I SA/Wa 3210/21

I SA/Wa 3210/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-08-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-12-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj
Gabriela Nowak /przewodniczący/
Łukasz Trochym /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6294 Przejęcie mienia na podstawie umów międzynarodowych
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 586/23 - Wyrok NSA z 2026-03-17
Skarżony organ
Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej
Treść wyniku
Oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Gabriela Nowak, Sędziowie: sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg Uniwersytetu Hebrajskiego w J. i L. R. na decyzję Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 21 października 2021 r. nr PR4.6400.29.2021.10.RFB w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi.
Uzasadnienie
Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej (dalej jako "Minister/organ") decyzją z 21 października 2021 r., nr PR4.6400.29.2021.10.RFB, działając na podstawie oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z 29 marca 2021 r., nr PR3.6400.220.2019.9.GNIK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Finansów z 19 września 2002 r., nr BR5-0341/3/RM/2691/02.
Decyzja Ministra została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z 19 września 2002 r., nr BR5-0341/3/RM/2691/02, Minister Finansów, działając na podstawie art. 1, 2 i 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65, dalej jako "ustawa z 1968 r.") w związku z Układem zawartym w dniu 16 lipca 1960 r. między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej a Rządem Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej dotyczącym roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych (dalej jako "Układ", wejście w życie w dniu 16 lipca 1960 r.), dotyczącym roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), stwierdził przejście na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej działką nr [...], obręb [...], objętej lwh [...] c.d. KW [...] oraz udziału w wysokości 1/2 w prawie własności nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...] i [...] oraz ul. [...], oznaczonych działką nr [...], obręb [...], objętych KW [...]. W uzasadnieniu powyżej decyzji Minister Finansów wyjaśnił, że Komisja Stanów Zjednoczonych do Spraw Uregulowania Roszczeń Zagranicznych (dalej jako "Komisja"), decyzją nr PO-4279, na podstawie wniosku zarejestrowanego pod nr PO-7554 oraz PO-7555 na mocy Układu przyznała odszkodowanie S. G. za nieruchomości położone w [...] przy ul. [...], ul. [...] i [...] oraz ul. [...] i J. L. jako wykonawcy testamentu H. L. za nieruchomości położone w [...] przy ul. [...] i [...] oraz ul. [...].
Postanowieniem z 21 stycznia 2003 r., Minister Finansów wznowił postępowanie administracyjne zakończone ww. decyzją Ministra Finansów z 19 września 2002 r. na wniosek L. R. (następczyni prawnej J. L.), reprezentowanej przez E. M., o uchylenie decyzji z uwagi na fakt, iż nie była ona stroną postępowania pierwszoinstancyjnego.
Decyzją z 22 lipca 2003 r., Minister Finansów odmówił uchylenia decyzji z 19 września 2002 r. L. R., złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją, a po jego rozpatrzeniu Minister Finansów decyzją z 26 września 2003 r., utrzymał w mocy własną decyzję z 22 lipca 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 marca 2005 r., sygn. akt IV SA 4631/03, uchylił decyzję Ministra Finansów z 26 września 2003 r.
W dniu 3 listopada 2003 r. do Ministra Finansów wpłynął wniosek L. R., reprezentowanej przez E. M., o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Ministra Finansów z 26 września 2003 r., w sprawie nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...] i [...] oraz ul. [...]. Według strony, organ nie wziął w ogóle pod uwagę porządku dziedziczenia po ujawnionych w księdze wieczystej właścicielach nieruchomości G. K. i P. L., co doprowadziło do wadliwego naliczenia udziałów w zaskarżonej decyzji.
Decyzją z 23 grudnia 2003 r. Minister Finansów odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia 26 września 2003 r. Decyzją z 13 lutego 2004 r., Minister Finansów utrzymał w mocy własną decyzję z 26 września 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 października 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1313/05, uchylił decyzję Ministra Finansów z 13 lutego 2004 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z 23 grudnia 2003 r.
Decyzją z 17 kwietnia 2003 r., Minister Finansów umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej własność S. G., wznowione postanowieniem z 21 stycznia 2003 r. Decyzją z 23 lipca 2003 r., Minister Finansów utrzymał w mocy własną decyzję własną z 17 kwietnia 2003 r. Wyrokiem z 1 grudnia 2004 r., sygn. akt IV SA 4773/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Finansów z 23 lipca 2003 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z 17 kwietnia 2003 r. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 grudnia 2004 r., sygn. akt IV SA 4773/03, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 kwietnia 2006 r. oddalił skargę kasacyjną.
Wnioskiem z 7 września 2017 r. E. M. zwróciła się do Ministra Rozwoju i Finansów o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Finansów z 19 września 2002 r. Postanowieniem z 24 kwietnia 2019 r., nr PR4.6400.68.2017.6.GNIK, Minister Finansów odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 19 września 2002 r. Wyrokiem z 11 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1619/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddaliła skargę na ww. rozstrzygnięcie Ministra Finansów.
W dniu 29 grudnia 2016 r. zostało z kolei wszczęte, na wniosek L. R. reprezentowanej przez adwokata S. K., postępowanie administracyjne w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Finansów z 19 września 2002 r., nr BR5-0341/3/RM/2691/02. Wnioskodawczyni stwierdziła, że ww. decyzja Ministra Finansów została wydana z rażącym naruszeniem prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 28 k.p.a., gdyż nie została ona skierowana do właścicieli nieruchomości, którym przedmiotową decyzją została odjęta własność a Minister Finansów prowadząc postępowanie w tej sprawie nie poczynił kroków mających ustalić krąg spadkobierców po widniejących w księdze wieczystej.
W dniu 16 kwietnia 2019 r. wpłynął do organu wniosek [...], reprezentowanego przez pełnomocnika radcę prawnego dra S. S., o dopuszczenie do postępowania w charakterze strony.
Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej po rozpatrzeniu wniosku z 22 grudnia 2016 r. L. R., reprezentowanej przez adwokata S. K., decyzją z 29 marca 2021 r., nr PR3.6400.220.2019.9.GNIK, Minister Finansów stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.
Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej, decyzją z 21 października 2021 r., nr PR4.6400.29.2021.10.RFB, utrzymał w mocy własną decyzję z 29 marca 2021 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w latach 1948-1971 rząd polski zawarł umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych (tzw. umowy indemnizacyjne, dalej jako "Układy") z rządami Republiki Francuskiej, Konfederacji Szwajcarskiej i Księstwa Lichtenstein, Królestwa Szwecji, Królestwa Danii, Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Północnej Irlandii, Królestwa Norwegii, Stanów Zjednoczonych Ameryki, Królestwa Belgii i Wielkiego Księstwa Luksemburga, Królestwa Grecji, Królestwa Holandii, Republiki Austrii oraz Kanady. Objęcie nieruchomości skutkami którejkolwiek z wymienionych umów umożliwia wydanie decyzji stwierdzającej przejście nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów ustawy z 1968 r. Przy czym stwierdzenie przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa dokonywane jest decyzją deklaratoryjną wydawaną przez Ministra, na podstawie ustawy z 1968 r. oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 maja 1968 r. w sprawie trybu dokonywania w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 17, poz. 109). Wpis do księgi wieczystej tytułu własności nieruchomości, która przeszła na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych następuje na podstawie decyzji Ministra i jest dokonywany na wniosek organów właściwych w zakresie gospodarowania nieruchomościami. Do Ministra należy sprawdzenie, czy zachodzą przesłanki przewidziane ustawą z 1968 r. w związku z ww. Układami, a ich wystąpienie implikuje obowiązek wydania decyzji.
Minister wyjaśnił, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 19 września 2002 r. stronami postępowania administracyjnego są L. R., [...], jako następcy prawni beneficjentów odszkodowania oraz Prezydent Miasta Krakowa, jako statio fisci Skarbu Państwa właściwy w zakresie gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa. Minister wskazał, że okoliczności sprawy, a w szczególności przyznanie J. L., wykonawcy testamentu po zmarłej H. L., i S. G. przez Komisję odszkodowań za utratę udziałów w prawie własności do przedmiotowych nieruchomości, podkreślają brak posiadania przez te osoby po wydaniu decyzji Komisji - tytułu prawnego do udziałów w nieruchomościach i zarazem brak interesu prawnego w postępowaniu w sprawie zastosowania ustawy z 1968 r. W ocenie Ministra przepisy prawa materialnego, z których wynika interes prawny nie odnoszą się bezpośrednio do praw następców prawnych beneficjentów przyznanych odszkodowań. Utrata prawa własności oraz praw związanych z własnością nie oznacza bezpośredniego naruszenia prawa następców prawnych. Związek między decyzją beneficjentów odszkodowania o skorzystaniu z możliwości, jakie stwarzał Układ, a sytuacją majątkową ich następców prawnych jest dość odległy i nie uzasadnia uznania istnienia interesu prawnego następców prawnych. Ponadto Minister stoi na stanowisku, że interesu prawnego o cechach przedstawionych wyżej nie posiadają również aktualni właściciele (użytkownicy wieczyści) przedmiotowej nieruchomości, ponieważ rozstrzygnięcie organu w tej materii nie rodzi po ich stronie bezpośrednio żadnych uprawnień ani obowiązków. Tym samym należy wskazać, że dopiero na etapie postępowania sądowego dotyczącego ustalenia treści księgi wieczystej, o ile do takiego postępowania by doszło, aktualni właściciele będą mieć przymiot strony tego postępowania.
Minister wskazał następnie, że badając spełnienie przesłanek umożliwiających stwierdzenie przejścia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z 1968 r. konieczne jest wykazanie, że: 1) nieruchomość została znacjonalizowana lub w inny sposób przejęta na rzecz Skarbu Państwa; 2) nacjonalizacja lub inne przejęcie przez Skarb Państwa wystąpiły w okresie wskazanym przez postanowienia umowy międzynarodowej, właściwej ze względu na obywatelstwo dotychczasowego właściciela (siedzibę - w przypadku osób prawnych); 3) spełnione są inne warunki wynikające z właściwej umowy międzynarodowej, znajdującej zastosowanie w danej sprawie.
Przenosząc powyższe na grunt omawianej sprawy Minister podniósł, że amerykańska Komisja ustaliła, że sporne nieruchomości przeszły na rzecz Państwa Polskiego z dniem 12 lutego 1959 r., w trybie ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. - Prawo lokalowe (Dz. U. z 1959 r. Nr 10, poz. 59), co wynika z treści decyzji Komisji nr PO-4279 i z tego tytułu przyznała odszkodowania wraz z odsetkami. Minister ustalił także na podstawie akt sprawy, że prawo własności nieruchomości było ustanowione na rzecz obywateli państwa obcego, tj. H. L. i S. G. Organ wyjaśnia przy tym, że fakt posiadania obywatelstwa Stanów Zjednoczonych Ameryki przez ww. osoby, został potwierdzony w trakcie postępowania przed Komisją o przyznanie odszkodowań prowadzonego na podstawie Układu, zakończonego wydaniem orzeczenia uznającego roszczenia ww. osób. Komisja wskazała, że H. L. jest obywatelką Stanów Zjednoczonych Ameryki od naturalizacji 6 maja 1957 r., a S. G. od naturalizacji 10 stycznia 1949 r. Oznacza to, zdaniem Ministra, że stwierdzenie przez organy władzy Stanów Zjednoczonych Ameryki zgodności roszczeń z postanowieniami Układu, w tym posiadanie obywatelstwa przez wnioskodawców w dniu wejścia w życie Układu oraz w dniu utraty/nacjonalizacji mienia. W świetle powyższego, w ocenie Ministra, przesłanki do wydania decyzji stwierdzającej przejście prawa do ww. nieruchomości na własność Skarbu Państwa na podstawie ww. przepisów, zostały w przedmiotowej sprawie spełnione. Powyższe skłoniło Ministra do uznania, że brak jest zatem podstaw faktycznych i prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Finansów z 19 września 2002 r., nr BR5-0341/3/RM/2691/02.
Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra z 21 października 2021 r., nr PR4.6400.29.2021.10.RFB wywiedli: [...], reprezentowany przez radcę prawnego A. N.(skarga zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 3210/21) oraz L. R., reprezentowana przez adwokat S. K. (skarga zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 3211/21).
