I SA/Wa 321/21

I SA/Wa 321/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-05-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz /sprawozdawca/
Łukasz Trochym
Monika Sawa /przewodniczący/
Symbol z opisem
6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1960/22 - Wyrok NSA z 2024-01-19
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1990
art. 6,  art. 124
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędzia WSA Łukasz Trochym Protokolant referent stażysta Jagoda Słowik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2022 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. F. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.
Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Spółka [...] Sp. z o.o., działająca obecnie pod firmą [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., wnioskiem z [...] sierpnia 2016 r. zwróciła się o wydanie decyzji ograniczającej, w trybie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, prawa własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej m.in. działkę ewid. nr [...] z obrębu [...]-[...]-[...] poprzez zezwolenie na realizację inwestycji liniowej polegającej na budowie sieci elektroenergetycznej niskiego i średniego napięcia.
Prezydent m.st. Warszawy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, decyzją z [...] lipca 2020 r. orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania ze ww. nieruchomości stanowiącej działkę ewid. nr [...] w celu realizacji przez [...] Sp. z o.o. na przedmiotowej nieruchomości inwestycji liniowej, polegającej na założeniu i przeprowadzeniu elektroenergetycznej sieci niskiego oraz średniego napięcia wraz z ustanowieniem strefy bezpieczeństwa o szerokości 1,5 m wzdłuż projektowanych przewodów (po 0,75 m od osi sieci), w której wystąpią ograniczenia w możliwości wybudowania innych przyłączy i budynków w odległości około 0,5 m od projektowanych kabli oraz niemożliwe będzie wykonywanie nasadzeń w odległości 0,75 m od tych przewodów, zgodnie z załącznikiem mapowym nr 1, stanowiącym integralną część decyzji.
M. P. wniosła odwołanie od powyższej decyzji.
Wojewoda Mazowiecki rozpoznając sprawę stwierdził, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa.
Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.) – dalej u.g.n., starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody.
Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
W myśl art. 124 u.g.n., organ wydający decyzję o ograniczeniu korzystania z nieruchomości powinien wziąć pod uwagę następujące kwestie:
- czy planowana realizacja inwestycji liniowej jest inwestycją spełniającą przesłanki inwestycji celu publicznego,
- czy planowane ograniczenie korzystania następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego,
- czy właściciel, użytkownik wieczysty lub odpowiednio posiadacz nieruchomości nie wyraża zgody na wykonanie na nieruchomości prac niezbędnych do realizacji inwestycji celu publicznego,
- czy wniosek o wydanie zezwolenia został złożony przez uprawniony do tego podmiot.
Organ odwoławczy zaznaczył, że jedynymi przesłankami wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez jej właściciela są - zgodność inwestycji publicznej z planem miejscowym, a w przypadku jego braku z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz brak zgody właściciela na wykonanie prac, która to okoliczność musi wynikać z przeprowadzonych przed wydaniem decyzji rokowań.
Wojewoda Mazowiecki wskazał, że ustawowy wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z planem miejscowym odnosi się do określenia w tym dokumencie planistycznym charakteru celu, dla realizacji którego następuje czasowe zajęcie nieruchomości, tj. dla celu publicznego.
Zgodność ograniczenia z planem miejscowym należy oceniać przez pryzmat ustaleń zawartych w dokumencie, którego zakres i treść normują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293). Z art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 oraz ust. 3 pkt 4a i 4b ww. ustawy wynika, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego, w którym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w zależności zaś od potrzeb, określa się granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym oraz granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym.
Dopuszczalność ograniczenia korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n uwarunkowana zgodnością z planem miejscowym oznacza zatem konieczność dokonania oceny tej zgodności przez pryzmat istniejących ustaleń tego planu w zakresie przeznaczenia nieruchomości lub ustalenia na niej dopuszczalności lokalizacji inwestycji infrastrukturalnej o charakterze publicznym, zgodnie z art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 oraz ust. 3 pkt 4a i 4b ww. ustawy.
Wojewoda Mazowiecki powołał stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne i podkreślił, że decyzja wydana w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości.
Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo ocenił zgodność planowanej inwestycji z obowiązującym planem. Z treści zaświadczenia z [...] września 2016 r. wydanego przez Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...], wynika bowiem w sposób niebudzący wątpliwości, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami tego planu, w którym obowiązują konkretne zapisy dotyczące obsługi terenu w infrastrukturę techniczną, a które zostały przez przedmiotowe zaświadczenie uszczegółowione w postaci załącznika - mapy z oznaczonym planowanym przebiegiem inwestycji przez stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania nieruchomość.
Wojewoda Mazowiecki podkreślił, że w jego ocenie zamierzona inwestycja w okolicznościach konkretnej sprawy wypełnia pojęcie celu publicznego, o którym mowa w art. 6 ust. 2 u.g.n. Spełniona też została przesłanka przeprowadzenia rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n.
Analizując kwestię, czy wniosek w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. został złożony przez uprawniony podmiot organ odwoławczy wskazał, że [...] Sp. z o.o., działająca obecnie pod firmą [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. jako inwestor budowy sieci elektroenergetycznej niskiego napięcia jest traktowana, jako przedsiębiorstwo użyteczności publicznej, którego celem jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w zakresie zaopatrywania w energię elektryczną.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo Energetyczne (Dz. U. z 2019 r. poz. 42 ze zm.) przedsiębiorstwo zajmujące się dystrybucją energii elektrycznej jest zobowiązane utrzymywać zdolność urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia w tę energię w sposób ciągły i niezawodny przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych.
Zdaniem Wojewody Mazowieckiego organ I instancji rozstrzygając wniosek prawidłowo przyjął, że zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o ograniczeniu nieruchomości w celu realizacji inwestycji celu publicznego.
Przedmiotowy cel publiczny został uszczegółowiony ww. zaświadczeniu Prezydenta m.st. Warszawy Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] z [...] września 2016 r. nr [...] stwierdzającym, że lokalizacja inwestycji linii kablowej niskiego napięcia oraz linii kablowej średniego napięcia na działce ewid. nr [...] z obrębu [...]-[...]-[...], położonej w W. przy ul. [...] jest zgodna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowym zaświadczeniu ustalono ponadto szczegółowo przebieg inwestycji przez przedmiotową nieruchomość. Niezasadne są tym samym podnoszone zarzuty dotyczące ograniczeń wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących nieuwzględnienia interesu strony oraz niejasności zapisów decyzji oraz kwestii podniesionych przez współwłaścicielkę nieruchomości w odwołaniu organ odwoławczy podkreślił, że celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie, albo którędy konkretnie będzie przebiegać, gdyż kwestie te powinny być sprecyzowane uprzednio, albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Zdaniem Wojewody Mazowieckiego kwestie poruszone przez współwłaścicielkę nieruchomości wykraczają poza zakres, w którym organ może dokonać oceny. Organy administracji prowadzące postępowanie o ograniczenie prawa własności nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n mają bowiem obowiązek ustalenia wypełnienia przez uprawniony instytucjonalny podmiot realizujący cel publiczny wymagań formalnych wynikających z obowiązujących przepisów prawa i nie mogą wykraczać poza ich zakres.
Organ odwoławczy zaznaczył ponadto, że w postępowaniu o wydanie zezwolenia określonego w art. 124 ust. 1 u.g.n. należy również badać uciążliwość ograniczenia dla właściciela nieruchomości. Analiza tej uciążliwości nie może jednak wykraczać poza uregulowanie zawarte w art. 112 ust. 3 oraz art. 124 u.g.n. Niedopuszczalne jest formułowanie jakichkolwiek innych, niż określone w u.g.n., przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczenia, o jakim mowa w tym przepisie. Tym samym ocena przez organy motywów, jakimi kieruje się instytucjonalny inwestor w wyborze konkretnego przebiegu i lokalizacji nie podlega badaniu w tym postępowaniu.
W świetle powyższego Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że organ I instancji zasadnie przyjął, że zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości w celu realizacji inwestycji celu publicznego.
