I SA/WA 3053/21

I SA/Wa 3053/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-11-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-12-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jolanta Dargas /sprawozdawca/
Magdalena Durzyńska /przewodniczący/
Mateusz Rogala
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
art. 5 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Magdalena Durzyńska sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) asesor WSA Mateusz Rogala po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S. A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 21 października 2021 r. nr KKU-4/20 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 21 października 2021 r., nr KKU-4/20,
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...]
z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], w przedmiocie
stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. Wojewoda [...] stwierdził nieodpłatne nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r., nieodpłatnie,
prawa własności nieruchomości, położonej w jednostce ewidencyjnej
Miasto [...], obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonych
w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...]
o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, objętych księgą wieczystą nr [...] oraz jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha,
objęta księgą wieczystą nr [...] Sądu Rejonowego w [...].
W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż nieruchomości będące przedmiotem
niniejszej decyzji, oznaczone w obrębie [...] jako działki o numerach: [...] i [...] (powstałe z kolejnych podziałów działki nr [...]) oraz [...]
i [...] o łącznej powierzchni [...] ha stanowiły w dniu [...] maja 1990 r.
własność Skarbu Państwa. Prawo własności tych nieruchomości na rzecz
Skarbu Państwa zostało nabyte na podstawie dekretu PKWN o przeprowadzeniu
reformy rolnej z [...] września 1944 r., co poświadcza treść działów II ksiąg wieczystych:
nr [...]. W prowadzonych dla przedmiotowych nieruchomości księgach wieczystych jako właściciel nadal ujawniony jest Skarb Państwa.
Zgodnie z zaświadczeniem Prezydenta Miasta [...]
z [...] października 2015 r., według stanu na 27 maja 1990 r. w ewidencji gruntów
działka nr [...] (z której powstały działki: nr [...] i nr [...]) posiadała
symbol użytku "Tk" - tereny kolejowe, a działki: nr [...] i nr [...] symbol użytku "[...]" i figurowały jako własność Skarbu Państwa - [...]. Obecnie przedmiotowe działki, oznaczone są symbolem użytku "[...]"
- tereny mieszkaniowe, a działka nr [...] dodatkowo symbolami: "dr" - drogi, "Bz"
- tereny rekreacyjno-wypoczynkowe oraz "Bi" - inne tereny zabudowane.
Dodał, iż działki o numerach: [...] i [...]
nie stanowią infrastruktury kolejowej. Na działkach nr [...] i nr [...] znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny, położony przy ul. [...]
w [...], zarządzany przez Zakład Gospodarki Mieszkaniowej
w [...]. Ponadto, na ww. działkach znajduje się droga oraz część budynku Dzielnicowego Domu Kultury, którego pozostała część położona jest na działce
nr [...], stanowiącej własność Gminy [...]. Natomiast działka nr [...] położona jest w pasie drogi publicznej ul. [...], która na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia 31 marca 1987 r. (Dz. Urz. Woj. Katowickiego z 1987 r. Nr 6) została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie miasta [...] (poz. [...]). [...] pismem z [...] października 2003 r. złożyły do Wojewody [...] wniosek w sprawie nabycia w trybie art. 34 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego [...] (Dz. U. z 2000 r., Nr 84, poz. 948 ze zm.) prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. Jednakże zgodnie z oświadczeniem Prezydenta Miasta [...], wykonującego zadania
z zakresu administracji rządowej z 13 października 2015 r., w tamtejszym urzędzie
brak dokumentów potwierdzających przekazanie przedmiotowych działek w zarząd [...]. Figurujący w dniu 27 maja 1990 r. w ewidencji gruntów wpis władającego: [...] nie stanowi dowodu decydującego
o powstaniu zarządu przed tą datą. Wskazał, że bezpośrednio przed 27 maja 1990 r. przekazanie nieruchomości w zarząd państwowych jednostek organizacyjnych
(np. przedsiębiorstw państwowych) następowało w drodze decyzji administracyjnej
lub w przypadkach prawem przewidzianych, zgodnie z art. 38 ustawy
z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U.
z 1985 r., Nr 22, poz. 99). Również obowiązująca do 31 lipca 1985 r. ustawa
z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r., Nr 22, poz. 159) przewidywała, że przekazywanie terenów państwowych jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie następuje w drodze decyzji właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej rady narodowej. Podkreślić należy, że przepisy cyt. ustawy
z 14 lipca 1961 r., jak również przepisy uchylającej ją ustawy z 29 kwietnia 1985 r.
