym i osobowo-rzeczowym, są skierowane do rzeczy w oderwaniu od aspektu osobowego. Wzgląd na taki charakter decyzji sprawia, że zasadnicze znaczenie dla jej prawidłowości ma ocena rozstrzygnięcia odnoszonego do nieruchomości, a nie osoby jej właściciela. Związek właściciela nieruchomości z orzeczeniem wywłaszczeniowym wynika jedynie z uprawnienia przysługującego właścicielowi nieruchomości do uzyskania odszkodowania (por. wyrok NSA z 7.02.2013 r. sygn. akt II OSK 1841/11). Na rzeczowy charakter orzeczenia wywłaszczeniowego wskazuje art. 22 ustawy, który wymienia elementy takiej decyzji. Z przepisu tego nie wynika aby decyzja wywłaszczeniowa wymieniała właściciela, wywłaszczonej nieruchomości. Nakazuje tylko wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania. Wobec tego niezasadnie skarżąca I. O. zarzuca, że została wywłaszczona ponad swój udział, gdyż wywłaszczeniu podlegała nieruchomość stanowiąca część działki nr [...] o pow. [...] m2 , opisana w księdze wieczystej powołanej w pkt 2 orzeczenia z [...].06.1963 r.
Wskazanie współwłaścicieli w tym punkcie orzeczenia stanowiło tylko oznaczenie przedmiotu wywłaszczenia zgodnie z księgą wieczystą. Odszkodowanie także zostało ustalone za całą nieruchomość. Natomiast rozliczenie z tytułu odszkodowania współwłaściciele mogli dokonać między sobą stosownie do udziałów.
Słusznie więc organ nadzoru uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] czerwca 1963 r.
Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.