[...] (dalej jako "Skarżący I") w swojej skardze (sformułowanej w piśmie z 2 grudnia 2021 r.) podniósł następujące zarzuty:
1) naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że kontrolowana decyzja z 2002 r. nie jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a będące konsekwencją błędnej wykładni: przepisu art. 28 k.p.a. w związku z art. 1, 2 i 5 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 roku o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych poprzez odmowę uznania statusu strony następcom prawnym właścicieli Nieruchomości; oraz niewłaściwego zastosowania przepisu art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 roku o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych pomimo braku spełnienia przesłanek tego przepisu przy wydaniu decyzji z 2002 r.;
2) naruszenia przepisów prawa procesowego, tj.: art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez sprzeczne z materiałem dowodowym ustalenie stanu faktycznego sprawy; oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wewnętrznie sprzeczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, jak analizy stanu faktycznego.
W oparciu o wskazane wyżej zarzuty Skarżący I wniósł o uchylenie obu decyzji Ministra oraz stwierdzenie nieważności decyzji z 2002 r. i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Wniósł również o dopuszczenie uzupełniającego dowodu z dokumentu: decyzji nr PO-1636 w sprawie roszczenia nr PO-3455 J. G. wobec Rządu Polski wraz z tłumaczeniem przysięgłym załączonych do skargi.
Argumenty na poparcie zasadności skargi Skarżący I przedstawił w jej uzasadnieniu. Podniósł w szczególności, że z treści decyzji nr PO-4279 wydanej przez Komisję w sprawie przyznania odszkodowania miałoby wynikać, że "nieruchomości przeszły na rzecz Państwa Polskiego z dniem 12 lutego 1959 r.". Ustalenie takie, zdaniem Skarżącego I jest wprost sprzeczne z treścią materiału dowodowego, a błąd powyższy mógłby wynikać jedynie albo z braku w aktach sprawy, albo z wadliwego tłumaczenia przysięgłego ww. decyzji Komisji. Tymczasem prawidłowe rozumienie decyzji Komisji wskazuje wprost, że Komisja ustaliła, iż właścicielki utraciły "używanie lub użytkowanie mienia" w rozumieniu przepisu art. II lit. b układu między rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki i rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczącego roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych w związku z wejściem w życie w dniu 12 lutego 1959 roku ustawy z dnia 30 stycznia 1959 roku. Ponadto, Minister pominął okoliczność, że żadne postanowienia Układu nie przewidywały przejścia własności na rzecz Skarbu Państwa. S. G., której następcą prawnym jest Skarżący I, nie podpisała żadnego zrzeczenia się roszczeń, ani zrzeczenia się prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. W konsekwencji, ustalenia zaskarżonej decyzji Ministra w zakresie przejścia nieruchomości i wypłacenia w związku z takim zdarzeniem odszkodowania przez Komisję są wadliwe.
Skarżący I podniósł także, że Minister w uzasadnieniu swojej decyzji nie wyjaśnił dlaczego uznał, że przyznanie właścicielom nieruchomości odszkodowań, które miałyby skutkować po wydaniu decyzji Komisji utratą tytułu prawnego do Nieruchomości, skutkuje zarazem utratą interesu prawnego w postępowaniu w sprawie zastosowania ustawy z 1968 r. Wszak w postępowaniu na podstawie ustawy z 1968 r. należy zbadać, czy ziściły się, czy też nie ziściły się przesłanki do stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwu prawa własności nieruchomości. Zatem nie można by było - używając argumentu Ministra - w momencie wszczęcia postępowania przyznawać prawa do udziału w nim tylko tym właścicielom, co do których przesłanki ustawy z 1968 r. nie ziściły się, skoro okoliczność ta nie jest znana na początku postępowania, a dopiero po jego przeprowadzeniu.
L. R. (dalej jako "Skarżąca II") w swojej skardze (sformułowanej w piśmie z 25 listopada 2021 r.) podniosła następujące zarzuty:
1) naruszenia przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 roku o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U. 1968 nr 12 poz. 65), poprzez bezzasadne przyjęcie, że spełnione zostały przesłanki prawne pozwalające na wydanie decyzji Ministra Finansów z 2002 roku stwierdzającej przejście własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i [...] oraz ul. [...] na rzecz Skarbu Państwa, w sytuacji gdy współwłaściciele nigdy nie zrzekli się prawa własności, a przyznane im odszkodowanie obejmowało jedynie należność z tytułu ograniczenia możliwości korzystania z rzeczy, co wprost wynika z treści decyzji Amerykańskiej Komisji Indemnizacyjnej, która przyznała odszkodowanie wyłącznie za niemożność używania lub użytkowania nieruchomości (ang: "use and enjoyment");
2) naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 1, 2 i 5 ust. 2 ww. ustawy z 1968 roku, polegające na błędnej wykładni tych przepisów i uznaniu, że współwłaściciele księgowi spornej nieruchomości oraz ich następcy prawni nie mieli w chwili wydania decyzji z 2002 roku interesu prawnego w zachowaniu prawa własności pozwalającego na uznanie ich za strony postępowania, w sytuacji gdy własność nieruchomości została im na mocy decyzji z 2002 roku odjęta, co narusza artykuły 21 i 64 Konstytucji RP;
3) naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. i pozbawienie możliwości czynnego udziału właścicieli w postępowaniu bezpośrednio dotyczącym ich prawa własności;
4) naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że decyzja z 2002 roku wydana została bez podstawy prawnej, a przy tym z rażącym naruszeniem prawa, bowiem skierowana została do osób nieżyjących w momencie jej wydania. Organ zobowiązany był i jest do tego, aby po myśli art. 157 § 2 k.p.a. stwierdzić nieważność decyzji z 2002 roku ex officio z obu ww. przyczyn;
5) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy oraz zarzutów podniesionych przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i przedstawionych przez nią dowodów, a zatem niepodjęcie niezbędnych działań dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Minister uchylił się od zbadania kwestii prawnych o kluczowym znaczeniu dla niniejszej sprawy, a zatem braku udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z 2002 roku współwłaścicieli spornej nieruchomości (i ich następców prawnych) oraz wydania tejże decyzji bez podstawy prawnej, bowiem nigdy nie doszło do przejścia własności spornej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.