o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie przewidywały
uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną tytułu prawnego do gruntu
w postaci użytkowania, a od 1 sierpnia 1985 r. - zarządu, w sposób dorozumiany
Ponadto, Wojewoda [...] wskazał, iż w myśl art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia
10 maja 1990 r., mienie ogólnonarodowe (państwowe), należące do rad narodowych
i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego
(z wyłączeniem mienia określonego w art. 11 i 12 ww. ustawy) staje się w dniu
jej wejścia w życie, tj. 27 maja 1990 r., z mocy prawa, mieniem właściwych gmin.
Natomiast zgodnie z art. 34 Kodeksu cywilnego, w brzmieniu obowiązującym
w dniu 27 maja 1990 r., w powiązaniu z ówczesnym brzmieniem art. 6 ustawy
z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości
(Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74), mieniem należącym do wyżej opisanych podmiotów były te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się pod zarządem
innych niż Państwo państwowych osób prawnych.
Z uwagi na fakt, że w niniejszym postępowaniu nie stwierdzono dokumentów potwierdzających, aby przedmiotowa nieruchomość Skarbu Państwa
w dniu 27 maja 1990 r. obciążona była prawem zarządu na rzecz innych
niż Państwo państwowych osób prawnych oraz aby podlegała wyłączeniu z komunalizacji stosownie do art. 11 i 12 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., tym samym w ocenie Wojewody należała ona do podmiotów wyszczególnionych w art. 5 ust. 1 pkt 1.
Odwołanie od decyzji Wojewody złożyła spółka [...]
w W.
Komisja rozpatrując sprawę wskazała, że podstawę materialno-prawną
zaskarżonej decyzji Wojewody stanowi art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej
stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika,
że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe).
Decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy
z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), tj. w dniu 27 maja 1990 r.
Bezsporne jest w niniejszej sprawie, że opisana na wstępie nieruchomość,
w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa na podstawie Dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej z 6 września 1944 r., co poświadcza treść
działów II ksiąg wieczystych: nr [...]i nr [...].
Dla ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych
i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego niezbędne jest wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "należące do".
"Należenie" jest kategorią prawną odmienną od stanu faktycznego wyrażanego
w pojęciach typu "posiadanie", "władanie", "dysponowanie" - co jest prawnie obojętne
dla komunalizacji. Toteż pojęcie "należenie" trzeba rozumieć w kategoriach prawnych, zwłaszcza gdy mienie takie nie "należało" faktycznie do określonych
organów samorządowych.
Należenia mienia do danej rady narodowej również można w istocie domniemywać. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127, ze zm.),
grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej.
Grunty te zatem do wspomnianych organów należały, chociaż nie było to należenie
w kategoriach stricte prywatnoprawnych (użytkowanie, posiadanie etc.).
Z powyższymi regulacjami koresponduje art. 38 ust. 2 ustawy gruntowej,
zgodnie z którym dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa
o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi,
bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Analogiczne regulacje dotyczące obowiązku formalnego przekazania terenu państwowego m. in. przedsiębiorstwom państwowym
w prawną formę władania zwaną zarządem (użytkowaniem) występowały również
we wcześniejszym stanie prawnym (por. art. 3 ust. 1 i 8 ust. 1 ustawy
z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, czy też art. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, Dz. U. z 1952 r., poz. 31).
Stanu powyższego nie zmienił przejściowy art. 80 ust. 1 ustawy gruntowej
(w brzmieniu z dnia 27 maja 1990 r.), zgodnie z którym grunty państwowe będące
w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Przepis ten odnosił się bowiem w istocie
do analogicznego do zarządu z ustawy gruntowej formy władztwa przedsiębiorstw państwowych, w ramach zasady jednolitej własności Skarbu Państwa,
w postaci "użytkowania". Użytkowania tego nie można sprowadzać wbrew literalnemu brzmieniu ww. przepisu i ww. zasadzie do "użytkowania" stricte w znaczeniu cywilistycznym, czy też faktycznego władztwa (posiadania), którego nie można utożsamiać z użytkowaniem.
W jednobrzmiących tezach uchwał z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16,
oraz z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, NSA przyjął, że
"pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa (...)
bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy
z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości
(Dz. U. Nr 22, poz. 99 z późn. zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu (...) maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej
stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.
Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.)". Z treści uchwał
wynika jednoznacznie, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa (...) nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy
z dnia (...) kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości,
tj. decyzją organu administracji publicznej, na mocy której (...) uzyskała grunt państwowy w zarząd albo umową, zawartą za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową
o nabyciu nieruchomości.
Komisja podniosła, że niezrozumiałym może być kwestionowanie komunalizacji
poprzez pryzmat przepisów uwłaszczeniowych (nawet z powołaniem na wydanie
w indywidualnych przypadkach decyzji uwłaszczeniowych, komunalizacja bowiem choćby z przyczyn czasowych ma w ocenie KKU pierwszeństwo przy ocenie stanu prawnego nieruchomości). Z punktu widzenia bowiem uwłaszczenia
prawem użytkowania wieczystego, to czy właścicielem nieruchomości jest
Skarb Państwa czy też gmina wydaje się nie posiadać istotnego znaczenia
(poza kwestią właściwości), o ile przedsiębiorstwo państwowe podjęło właściwe czynności w stosownym czasie ku temu. Mając powyższe na uwadze, za bezzasadny Komisja uznała zarzut skarżącej, iż Wojewoda w postępowaniu komunalizacyjnym
nie wziął pod uwagę stanowiska wyrażonego przez skarżącą w postępowaniu uwłaszczeniowym pod nr [...], prowadzonym w związku z wnioskiem [...]. z dnia [...] października 2003 r. Ponadto, z akt sprawy nie wynika,
ażeby w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana
w zarząd lub użytkowanie na rzecz spółki [...]., a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Żadnego z tytułów prawnych wskazanych w ww. art. 38 ustawy o gospodarce gruntami skarżąca spółka nie przedstawiła. Faktyczne władanie mieniem przez skarżącą
bądź przez jej poprzedników prawnych nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która w trybie ww. przepisu ustawy komunalizacyjnej następuje z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r.,
tym bardziej, że wydana decyzja komunalizacyjna ma jedynie charakter deklaratoryjny
i potwierdza przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa
na właściwą gminę.
Prawo zarządu [...] do przedmiotowej nieruchomości nie powstało z mocy
samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie.
Na stanowisko to wskazuje ukształtowana linia orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok z 01.09.2006 r., sygn. akt I OSK 1947/06, z 15.10.2007 r., sygn. akt I OSK 1456/06 i z 18.12. 2007 r. sygn. akt I OSK 1457/06 oraz z 20.02.2008 r. sygn. akt I OSK 187/07), w którym wyrażono pogląd, że przepisy ustawy
o przedsiębiorstwie państwowym [...], jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Z kolei akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa [...] oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie, których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i również nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły stanowić podstawę do podejmowania
aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników
mienia ogólnonarodowego. Natomiast [...] nie wykazało, aby dysponowało
takim indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości.
Komisja wskazała ponadto, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1080/09
(dostępny na http:/orzeczenia.nsa.gov.pl), przepis art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "[...]", stanowi w sposób ogólny,
że "wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, stanowią z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo [...] własność Skarbu Państwa,
a przedsiębiorstwo to zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i zarządzie.
Nie można skutecznie twierdzić, by powstanie tego prawnorzeczowego tytułu
po stronie [...] następowało z mocy prawa, bez potrzeby konkretyzacji tej normy
w akcie administracyjnym. Analogiczny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny
w wyroku z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2585/14 (nie publ.).
W niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy
z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym jeżeli służą wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym
lub ponadwojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r.
o tym samym tytule (Dz. U. Nr 51, poz. 301). W rozporządzeniu tym brak jest przedsiębiorstwa państwowego [...]. [...]
w dniu 27 maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Fakt, iż organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister nie oznacza, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej (vide: wyrok NSA
z 13.05.2008 r., sygn. akt I OSK 760/07, Lex nr 505356).
Skargę na decyzję Komisji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły [...]. w W., zarzucając jej:
1. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
art. 7 oraz art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) poprzez brak podjęcia
działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy,
art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 ab initio k.p.a.
poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy
z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym
i ustawę o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) w związku
z art. 11 ust. 1 poprzez bezzasadne przyjęcie, że Gmina [...]
z dniem 27 maja 1990 r. nabyła prawo własności nieruchomości, podczas gdy
materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie jest wystarczający dla dokonania
takiego ustalenia, nadto w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki wyłączenia możliwości komunalizacji, stąd nieruchomość nie mogła stać się mieniem komunalnym w oparciu
o art. 5 ust. 1 pkt 1.