M. P. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie zarzucając:
1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia sprawy, a w tym oparcie przez organ II instancji rozstrzygnięcia na treści zaświadczenia Prezydenta m.st. Warszawy Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] z [...] września 2016 r. nr [...] i jednoczesne zaniechanie własnej analizy treści uchwały Nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z [...] maja 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. [...] - część I (dalej "MPZP"), co skutkowało wadliwą kwalifikacją planowanej inwestycji jako zgodnej z MPZP, podczas gdy bezpośrednia analiza zapisów MPZP nie pozwala na taki wniosek,
b) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, ze względu na które organ II instancji nie ocenił możliwości innej lokalizacji planowanej inwestycji ze względu na obowiązek minimalizacji uciążliwości ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości.
2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:
a) art. 6 pkt 2 u.g.n. poprzez wadliwe uznanie inwestycji liniowej [...] Sp. z o.o. polegającej na budowie wskazanej we wniosku sieci elektroenergetycznej niskiego i średniego napięcia jako stanowiącej cel publiczny, podczas gdy inwestycja ta nie ma takiego charakteru,
b) art. 124 ust. 1 u.g.n. przez utrzymanie w mocy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w sposób określony w decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] listopada 2020 r., że ograniczenie to nie jest zgodnie z MPZP,
ewentualnie
c) art. 112 ust. 3 u.g.n. poprzez jego pominięcie i utrzymanie obciążenia nieruchomości skarżącej w sposób określony w decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] listopada 2020 r. pomimo, że cele wynikające z zamiaru planowanej inwestycji mogą być zrealizowane w inny sposób niż poprzez ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości skarżącej.
W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie prowadzi , zdaniem Sądu, do wniosku, że wydanie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji nastąpiło z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa procesowego w tym art. 7 k.p.a., 77 §1 k.p.a. i 80 k.p.a. oraz wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego.
Materialnoprawną podstawą obu rozstrzygnięć był art. 124 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.
Z przepisu art. 124 u.g.n. wynika, że ustawodawca umożliwia przymusowo, a więc wbrew woli właściciela nieruchomości, zrealizowanie inwestycji celu publicznego, w sytuacji, gdy nie wyraża on na to zgody. Celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie, albo też którędy konkretnie będzie przebiegać. Kwestie te powinny być sprecyzowane uprzednio, albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego, w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości. Decyzja ta daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzje tego rodzaju wydawane są na zasadzie pewnego wyjątku, którego nie można stosować w sposób rozszerzający ani domniemywać.
Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w sposób określony w art. 124 ust. 1 u.g.n. możliwe jest przy łącznym spełnieniu następujących przesłanek: 1) planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n.; 2) ograniczenie ma być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego; 3) właściciel nie wyraża zgody na realizację inwestycji na jego działce, co potwierdzają udokumentowane rokowania pomiędzy inwestorem a właścicielem.
W sprawie niniejszej stwierdzić należy, że [...] spółka z o.o. z siedzibą w W. we wniosku o ograniczenie sposobu korzystania ze spornej nieruchomości, stanowiącej współwłasność Skarżącej, wniosła o udzielenie zezwolenia na wykonanie czynności związanych z realizacją inwestycji liniowej polegającej na budowie sieci elektromagnetycznej niskiego i średniego napięcia dla nieruchomości będącej domem jednorodzinnym przy ul [...] ponieważ właścicielki nie wyraziły zgody na przeprowadzenie urządzeń przesyłowych przez ich działkę. Odmówiły porozumienia w trakcie rozprawy administracyjnej [...] grudnia 2013r., nie stawiły się na rozprawę [...] sierpnia 2018r. ani na oględziny [...] lipca 2018r. pomimo prawidłowego powiadomienia.