Skarżąca II wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji z 29 marca 2021 r. i stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Finansów z 19 września 2002 r.; przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie; oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej II kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca II wskazała, że Minister całkowicie pominął, że expressis verbis z decyzji Komisji Stanów Zjednoczonych z 1965 roku wynika, że została ona wydana wyłącznie z powodu utraty używania lub użytkowania (czasowego ograniczenia własności), co w języku angielskim określone zostało dosłownie jako "use and enjoyment". Wykładnia literalna tego zwrotu jest zdaniem Skarżącej II oczywista - odszkodowanie wypłacone zostało ze względu na brak możliwości korzystania z realności. Skarb Państwa nie przejął natomiast własności nieruchomości, stąd aż do momentu wpisania się Skarbu Państwa do księgi wieczystej na podstawie oczywiście wadliwej i nieostatecznej decyzji z 2002 roku ujawnieni byli tam właściciele, którzy przysługującej im własności nie utracili w czasach PRL ani nigdy się jej nie zrzekli. Gdyby, jak chce Minister, było inaczej, to podstawa odszkodowania w orzeczeniu Amerykańskiej Komisji Indemnizacyjnej byłaby określona jako utrata prawa własności. Po angielsku taki zwrot brzmiałby na przykład Joss of the right of ownership".
Skarżąca II podniosła również, że deklaratoryjny charakter decyzji z 2002 r. nie ma żadnego wpływu i znaczenia prawnego dla obowiązku ustalenia przez organ kręgu osób, których udział w postępowaniu w charakterze stron jest konieczny ani na pozbawienie stron prawa do czynnego udziału w sprawie. Skoro właściciele nie utracili własności nieruchomości, to powinna ona przypaść ich następcom prawnym, którzy legitymizowali i legitymizują się oczywistym interesem prawnym w tym, aby nie została wydana decyzja administracyjna faktycznie wywłaszczająca, a taki właśnie skutek wywarła, zdaniem Skarżącej II decyzja z 2002 r., która ma bezpośredni i ze wszech miar negatywny wpływ na ich prawa właścicielskie. Zdaniem Skarżącej II, Minister w 2002 r. wydał decyzję bez udziału stron i bez starań dla ustalenia ich kręgu, a uchybienie organu jest tym cięższe, że w czasie wydawania decyzji dysponował on informacją o tym, że współwłaściciele przeciwko którym decyzja ta jest wydawana - nie żyją, co czyni decyzję z 2002 r. ex lege nieważną zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W odpowiedzi na skargi Minister wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Minister wyjaśnił, że przepisy prawa materialnego, na których oparł się Minister Finansów wydając decyzję z 19 września 2002 r., budzą wątpliwości interpretacyjne, ponieważ ustawa z 1968 r. jest daleka od precyzji i jasności zarówno co do użytych pojęć, jak i zasadniczego ukształtowania regulowanych nią stosunków prawnych. Wynika to m.in. z upływu czasu oraz zasadniczych zmian ustrojowych państwa od chwili wejścia w życie ustawy z 1968 r. oraz międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych z rządami państw obcych przez Rząd Polski. Ponadto wskazał, że art. II Układu stanowi tylko i wyłącznie listę tytułów roszczeń, które są objęte umową indemnizacyjną. Żaden zapis ww. artykułu nie reguluje metodologii przyznawania przez Komisję odszkodowań z rozróżnieniem dla poszczególnych tytułów roszczeń.
Zdaniem Ministra, okoliczności sprawy, a w szczególności przyznanie wnioskodawczyniom przez Komisję odszkodowań za utratę udziałów w prawie własności nieruchomości krakowskich, jednoznacznie podkreślają brak posiadania przez te osoby po wydaniu decyzji amerykańskiej Komisji - tytułu prawnego do udziałów w nieruchomości i zarazem interesu prawnego w niniejszym postępowaniu. Innymi słowy odszkodowane mienie po wejściu do obrotu prawnego decyzji Komisji nie stanowiło już własności beneficjentów odszkodowań i tym samym nie weszło do masy spadkowej po ich śmierci. Ponadto organ wskazał, że zarzut nieustalenia kręgu stron postępowania może być podstawą wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji w nim wydanej.
Z kolei casus J. G., zdaniem Ministra, Skarżący I odczytał całkowicie błędnie. Stanowi on bowiem objaśnienie spraw z tytułu roszczeń opartych o przepisy, określane w orzecznictwie zbiorczo jako publiczna gospodarka lokalami. Pozbawienie własności, chociaż często formalnie niepowiązane z przejściem tytułu prawnego na Skarb Państwa, było całkowite. Zagraniczny właściciel nie mógł dysponować nieruchomością, pobierać czynszów, zawrzeć umowy zlecenia i udzielić pełnomocnictwa komuś, kto w jego imieniu zawierałby umowy i pobierał czynsze (te czynności pozostałyby praktycznie bezskuteczne wobec zjawiska tzw. kwaterunku - administracyjnoprawnego trybu najmu), a więc mógł uważać się za pozbawionego składników majątku nieruchomego położonych na polskim terytorium państwowym. Stan prawny nieruchomości objętych działaniem układów ukształtowany był bowiem na skutek zdarzeń prawnych, które następowały na terytorium polskim. Samo natomiast przyznanie odszkodowania, w wysokości odnoszącej się wprost do wartości nieruchomości, dowodzi uznania przez Komisję utraty własności przez obywatela amerykańskiego, pomimo tego, że przepisy regulujące publiczną gospodarkę lokalami nie powodowały formalnie przejścia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.
Minister wyjaśnił również, że decyzja z 19 września 2002 r. została wysłana do następujących stron: Prezydenta Miasta Krakowa jako właściwemu organowi reprezentującemu Skarb Państwa w zakresie gospodarki nieruchomościami oraz G. L., wdowie po zmarłym mężu J. L., beneficjencie Układu w związku ze śmiercią H. L. w trakcie postępowania prowadzonego przez Komisję. G. L. żyła w dacie wydania decyzji, zatem zarzut skierowania decyzji z 19 września 2002 r. do osób nieżyjących jest zdaniem Ministra nieprawdziwy.
Postanowieniem z 9 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 3210/21, na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., Sąd postanowił sprawy o sygn. akt I SA/Wa 3210/21 oraz I SA/Wa 3211/21 połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić pod sygn. akt I SA/Wa 3210/21.
W piśmie z 13 maja 2022 r. uczestnik postępowania Skarb Państwa – Prezydent Miasta Krakowa wniósł o oddalenie skarg.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 20 czerwca 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), o czym strony zostały powiadomione.
W piśmie z 29 czerwca 2022 r. Skarżąca II zaprezentowała dodatkowe stanowisko, wskazując na konieczność uwzględnienia przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy okoliczności, że przed Sądem Rejonowym dla [...] w [...] zawisła sprawa w przedmiocie zasiedzenia spornej nieruchomości przez poprzednika prawnego L. R., która jest obecnie zawieszona do czasu prawomocnego zakończenia sprawy o wznowienie postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po ww. poprzedniku. Wskazała także, że w dacie wydania kontrolowanej decyzji z 2002 r. Minister miał wiedze, że dwójka współwłaścicieli spornej nieruchomości nie żyje – P. (P.) L. oraz G. (G.) K., a mimo to wydał swoją decyzję, adresując ją również do osób zmarłych. Minister uchylił się przy tym od ustalenia właściwego kręgu podmiotów uprawionych do udziału w niniejszej postępowaniu. Wobec powyższego wniosła o stwierdzenie nieważności również obu zaskarżonych decyzji Ministra z 2021 r.
W piśmie z 26 lipca 2022 r. Skarżący I podtrzymał stanowisko zaprezentowane w skardze.
Postanowieniem z 18 sierpnia 2022 r. Sąd oddalił wniosek dowodowy Skarżącego I zawarty w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
skargi są niezasadne, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w nich podniesione okazały się chybione.
W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy taki zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.
Kierując się powyższą regułą Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja Ministra z 21 października 2021 r., jak i poprzedzającą ją decyzja z 29 marca 2021 r., nie naruszają przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Podkreślić należy przede wszystkim, iż niniejsze postępowanie przed Ministrem prowadzone było w trybie nadzwyczajnym - w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, którego przedmiotem jest ocena, czy decyzja kwestionowana w tym trybie obarczona jest kwalifikowanymi wadami z art. 156 § 1 k.p.a. W tym trybie weryfikacji decyzji ustala się, czy w kontrolowanej decyzji tkwią wady o największym ciężarze gatunkowym. Jeżeli chodzi o podstawę do stwierdzenia nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) trzeba wskazać, że podstawowym warunkiem uznania, że organ działał z rażącym naruszeniem prawa jest to, czy organ ten naruszył jasny w swej treści przepis prawa (np. nakaz lub zakaz ustanowiony w przepisie). O rażącym naruszeniu prawa nie można zatem mówić wówczas, gdy chodzi o błąd w wykładni przepisu prawa, jeżeli dany przepis może być różnie rozumiany. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie służy do ponownej merytorycznej oceny sprawy, co do jej istoty. Nie jest to kontynuacja postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, ponieważ organ wyższego stopnia nie jest organem orzekającym jako organ III instancji. Istotą tego postępowania – jeżeli chodzi o ocenę decyzji pod kątem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażącego naruszenia prawa) - jest to, aby w oparciu o przepisy prawa stanowiące podstawę prawną kwestionowanej decyzji dokonać jej weryfikacji. Organ nadzoru bada legalność kwestionowanej decyzji w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej wydania.
Ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być zatem niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest bowiem merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia - a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych, wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto - skoro postępowanie nieważnościowe stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji - to niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek wskazanych w tym przepisie. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest zatem kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum, lecz ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach, określonych przez art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30).
Wobec tego, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), z której wypływa domniemanie prawidłowości kontrolowanej decyzji, wadę rażącego naruszenia przepisów prawa należy wykazać. Przede wszystkim powszechnie występujący brak wszystkich dokumentów tworzących akta sprawy, w sprawach dotyczących decyzji wydanych przed kilkudziesięciu laty, nie może świadczyć o tym, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wady nieważności nie można bowiem domniemywać.
Uwzględniając powyższe poglądy orzecznictwa sądowego, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie zostało wykazane, aby decyzja Ministra Finansów została wydane z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 1, 2 oraz 5 ust. 2 ustawy z 1968 r.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 1968 r., przepisy ustawy stosuje się do wpisów na rzecz Skarbu Państwa w księgach wieczystych tytułu własności nieruchomości obywateli państw obcych oraz uprawnień wynikających z wieczystego użytkowania lub z ustanowionych na rzecz tych obywateli ograniczonych praw rzeczowych, które to nieruchomości i prawa przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych z rządami tych państw przez Rząd Polski (określane zwyczajowo jako układy indemnizacyjne). Stosownie natomiast do treści art. 2 ustawy z 1968 r., wpis do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości lub uprawnionego do korzystania z wieczystego użytkowania albo z ograniczonego prawa rzeczowego następuje na podstawie decyzji Ministra Finansów, stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. Stosownie zaś do art. 5 ust. 2 ustawy z 1968 r., ustawę stosuje się również do nieruchomości oraz praw, które przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych przed ogłoszeniem ustawy.
W takim postępowaniu, do obowiązków Ministra należy zatem ustalenie, czy zachodzą przesłanki przewidziane ustawą z 1968 r. w związku z zawartymi układami indemnizacyjnymi. Minister powinien więc ustalić, czy nieruchomość została przed wejściem w życie układu indemnizacyjnego znacjonalizowana lub faktycznie przejęta przez Skarb Państwa oraz czy w dacie wejścia w życie przepisów nacjonalizacyjnych jej właściciele (względnie ich następcy prawni) legitymowali się obywatelstwem jednego z dwunastu układających się państw oraz czy takie obywatelstwo posiadali w dacie zawarcia układu.
Z przywołanych przepisów wynika, że Minister Finansów upoważniony jest do wydania decyzji stwierdzającej przejście nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych i decyzja ta stanowi podstawę wpisu praw w księdze wieczystej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że warunkiem wydania na podstawie tej ustawy decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa, jest po pierwsze jej nacjonalizacja lub w inny sposób przejęcie przed dniem zawarcia międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, a po drugie objęcie wynikających z tego tytułu roszczeń byłego właściciela taką umową. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 475/11 (CBOSA) podkreślił, że celem powyższej ustawy było nie tyle unormowanie kwestii dokonywania wpisów w księgach wieczystych, na co mogłoby wskazywać językowe brzmienie tytułu ustawy, lecz uregulowanie spraw związanych ze stanem prawnym nieruchomości, które faktycznie zostały przejęte przez Państwo, a z tytułu tego przejęcia na mocy umów międzynarodowych o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych właścicielom nieruchomości wypłacono odszkodowania. W orzecznictwie utrwalone jest też stanowisko, że określenie wysokości odszkodowań, ich wypłata należały do Rządu państwa, który je wypłacał i było poza gestią Rządu Polskiego. Rozdziałem kwot zajmowały się wyłącznie kompetentne specjalne organy państw obcych powołane do realizacji programów odszkodowawczych. Zawarcie układów oznaczało, że obce rządy zgodziły się na wynegocjowane kwoty, które miały stanowić źródło finansowania roszczeń ich obywateli. Układy w sposób wyraźny przerzuciły odpowiedzialność strony polskiej na obce rządy.
Przywołany wyżej Układ między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki i Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, przewidywał, że strona polska zapłaci stronie amerykańskiej globalną sumę 40.000.000 USD, na poczet całkowitego zaspokojenia wszelkich roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych do Rządu Polskiego z tytułu nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia oraz praw i interesów związanych lub odnoszących się do mienia, które miało miejsce przed dniem wejścia w życie układu (art. 1 ust. 1 Układu). Roszczenia te po myśli art. II Układu, obejmowały m.in. roszczenia z tytułu : "a) nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia oraz praw i interesów związanych lub odnoszących się do mienia; b) przejęcia własności albo utraty używania lub użytkowania mienia na podstawie polskich ustaw, dekretów lub innych zarządzeń, ograniczających lub uszczuplających prawa i interesy związane lub odnoszące się do mienia, przy czym rozumie się, że dla celów niniejszego ustępu datą przejęcia własności albo utraty używania lub użytkowania jest data, w której tego rodzaju polskie prawa, dekrety lub inne zarządzenia zostały po raz pierwszy zastosowane do mienia (...)". W załączniku do Układu doprecyzowano nadto, że roszczeniami obywateli Stanów Zjednoczonych są: "prawa i interesy związane i odnoszące się do mienia znacjonalizowanego, przejętego na własność lub inaczej przejętego przez Polskę, które od daty nacjonalizacji, przejęcia na własność lub innego przejęcia, do dnia wejścia życie niniejszego układu były nieprzerwanie, z zastrzeżeniem postanowień w paragrafach B i C niniejszego załącznika, a) bezpośrednio własnością osób fizycznych będących obywatelami Stanów Zjednoczonych; (....)" (paragraf A).
W orzecznictwie administracyjnym ugruntowany jest pogląd, że Układ jest umową międzynarodową. Oceny charakteru i skutków stosowania powyższego układu, dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wydanego w składzie siedmiu sędziów z dnia 17 maja 1999 r. sygn. OSA 2/98 (ONSA 1999/4/110). W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wymieniony układ jest umową międzynarodową, która stanowiła podstawę do zaspokojenia roszczeń obywateli amerykańskich z tytułu nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia, praw i interesów związanych lub odnoszących się do mienia, przejęcia własności albo utraty używania lub użytkowania mienia, nie był natomiast podstawą do przeniesienia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa. Taką podstawę stanowią przepisy wskazanej wyżej ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny układ przyznawał, regulował i zaspokajał samoistnie prawo do odszkodowania dla obywateli amerykańskich niezależnie od tego, jak uprawnienia osób, których mienie zostało przejęte przez państwo, było uregulowane w ustawodawstwie polskim. W świetle postanowień układu rozstrzygające znaczenie ma to, czy obywatel amerykański, powołując się na układ, wystąpił o odszkodowanie i czy odszkodowanie to otrzymał na tej podstawie, że jego mienie zostało przejęte przez Państwo Polskie. Taka sytuacja stwarza stan przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie umowy międzynarodowej w rozumieniu art. 2 ustawy z 9 kwietnia 1968 r. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela ten pogląd i zaprezentowaną wyżej argumentację, znajdującą zastosowanie również do oceny okoliczności faktycznych niniejszej sprawy.
Mając na względzie, tak zakreślony zakres przedmiotowy i podmiotowy Układu, skarżący wywodzą, że nie objęte nim były sytuacje, gdy wobec nieruchomości należącej do obywatela Stanów Zjednoczonych została zastosowana – jak miało to miejsce w przypadku spornych nieruchomości - publiczna gospodarka lokalami (na podstawie ustawy z 30 stycznia Prawo lokalowe), co nie prowadziło do pozbawienie właściciela prawa własności do tego mienie.
Wprawdzie rację mają oboje skarżący, że objęcie określonej nieruchomości w okresie powojennym publiczną gospodarka lokalową w oparciu o przepisy dekretu z dnia 21 grudnia 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami, czy zastępującej ów dekret ustawy z 1959 r. Prawo lokalowe, prowadziło do faktycznego ograniczenia właścicielowi jego praw (jak choćby w zakresie decydowania o najmie, czy prowadzonych remontach), jednakże nie można owego ograniczenia zrównywać z sytuacją, "innego przejęcia" mienia, o czym stanowi Układ, a więc definitywnego odjęcia właścicielowi prawa podmiotowego przynależnego do nieruchomości - w sposób prawny czy pozaprawny. Regulowaniu zaś takich stanów prawnych zaistniałych na nieruchomości służy wszak ustawa z 1968 r. i wydawana na jej podstawie decyzja Ministra Finansów. Ustawa ta ma bowiem na celu nie tyle unormowanie kwestii dokonywania wpisów w księgach wieczystych, o czym mógłby świadczyć jej tytuł, ile uregulowaniu spraw związanych ze stanem prawnym nieruchomości, które faktycznie zostały przejęte przez Państwo, a z tytułu tego przejęcia - na mocy umów międzynarodowych o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych - właścicielom nieruchomości wypłacono odszkodowania.
Stąd też właśnie – jak trafnie wywodził Minister – przyjmuje się, że rozstrzygające znaczenie ma to, czy obywatel Stanów Zjednoczonych, powołując się na Układ, wystąpił o odszkodowanie do Rządu Stanów Zjednoczonych i czy takie odszkodowanie otrzymał na tej podstawie, że jego mienie zostało przejęte przez Państwo Polskie. Taka sytuacja bowiem, jak wielokrotnie podnoszono w judykaturze, stwarza stan przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych w rozumieniu art. 2 ustawy z 1968 r. Prowadzi to do wniosku, że układ był podstawą przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości w rozumieniu art. 2 ustawy, jeżeli obywatel Stanów Zjednoczonych wystąpił o przyznanie odszkodowania na podstawie układu i otrzymał takie odszkodowanie, którego wartość była odnoszona do wartości praw przejętych przez Państwo Polskie (vide: wyrok SN z 15 października 2010 r. V CSK 3/10, Lex nr 686384; wyrok składu 7 sędziów NSA z 17 maja 1999 r. OSA 2/98 ONSA 1999/4/110).
W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy organ ustalił, na podstawie archiwalnych akt Komisji, że o odszkodowanie do strony amerykańskiej wystąpili współwłaściciele (ich następcy prawni) nieruchomości przy ul. [...] i [...], ul. [...] oraz [...] w [...] – S. G. oraz H. L. Komisja przyznała następnie powyższym osobom odszkodowanie (za zmarłą H. L. występował jej syn J. L. jako wykonawca jej testamentu) za określone udziały w spornych nieruchomościach, obejmujące całość prawa własności nieruchomości przy ulicy [...] oraz udział ½ nieruchomości przy ul. [...] i [...] oraz ul. [...]. Komisja w trakcie postępowania stwierdziła zatem, jaka jest wartość przejętych nieruchomości od ww. wnioskodawców (w tym także udziału w nieruchomościach położonych przy ul. [...] i [...], ul. [...] oraz ul. [...]), wskazała jakie są to kwoty i takie kwoty zostały wypłacone wnioskodawcom. Kwoty te nie zostały zakwestionowane i uwzględniały wartość majątku objętego wnioskiem. Zapłata zaś wskazanej kwoty spowodowała zwolnienie Rządu Polskiego oraz polskie osoby fizyczne i prawne od wszystkich zobowiązań objętych powołanym Układem (art. IV Układu). Podkreślenia wymaga również, że to strona amerykańska była uprawniona do uznania czy, komu, w jakiej wysokości i za co przysługiwało odszkodowanie. Stanowisko powyższe zostało potwierdzone w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 17 maja 1999 r., sygn. akt OSA 2/98, 19 października 2006 r., sygn. akt I OSK 367/05, 29 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 826/07, 3 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1445/09, 18 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 475/11, 7 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1132/08, 29 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 769/11, 15 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1448/12, 15 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2160/14, a także postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2000 r., sygn. akt SK 31/99).
Skoro zaś tylko strona amerykańska była uprawniona do uznania czy, komu, w jakiej wysokości i za co przysługiwało odszkodowanie to dopóki w obiegu prawnym pozostaje powołana decyzja Komisji, to brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do badania przez Ministra, a tym bardziej przez sąd administracyjny, przed wydaniem decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie układu kwestii ostatecznie ustalonych już przez właściwe organy amerykańskie. Zakres deklaratoryjnego stwierdzenia w decyzji Ministra o przejściu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie umowy międzynarodowej ogranicza się wyłącznie do kwestii ustalenia, że zostały spełnione określone przesłanki na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych. Wydanie takiego orzeczenia powodowało przejście własności mienia, z którym wiązało się to odszkodowanie na rzecz Skarbu Państwa, a po stronie osoby otrzymującej odszkodowanie (a następnie jej spadkobierców) utratę praw do tego mienia i wszelkich roszczeń z nim związanych na przyszłość, w tym także żądania ponownego ustalenia wysokości odszkodowania.
W takiej więc sytuacji przyznanie odszkodowania za objęte po wojnie w faktyczne władanie przez państwowe jednostki organizacyjne w zakresie publicznej gospodarki lokalami sporne nieruchomości wywołało ten skutek, że wobec tychże nieruchomości zastosowanie znalazły przepisy ustawy z 1968 r. Wydanie w takich uwarunkowaniach decyzji, o której omowa w art. 2 ustawy z 1968 r., nie prowadziło zatem do jej wywłaszczenia bez należnego z tego tytułu odszkodowania, nie było więc sprzeczne z ratio legis samej ustawy, ale również nie pozostawało w kolizji z gwarantowaną na gruncie Konstytucji RP ochroną własności i dziedziczenia. Sformułowane zatem w skargach zarzuty nieważności kontrolowanej decyzji z powyższych powodów Sąd uznał za nietrafione.
W związku z tym, Sąd postanowił na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., nie uwzględnić wniosku dowodowego Skarżącego I zawartego w skardze (decyzji nr PO-1636 w sprawie roszczenia nr PO-3455 J. G. wobec Rządu Polski wraz z tłumaczeniem przysięgłym) jako przywołanego na okoliczności nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a więc wykraczającego poza ramy przewidziane w art. 106 § 3 p.p.s.a.
Analiza akt sprawy pozwala również uznać za prawidłowe stanowisko organu co do ustalenia spełnienia przesłanki dotyczącej obywatelstwa. Zgłaszające wierzytelność z tytułu przejętej nieruchomości, S. G. oraz H. L. były w dacie podpisania Układu obywatelkami Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej, które to obywatelstwo nabyły w drodze naturalizacji w dniu 10 styczna 1949 r. (S. G.) oraz 6 maja 1957 r. (H. L.).
Podnieść należy, że stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Nie ma jednak uniwersalnych zasad określania interesu prawnego strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W każdej sprawie kwestie te powinny być rozpatrywane indywidualnie. Zauważyć wypada, że w przypadku nieruchomości przy ul. [...] i [...] oraz ul. [...] kontrolowana decyzja z 19 września 2002 r. objęła swym zakresem jedynie ½ prawa własności przedmiotowych nieruchomości, co oznacza że Skarb Państwa nie uzyskał potwierdzenia przejścia na jego rzecz całości prawa własności ww. mienia. Sąd stwierdza zatem, że następcy prawni osób, do których należały pozostałe udziały w nieruchomościach wymienionych w decyzji Ministra Finansów z 19 września 2002 r. są uprawnieni do uczestnictwa w tym postępowaniu, podobnie jak Skarb Państwa, na rzecz którego decyzja taka została wydana. Z uwagi bowiem na powyższe oraz z powodu doniosłych następstw prawnych decyzji Ministra z 19 września 2002 r. w postaci potwierdzenia wystąpienie skutku prawnego w postaci nabycia przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości (udziału w tym prawie), udział w postępowaniu wszystkich wskazanych powyżej zainteresowanych jest konieczny. Prawdą jest, że decyzja Ministra Finansów wydana na podstawie ustawy z 9 kwietnia 1968 r. nie należy do decyzji uznaniowych, lecz ma charakter związany, co oznacza, że organ musi wydać akt, jeżeli zachodzą warunki sprecyzowane przez przepis ustawy. Organ jest jednak zobligowany do rozstrzygnięcia sprawy przy zaistnieniu ustawowo określonych przesłanek, których wystąpienie musi ustalić. Minister Finansów po ustaleniu, że zostały spełnione określone przesłanki na podstawie art. 2 ustawy z 1968 r. obowiązany był do wydania decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa prawa własności części spornych nieruchomości, która jest podstawą wpisu do księgi wieczystej Skarbu Państwa, jako właściciela tej nieruchomości. Nie do pogodzenia z zasadą równości wobec prawa jest zatem sytuacja, w której możliwość udziału w ww. postępowaniu była by odmiennie ukształtowana dla poszczególnych podmiotów. Wszak także następcy prawni poprzednich właścicieli nieruchomości, winni mieć zapewnioną możliwość skontrolowania czy w sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 2 ustawy z 1968 r., przedstawienia swoich racji w toku takiego postępowania, oraz do ewentualnego zaskarżenia wydanego w nim rozstrzygnięcia (art. 78 Konstytucji RP). Nie sposób bowiem przyjąć, że wystarczającym jest w takim przypadku jedynie udział podmiotu publicznego, tym bardziej że jak wskazano powyżej w kontrolowanej sprawie Skarb Państwa nie jest wyłącznym właścicielem przedmiotowych nieruchomości. W tym zatem aspekcie niniejszej sprawy rację należy przyznać skarżącym.
Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego pominięcia w toku postępowania wszczętego na podstawie przepisów ustawy z 1968 r. następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości opisanych w decyzji Ministra Finansów z 19 września 2002 r., zauważyć należy jednak, że nawet ewentualne pełne wyłączenie strony z możliwości udziału w postępowaniu nie skutkuje wadliwością kwalifikującą do stwierdzenia nieważności danego orzeczenia, lecz może być wyłącznie przesłanką wznowienia postępowania, w myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wobec zasady niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych. Jedynie sygnalizacyjne wskazać wypada, że postępowanie wznowieniowe, w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w większym stopniu zabezpiecza interes strony, gdyż sprawa podlega ponownej ocenie w jej całokształcie, niż postępowanie nieważnościowe, w którym ocenia się jedynie zaistnienie określonych kwalifikowanych wad decyzji, które ze swej istoty nie mają charakteru proceduralnego (art. 156 § 1 k.p.a.).
Sąd nie zgodził się również z zarzutem skarg dotyczącym skierowania decyzji Ministra Finansów z 19 września 2002 r. do osób zmarłych. Jak wynika z rozdzielnika adresowego ww. decyzji została ona skierowana, poza Skarbem Państwa oraz sądem wieczystoksięgowym, także do G. L.– wdowie po zmarłym mężu J. L., która wówczas jeszcze żyła (vide: pełnomocnictwo udzielone przez G. L. 8 października 2002 r., załącznik do pisma z 21 listopada 2002 r. – k. 30-32, t. I).
Sąd nie podzielił także uwag Skarżącej II sformułowanych w piśmie z 29 czerwca 2022 r. Sąd stanął bowiem na stanowisku, że przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy nie ma znaczenia okoliczność, że przed Sądem Rejonowym dla [...] w [...] aktualnie toczy się sprawa w przedmiocie zasiedzenia spornej nieruchomości przez poprzednika prawnego L. R. – L. L.(obecnie zawieszona). Przede wszystkim ocena zaistnienia kwalifikowanych wad decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. jest dokonywana na datę wydania kontrolowanej decyzji, w tym przypadku na dzień 19 września 2002 r. A w tej dacie organ był związany ustaleniami jakich dokonała Komisja w decyzji nr PO-4279, o przyznaniu odszkodowania S. G. za nieruchomości położone w [...] przy ul. [...], ul. [...] i [...] oraz ul. [...] i J. L. jako wykonawcy testamentu H. L. za nieruchomości położone w [...] przy ul. [...] i [...] oraz ul. [...]. Natomiast jak już wyjaśniono powyżej, do wyłącznej kompetencji strony amerykańska należało uznanie czy, komu, w jakiej wysokości i za co przysługiwało odszkodowanie. I dopóki w obiegu prawnym pozostaje powołana decyzja Komisji, to kwestie ostatecznie przez nią ustalone, są wiążące dla organu przy wydaniu decyzji na podstawie art. 2 ustawy z 1968 r. Zasadnicze bowiem znaczenie ma to, czy obywatel Stanów Zjednoczonych powołując się na Układ wystąpił o odszkodowanie do Rządu Stanów Zjednoczonych i czy odszkodowanie otrzymał na tej podstawie, że jego mienie zostało przejęte przez Państwo Polskie. Taka sytuacja stwarza stan przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych w rozumieniu art. 2 ustawy z 1968 r.
Podobnie nie można uznać zarzutów naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. za trafione. Wbrew zarzutom skarg w toku postępowania nie naruszono przywołanych w niej przepisów procedury administracyjnej. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało bowiem przez Ministra przeprowadzone przy poszanowaniu zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym ustanowionej w art. 7 k.p.a., a rozwiniętej w art. 77 § 1 k.p.a., zasady prawdy obiektywnej. Kluczowe zaś z punktu widzenia przedmiotu postępowania ustalenia stanu faktycznego, warunkujące zgodne z prawem zastosowanie przepisów prawa materialnego, znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, przy ocenie którego nie uchybiono zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Minister odniósł się bowiem do wszystkich aspektów niniejszej sprawy i dokonał ich dogłębnej merytorycznej oceny, jak też przedstawił wynik wyjaśnienia zmierzającego do tego ustalenia w sposób spełniający wymogi pełnego uzasadnienia decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.
Skoro zaistnienie przesłanek z art. 1 ust. 1, art. 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z 1968 r. zostało w okolicznościach niniejszej sprawy przesądzone, to nie można było skutecznie zarzucić kontrolowanej decyzji Ministra Finansów z 19 września 2002 r., wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wobec tego rację miał Minister orzekając o odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.
W tej sytuacji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.
Stosownie do brzmienia art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym – por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 1/20 (CBOSA).