Mając na uwadze przywołane powyżej zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej
pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu
mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1
ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy
nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów, Sąd uznał skargę
za niezasadną.
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych,
a wynikało z ustalenia, że przedsiębiorstwu państwowemu [...] nie przysługiwało
w dniu 27 maja 1990 r. prawo zarządu tej nieruchomości, a to oznacza, że jako składnik mienia państwowego należała ona wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.
Zdaniem Sądu, stanowisko Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej jest prawidłowe
i znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa.
W myśl art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...), jeżeli dalsze przepisy
nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego,
przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów
i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.)
z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, podzielanym przez skład orzekający w niniejszej sprawie, użyte w tym przepisie sformułowanie "należące do" oznacza przynależność
mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym (vide wyrok NSA z 23 lutego 2010 r., I OSK 593/09, Lex nr 595433; wyrok WSA
w Warszawie z 7 grudnia 2010 r., I SA/Wa 1109/10, Lex nr 750573). W tym stanie rzeczy samo faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia, która w trybie art. 5 ust. 1
powołanej ustawy następowała z mocy prawa z dniem jej wejścia w życie,
tj. 27 maja 1990 r.
Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przedsiębiorstwo państwowe [...] (poprzednik prawny skarżącej spółki)
nie dysponowało żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby na niej zarząd bądź użytkowanie. Potwierdza to pośrednio sama skarżąca, która do takiego dokumentu się nie odwołuje.
Należy jednak zauważyć, że sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo
z nieruchomości co do zasady tego prawa zarządu nie kreował i nie kreuje. Zarząd ów (dziś trwały zarząd) jest bowiem prawną forma władania nieruchomością.
Dla oceny kwestii jego istnienia (jako przeszkody komunalizacji) mają znaczenie
dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy oraz obowiązujące wówczas przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych pod określonym tytułem prawnym. Obowiązująca w tym czasie ustawa
z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości
- jak zasadnie podniosła Komisja - przewidywała powstanie zarządu w ściśle określony sposób. Stosownie do jej art. 38 ust. 2 mogło to więc nastąpić w drodze:
1) decyzji terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd,
2) zawartej za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości
między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) względnie umowy o nabyciu nieruchomości. Tylko zatem dysponowanie przez [...] tego rodzaju tytułem prawnym świadczyłby, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych
i terenowych organów administracji państwowej i z tego powodu nie podlegała komunalizacji z mocy prawa. Tymczasem jak już zaznaczono,
tego rodzaju indywidualnym aktem skarżąca nie dysponuje.
To natomiast, że przy ustaleniu przysługiwania przedsiębiorstwu państwowemu
prawa zarządu w odniesieniu do pozostającego w jego dyspozycji mienia nieruchomego decydujące znaczenie odgrywa okoliczność, czy legitymuje się ono decyzją
o ustanowieniu prawa zarządu (użytkowania), względnie stosowną umową,
jeszcze przed 2017 r. było niemal powszechnie przyjmowane w orzecznictwie
sądów administracyjnych. Pojawiające się niekiedy odmienne zapatrywania
na to zagadnienie (czego przykładem może być pogląd sformułowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2010 r., I OSK 1401/09,
Lex nr 745005) miały charakter odosobniony. Ostatecznie kwestia ta rozstrzygnięta została w dwóch uchwałach składów 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego
z 27 lutego 2017 r., I OPS 2/16 (ONSAiWSA 2017/4/59) oraz z 26 lutego 2018 r.,
I OPS 5/17 (ONSAiWSA 2018/3/42), w których stwierdzono, że
"Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...]
bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy
z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych
i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu
art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę
o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych".
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że od czasu uchylenia ustawą z 1960 r.
o kolejach rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 1926 r. (ze zmianami) o utworzeniu przedsiębiorstwa "[...]", nie został uchwalony żaden akt prawny przyznający [...] nabycie prawa zarządu ex lege.
Skład orzekający w sprawie pogląd wyrażony w uchwałach i przedstawioną na jego poparcie argumentację podziela.