Powyższe oznacza, że w sprawie ziściła się przesłanka odnosząca się do negatywnego wyniku negocjacji pomiędzy inwestorem a właścicielami w przedmiocie dobrowolnego udostępnienia nieruchomości. Podkreślić należy, że obowiązujące przepisy ustawy nie regulują formy i przebiegu tego rodzaju rokowań, pozostawiając w tym zakresie stronom swobodę. Dopełnienie obowiązku ich przeprowadzenia, jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza natomiast taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 ustawy, a druga strona ich nie zaakceptowała, lub też w ogóle nie odpowiedziała na propozycję przystąpienia do rokowań w tym zakresie. Jak wynika z akt sprawy próby w zakresie negocjacji zakończyły się fiaskiem, w tym także rozprawa administracyjna. Pasywna postawa współwłaścicieli lub brak gotowości do osiągnięcia porozumienia oznacza, zdaniem Sądu, że dalsze próby uzgodnienia warunków potencjalnej umowy należy uznać za zbędne. Proces negocjacji nie może przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i w ogóle zechce prowadzić w tym względzie jakiekolwiek rokowania. Uzasadnione jest więc w takiej sytuacji wnioskowanie przez inwestora, że dalsze prowadzenie negocjacji nie rokuje szans powodzenia, a przez to należy je uznać za zakończone. Taka ich zatem ocena przez organy orzekające w sprawie, była także w tych okolicznościach uzasadniona, co oznacza, że została spełniona przesłanka ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w postaci przeprowadzenia rokowań, które zakończyły się wynikiem negatywnym,
Brak jest jednakże wystarczających ustaleń organów obu instancji do uznania, że planowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego.
W myśl art. 2 pkt 5 u.p.z.p., zawierającego definicję legalną inwestycji celu publicznego – należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym, a także krajowym, oraz metropolitalnym bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Stosownie do art. 6 pkt 2 u.g.n. jednym z celów publicznych jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.
W judykaturze wskazuje się, że na pojęcie "inwestycji celu publicznego" składają się dwa elementy, których łączne wystąpienie jest warunkiem koniecznym takiego rodzaju inwestycji. Pierwszy element stanowi określenie przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 u.g.n., a drugi element stanowi przypisanie inwestycji znaczenia lokalnego (gminnego) lub ponadlokalnego. Tak, więc z treści art. 2 pkt 5 u.p.z.p. wynika, iż warunkiem przyporządkowania inwestycji do wskazanej kategorii jest jej lokalne lub ponadlokalne znaczenie, niezależnie od tego, że winien być to cel, o jakim mowa w art. 6 u.g.n. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 648/09; z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 907/14; z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 237/17; wszystkie przywołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). Uznać przy tym należy, że posiadanie przez inwestycję znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego, jako przesłanki inwestycji celu publicznego, oznacza, że powinna ona realizować potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny. Będą to wspólnoty samorządowe na poziomie gminy, powiatu i województwa, a także społeczeństwo jako pewna całość zamieszkująca obszar państwa. Zawsze więc inwestycja celu publicznego nakierowana będzie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 907/14; CBOSA). Pod pojęciem inwestycji celu publicznego kryją się więc wszelkie działania obejmujące swym zasięgiem potrzeby gminne, powiatowe, wojewódzkie oraz krajowe, stanowiące realizację celów wymienionych w art. 6 u.g.n.
Organy administracji nie dokonały oceny okoliczności faktycznych w sprawie, czy planowana inwestycja mieści się w katalogu o którym mowa w ww. art. 6 pkt 2 u.g.n., w sytuacji gdy we wniosku oraz pozostałych dokumentach jako cel ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wskazano założenie i przeprowadzenie elektroenergetycznej sieci niskiego i średniego napięcia wraz z ustanowieniem strefy bezpieczeństwa.
Należy także zauważyć, że nie każde zamierzenie inwestycyjne realizujące cele wymienione w art. 6 u.g.n. stanowi w każdym przypadku inwestycję celu publicznego, gdyż konieczne jest jeszcze, aby spełniało ono warunki przewidziane w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Inwestor musi więc wykazać, że inwestycja spełnia łącznie przesłanki określone w powołanych wyżej przepisach. Inwestycja celu publicznego powinna być nakierowana na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołując się na cel publiczny inwestycji powinien być więc gotowy na jego wykazanie, że jej realizacja nie będzie stanowić wyłącznie zaspokojenia interesu prywatnego – indywidualnego czy grupowego (por. wyroki NSA z 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2407/15, z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1731/19; CBOSA).