Sąd podziela także stanowisko przyjęte w orzecznictwie sądowym, że o tytule prawnym do konkretnie oznaczonej nieruchomości nie mogą stanowić akty ogólne regulujące status przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy nie zostało ustalone, aby zostały wydane decyzje uprawnionych organów państwowych o przekazaniu nieruchomości w zarząd
lub użytkowanie przedsiębiorstwa. Akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa [...] oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego.
Dodać należy, że zgodnie z art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie
ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. To natomiast, że terenowym organem administracji państwowej,
o którym mowa w tym przepisie jest organ stopnia podstawowego, przesądza
art. 3 ust. 2 przywołanej ustawy stanowiąc, iż ilekroć w ustawie jest mowa
o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej
bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego
lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami. Brak zatem tytułu prawnego [...] w dniu 27 maja 1990 r. do stanowiącej własność państwową spornej nieruchomości, potwierdzonego decyzją administracyjną względnie umową, o których mowa
w art. 38 ust. 2 u.g.g., oznacza - jak stwierdzono w uchwałach z 2017 i 2018 r.
- że należała ona wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r.
do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.
W niniejszej sprawie nie miał zastosowania także art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy
z dnia 10 maja 1990 r. – wyłączający spod komunalizacji mienie należące
do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym. Otóż po pierwsze, określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym – to jest posiadanie określonego tytułu prawnego (którego [...] do przedmiotowej nieruchomości nie miało), a po drugie przedsiębiorstwo takie winno być umieszczone w wykazie określonym przez Radę Ministrów zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy.
W wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r.
w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz.U. Nr 15, poz. 301) nie zostało ujęte przedsiębiorstwo państwowe [...].
Także przepis art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego [...] nie stanowi przeszkody w komunalizacji mienia Skarbu Państwa.
W wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03, Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie stwierdził, że art. 1 pkt 9 i art. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r.
o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego [...] oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 80, poz. 720) nie dotyczy komunalizacji z mocy prawa, o której mowa w art. 5 ust. 1 i 2
ustawy komunalizacyjnej (OTK-A 2005, nr 4, poz. 35).
Wskazać należy, iż art. 1 pkt 19 ustawy nowelizującej z dnia 28 marca 2003 r.
został wprowadzony do powołanej wyżej ustawy z dnia 8 września 2000 r. przepis
art. 34a w następującym brzmieniu: "Grunty, o których mowa w art. 34, z dniem
1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy
z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym
i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.)". Odesłanie
do art. 34 oznacza, że omawiany przepis (art. 34a) dotyczy gruntów będących nadal własnością Skarbu Państwa, co do których [...] nie legitymowało się dokumentami
o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych. Grunty te stały się
z dniem wejścia w życie ustawy z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego.
Prawidłowe rozumienie powyższych przepisów z uwzględnieniem stanowiska Trybunału oznacza więc, iż przepisy art. 34 i 34a nie dotyczą gruntów,
których komunalizacja nastąpiła z mocy prawa (art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej), lecz gruntów o których mowa w art. 5 ust. 3 i 4 tej ustawy. (por. wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1417/11).
Zasadnie także Komisja podniosła, że niezrozumiałym może być kwestionowanie komunalizacji poprzez pryzmat przepisów uwłaszczeniowych nawet z powołaniem
na wydanie w indywidualnych przypadkach decyzji uwłaszczeniowych,
komunalizacja bowiem choćby z przyczyn czasowych ma pierwszeństwo przy ocenie stanu prawnego nieruchomości. Z punktu widzenia bowiem uwłaszczenia prawem użytkowania wieczystego, to czy właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa
czy też gmina wydaje się nie posiadać istotnego znaczenia (poza kwestią właściwości), o ile przedsiębiorstwo państwowe podjęło właściwe czynności w stosownym czasie
ku temu.
Wobec powyższego, prawidłowo Komisja uznała, że w sprawie niniejszej wystąpiły wszystkie materialnoprawne przesłanki warunkujące komunalizację przedmiotowej nieruchomości. Stąd zarzut naruszenia przez nią art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy
z 10 maja 1990 r., oparty na kwestionowaniu "należenia" w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomości do terenowego organu administracji stopnia podstawowego
oraz tezie o przynależeniu jej wówczas (w ramach zarządu) do [...], uznać należy
za chybiony. Nie doszło również do naruszenia wskazanych w skardze przepisów
prawa materialnego jak też przepisów kodeksu postępowania administracyjnego
w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie
art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19,
innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
(t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).
-----------------------
#