Tym samym, dokonując kwalifikacji inwestycji jako mającej realizować cel publiczny, nie można kierować się wyłącznie treścią art. 6 u.g.n. i zawartym w niej katalogiem, albowiem o tym, czy mamy do czynienia z celem publicznym, w istocie decyduje normatywne uregulowanie danej inwestycji, a więc czy mieści się ona – stosownie do art. 2 pkt 5 u.p.z.p. – w pojęciu działań o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim, krajowym), stanowiących realizację celów, o których mowa w wart. 6 u.g.n. Twierdzenie, opierające się na art. 2 pkt 5 u.p.z.p., że każda budowa przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej stanowi realizację inwestycji celu publicznego, ponieważ odpowiada celowi wymienionemu w art. 6 u.g.n., nie uwzględnia bowiem drugiej przesłanki niezbędnej do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, tj. możliwości przypisania inwestycji znaczenia lokalnego (gminnego) i ponadlokalnego (powiatowego, wojewódzkiego i krajowego). Jedynie łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, że dane przedsięwzięcie spełnia wymogi warunkujące zaliczenie do inwestycji celu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 461/15; CBOSA).
W niniejszej sprawie sam wnioskodawca ograniczenia twierdzi, że inwestycja ma służyć doprowadzeniu przyłączy tylko do jednej działki zabudowanej domem jednorodzinnym i służyć zasilaniu jedynie tej działki . Na tym etapie postępowania brak jest zatem podstaw do uznania, by wykazane zostało, że inwestycja spełnia przesłanki uzasadniające uznanie jej za inwestycję celu publicznego.
Niezależnie od powyższego, jak wskazano na wstępie, ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w sposób określony w art. 124 ust. 1 u.g.n. możliwe jest gdy planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego, a ograniczenie jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy administracji uznały, że inwestycja w związku z którą doszło do ograniczenia sposobu korzystania z należącej do Skarżących nieruchomości znajduje oparcie w obowiązującym dla tego terenu miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co wywiodły z uszczegóławiającego ten plan zaświadczenia Prezydenta Miasta Warszawy Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] nr [...], z [...] września 2016r.
Podkreślenia wymaga zatem, że ma rację Skarżąca zarzucając w skardze, że ustalenia szczegółowe, relewantne z punku widzenia rozpoznania sprawy muszą być wywiedzione wprost z zapisów i załącznika graficznego danego planu nie zaś jakichkolwiek innych dokumentów . Dodatkowo miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, aby stwarzał podstawę do zastosowania instytucji z art.124
ust.1 u.g.n., musi nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Zgoda na zajęcie nieruchomości musi być odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym, tzn. w tym planie został ustalony jej przebieg (por. np wyrok NSA z 21 marca 2017 r. I OSK 2033/15. Przy zastosowaniu omawianej instytucji prawnej koniecznym jest więc, aby konkretny przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazywał, że na konkretnej nieruchomości ma być lub może być realizowany konkretny cel publiczny. Za takim rozumieniem wymogu zgodności z planem, jako warunku ograniczenia własności, przemawia z jednej strony charakter tej instytucji - będącej formą wywłaszczenia, co wymaga ścisłego interpretowania regulujących ją przepisów. Z drugiej zaś możliwości zapewnienie właścicielom nieruchomości efektywnej ochrony przed nieuzasadnioną ingerencją w przynależne im prawa podmiotowe. Tylko bowiem w sytuacji, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sposób jednoznaczny przesądzona zostaje kwestia powstania określonych urządzeń infrastruktury technicznej oraz ich przebiegu właściciel nieruchomości może podjąć skuteczną polemikę z takimi rozstrzygnięciami, zaskarżając podjętą w przedmiocie miejscowego planu uchwałę. Takiej możliwości jest on natomiast bez wątpienia pozbawiony na późniejszym etapie procedowania, w tym w szczególności na etapie postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, skoro wówczas badana ma być co do zasady wyłącznie kwestia zgodności ograniczenia z planem miejscowym lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Mając to na uwadze stwierdzić należy, że stan faktyczny sprawy w zakresie niezbędnym do podjęcia na gruncie norm prawa materialnego prawidłowego rozstrzygnięcia nie został ustalony przez organy w sposób wystarczający, w szczególności w zakresie ustalenia czy chodzi o inwestycję celu publicznego oraz czy zachodzi zgodność planowanej inwestycji celu publicznego z postanowieniami obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy wezmą powyższe stanowisko pod uwagę i uwzględnią je w przyszłym rozstrzygnięciu.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie.