I SA/Wa 3049/21

I SA/Wa 3049/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-06-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj
Iwona Ścieszka /sprawozdawca/
Monika Sawa /przewodniczący/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OZ 68/23 - Postanowienie NSA z 2023-03-29
I OZ 396/23 - Postanowienie NSA z 2023-09-26
Skarżony organ
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
art. 7 ust. 1 i 2
Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. K. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej: Minister) decyzją z 15 września 2021 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosków: A. K. (w której miejsce wstąpili: K. K. i J. K.), J. K.2 (w którego miejsce wstąpili: M. K., A. K.2, P. K.) oraz M. S. (w którego miejsce wstąpił L. P.), o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 31 maja 2001 r. stwierdzającą, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 26 kwietnia 1952 r. utrzymująca w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 25 marca 1952 r., odmawiająca przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], w określonej w aktach notarialnych części dotyczącej sprzedanych lokali nr [...], w budynku przy ul. [...] oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach, które służą do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali została wydana z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdzającą ich nieważność, uchylił w całości opisaną wyżej decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 31 maja 2001 r. i stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 26 kwietnia 1952 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 25 marca 1952 r.
W uzasadnieniu decyzji Minister uwzględnił, że zabudowana nieruchomość warszawska położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] stanowiła własność J. S., S. K., W. K. i M. K. Następcami prawnymi poprzednich właścicieli są: J. K., K. K., M. K., A. K.2, P. K., Z. S., E. M. i M. K.2 .
Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie orzeczeniem z 25 marca 1952 r. odmówiło przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], z uwagi na niezłożenie w terminie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 26 kwietnia 1952 r.
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z 1 sierpnia 1997 r., po rozpatrzeniu wniosku A. K. i J. K.2 odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 26 kwietnia 1952 r. Decyzją z 10 grudnia 1997 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy decyzję własną z 1 sierpnia 1997 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 stycznia 2001 r., sygn. akt IV SA 136/98 uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 10 grudnia 1997 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję tego organu z 1 sierpnia 1997 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż organ nadzoru nie wziął on pod uwagę, iż orzeczenia dekretowe zostały wydane bez podstawy prawnej. Dekret o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy nie przewidywał bowiem wydawania jakichkolwiek rozstrzygnięć w przypadku niezłożenia przez dotychczasowych właścicieli wniosku o przyznanie prawa własności czasowej.
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z 31 maja 2001 r. stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 26 kwietnia 1952 r. utrzymująca w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 25 marca 1952 r. nieprzyznające dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] w określonej w aktach notarialnych części dotyczącej sprzedanych lokali nr [...] w budynku przy ul. [...] oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach, które służą do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, została wydana z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził jej nieważność.
Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 31 maja 2001 r. złożyli: A. K. w miejsce której wstąpili: K. K. i J. K., J. K.2 w którego miejsce wstąpili: M. K., A. K.2, P. K. oraz M. S., w miejsce którego wstąpił L. P..
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii podzielił stanowisko Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, który kierując się zaleceniami Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie stwierdził, iż kwestionowane decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisu art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej: dekret) oraz bez podstawy prawnej, co skutkuje stwierdzeniem ich nieważności. Minister podkreślił, że orzeczenie administracyjne Prezydium m.st. Warszawy z 25 marca 1952 r. oraz utrzymująca je w mocy decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 26 kwietnia 1952 r. wydane zostały z powołaniem się na przepisy dekretu. Minister wskazał, że z analizy art. 7 ust. 1 dekretu wynika, że prawo własności czasowej (prawo wieczystej dzierżawy) mogło być przyznane uprawnionym podmiotom wyłącznie wówczas, gdy podmioty te skorzystały z przysługującego im prawa i złożyły stosowny wniosek. Ponadto ustawodawca wprowadził ograniczenie czasowe dla występowania z ww. wnioskami, określając je jako sześć miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę. Przepis art. 7 ust. 1 dekretu stanowił podstawowe formalne wymagania, których spełnienie było niezbędne dla ewentualnego pozytywnego rozpatrzenia podania przez organy dekretowe. Również jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdza, iż warunkiem skutecznego objęcia gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy było zamieszczenie ogłoszenia w organie urzędowym Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, o którym mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. 1948 r., Nr 6, poz. 43) - (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2000 r., sygn. akt OPK 32/99, publ. ONSA 2000/4/142).
W toku prowadzonego postępowania ustalono, iż objęcie w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy gruntu nieruchomości [...] ozn. nr hip. [...] nastąpiło w dniu 11 kwietnia 1949 r., tj. w dniu wydania Dziennika Urzędowego Rady Narodowej Nr 5 (opinia geodety uprawnionego z dnia 25 lipca 2012 r.). Ostateczny termin, w którym dotychczasowy właściciel nieruchomości położonej przy ul. [...] mógł złożyć wniosek o przyznanie prawa własności czasowej minął w dniu 11 października 1949 r. W aktach własnościowych przedmiotowej nieruchomości brak jest wniosku o przyznanie prawa własności czasowej złożonego przez byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości. Również Urząd Wojewódzki w Warszawie będący w posiadaniu oryginalnego rejestru złożonych wniosków dekretowych pismem z 4 czerwca 1996 r. poinformował, iż w rejestrze tym brak jest zapisu o złożeniu takiego wniosku w stosunku do nieruchomości położonej przy ul. [...], hip. [...]. Jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej nie przedstawili również spadkobiercy byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Tym samym dotychczasowy właściciel nie spełnił pierwszego, podstawowego kryterium niezbędnego dla uzyskania prawa własności czasowej. Wniosek o przyznanie prawa własności czasowej wszczynał postępowanie administracyjne w tym przedmiocie. Obowiązkiem organu dekretowego było przeprowadzenie niezbędnego postępowania dowodowego oraz rozważenie przesłanek dekretu, a następnie wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Dopiero w przypadku odmowy uwzględnienia wniosku o prawo do gruntu, budynki znajdujące się na gruncie przechodziły na własność gminy. W przypadku niezłożenia wniosku nieruchomość gruntowa z mocy prawa stawała się własnością Skarbu Państwa z dniem wejścia w życie dekretu, a budynki - z dniem w którym upłynął 6-miesięczny termin do złożenia wniosku. Przepisy nie przewidywały w takiej sytuacji wydawania jakichkolwiek aktów administracyjnych. Termin ten jest terminem prawa materialnego, zaś jego upływ skutkuje wygaśnięciem uprawnienia dotychczasowego właściciela do zgłoszenia żądania. Skoro zaś przejście własności na rzecz Skarbu Państwa jest przewidzianym w dekrecie następstwem bezskutecznego upływu terminu i skoro dekret nie wymaga stwierdzenia tego w drodze deklaratoryjnej decyzji właściwego organu administracji, to w konsekwencji do ujawnienia własności Skarbu Państwa w księgach wieczystych co do budynku wystarczy wniosek tego organu, stwierdzający niezłożenie przez osobę uprawnioną wniosku o przyznanie własności czasowej.
Tym samym – w ocenie Ministra - kwestionowane orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 25 marca 1952 r. oraz utrzymująca je w mocy decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 26 kwietnia 1952 r. zostały wydane bez podstawy prawnej bowiem nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne w przedmiocie przyznania prawa własności czasowej, ani też wydania takiego orzeczenia nie przewidywały inne przepisy.
Jednocześnie Minister uznał za błędną ocenę dokonaną przez organ I instancji dotyczącą skutków prawnych jakie wywarły kwestionowane decyzje, w związku z czym uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 31 maja 2001 r. W ocenie Ministra w niniejszej sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, gdyż przejście prawa własności nastąpiło z mocy prawa na skutek braku wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, a zatem późniejsze zbycie nieruchomości nie jest skutkiem orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 25 marca 1952 r. oraz utrzymującej jej w mocy decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 26 kwietnia 1952 r.
Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. K., podnosząc zarzut rażącego naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie oraz całkowite pominięcie dołączenia uzasadnienia skarżonej decyzji uchylającej w całości decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa z 2001 r. w powołaniu się wyłącznie na jej marginalną część - wystąpienie lub niewystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych zbycia kilku odrębnych lokali. Zaskarżonej decyzji zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., przejawiające się niepodjęciem przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, wadliwym rozpatrzeniem całego materiału dowodowego, a także zawarciem w uzasadnieniu decyzji błędnych ocen prawnych tego stanu.
Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.
Pismem procesowym z 18 maja 2022 r. K. K. podtrzymał twierdzenia i wnioski zawarte w skardze. Podkreślił, że jego dziadek – M. K.3, wykonywał prawo własności oraz był przez władze miasta traktowany jak właściciel odbudowujący swoją nieruchomość i opłacający podatki. W 1947 r. wydano na rzecz M. K.3 pozwolenie na budowę/odbudowę domu. Wniosek o przyznanie prawa własności czasowej musiał więc być złożony przez właściciela nieruchomości. Wobec tego skarżący zwrócił się z wnioskiem, aby Sąd wystąpił do organów i wyjaśnił, czy możliwe było wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę bez badania tytułu do nieruchomości. Zdaniem skarżącego niezbędna dla oceny zaskarżonej decyzji jest archiwalna dokumentacja budowlana od 1947 r. do zakończenia robót oraz dokumenty podatkowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.
Sąd nie może jednak dokonywać ustaleń sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją, z tego względu nieuzasadnionymi pozostawały oczekiwania skarżącego sformułowane w piśmie procesowym z 18 maja 2022 r.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów i uwarunkowań Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa.
Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca wydane były w postępowaniu nieważnościowym, którego przedmiotem w ramach sprawowanego przez Ministra nadzoru stała się decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 26 kwietnia 1952 r. utrzymująca w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 25 marca 1952 r. odmawiające przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], hip. [...]. Nieważność orzeczenia dekretowego orzeczona decyzją Ministra wynikała z przyjęcia, że w sprawie miało miejsce wydanie decyzji bez podstawy prawnej, tj. bez uprzednio złożonego w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu wniosku o przyznanie własności czasowej, przy jednoczesnym ustaleniu, że nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji.
Przechodząc do kontroli wydanej w sprawie decyzji pod względem jej zgodności z przepisami prawa materialnego, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie uchybia prawu w stopniu uzasadniającym jej eliminację z obrotu prawnego. Istota prowadzonego w tej sprawie postępowania nieważnościowego sprowadzała się do oceny, czy odmowa przyznania prawa własności czasowej byłym właścicielom nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], z jednoczesnym stwierdzeniem, że wszystkie budynki (fragmenty murów) położone na tym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa, nastąpiła w warunkach ustalonych przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten warunkuje stwierdzenie nieważności decyzji ustaleniem, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Wydanie decyzji bez podstawy prawnej ma miejsce, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania w danej sytuacji decyzji administracyjnej, postanowienia czy milczącego załatwienia sprawy. Brak ten musi mieć charakter obiektywny i może dotyczyć części rozstrzygnięcia (P. Gołaszewski, Sporządzanie środków..., s. 205–206, za: Jaśkowska M., Wilbrandt-Gotowicz M., Wróbel A., Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022). Przesłanka ta odnosi się do sytuacji, gdy decyzja nie odpowiada żadnemu normatywnemu wzorcowi decyzji i można to stwierdzić przez analizę jej samej oraz obowiązujących przepisów prawa, bez odwoływania się do sfery faktu. Mogą jednak o tym przesądzać także braki w sferze faktycznej, gdy opiera się ona na stanie faktycznym skrajnie odmiennym od tego, który warunkuje czynności jurysdykcyjne, a także w razie braku objętej jej hipotezą czynności konwencjonalnej czy oświadczenia potencjalnego adresata decyzji (T. Kiełkowski [w:] Komentarz, 2019, s. 1077). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują zaś łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Naruszenie prawa ma charakter oczywisty, jeżeli sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, jest jaskrawa. Stwierdzone zaś naruszenie musi mieć znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a.
Uwzględniając powyższe cechy postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, na gruncie rozpoznawanej sprawy kluczowe pozostawało ustalenie, czy zaistniały podstawy do wypowiedzi organu dotyczącej realizacji przesłanek ustalonych w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, które stały się źródłem decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 25 marca 1952 r. utrzymanej w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 26 kwietnia 1952 r. nieprzyznającej dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], hip. [...].
W myśl art. 7 ust. 1 dekretu, dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Jak stanowi art. 7 ust. 2 dekretu, gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej.
Z woli ustawodawcy zatem podstawą wypowiedzi organu w powyższej kwestii jest wniosek dekretowy złożony w powyższym trybie przez dotychczasowego właściciela gruntu nieruchomości warszawskiej.
W tym miejscu Sąd zauważa, że na szczególną uwagę w niniejszej sprawie zasługuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wydany 11 stycznia 2001 r. w sprawie o sygn. akt IV SA 136/98, mocą którego uchylona została zaskarżona przez A. K. i J. K.2 decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 10 grudnia 1997 r. i poprzedzająca ją decyzja tego organu z 1 sierpnia 1997 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 26 kwietnia 1952 r. w przedmiocie odmowy przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. hip. [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że jak wynika z treści art. 7 ust. 1 dekretu, postępowanie w trybie tego przepisu mogło być wszczęte wyłącznie na wniosek dotychczasowych właścicieli gruntów warszawskich. Przepis ten nie przewidywał możliwości działania w tym zakresie organów administracyjnych z urzędu. Wydanie w takim przypadku decyzji opartej na art. 7 dekretu uzasadniałoby stwierdzenie jej nieważności, jako wydanej z rażącym naruszeniem ww. przepisu. W odniesieniu zaś do stwierdzenia, które znalazło swoje miejsce w rozstrzygnięciu dekretowym, że wszystkie budynki położone na gruncie przy ul. [...] przeszły na własność Skarbu Państwa, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że zostało ono wydane bez podstawy prawnej, żaden bowiem przepis dekretu nie upoważniał organów do wydawania tego rodzaju decyzji. Uchylając zatem obie decyzje wydane w trybie nieważnościowym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. nakazujących dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy.
W myśl art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.), ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.
Uwzględniając zatem powyższy wyrok i wskazania co do dalszego procedowania w sprawie, organy objęły rozważaniami kwestię złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Analiza archiwalnych akt sprawy doprowadziła organ do konstatacji o braku złożenia takiego wniosku przez dotychczasowych właścicieli nieruchomości warszawskiej. Fakt ten organ potwierdził również w oparciu o pismo Urzędu Dzielnicy Praga Północ z 9 sierpnia 1994 r. oraz informację Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie zawartą w piśmie z 4 czerwca 1996 r. Przeprowadzone w tym zakresie czynności pozwoliły dokonać dostatecznych ustaleń w powyższej kwestii umożliwiając organowi nadzoru przeprowadzenie oceny decyzji dekretowej w ujęciu ustawowych przesłanek nieważnościowych. Zaznaczyć przy tym trzeba, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się – jak w postępowaniu zwykłym – oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a ocenia się legalność decyzji wydanej w ww. postępowaniu zwykłym. Ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją. Wyjaśnić zatem należy, że ograniczony zakres postępowania nieważnościowego uniemożliwiał prowadzenie postępowania w zakresie oczekiwanym przez skarżącego.
Skoro postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło, by istniał wniosek o przyznanie prawa własności czasowej złożony w trybie dekretu, tym samym brak było podstaw do merytorycznej wypowiedzi organów w zakresie ustalonym przepisem art. 7 ust. 1 i 2 dekretu.
Sąd podziela również stanowisko Ministra w zakresie przyjęcia, że w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Przez nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej należy rozumieć taką sytuację, w której stan prawny ustalony decyzją organu administracyjnego nie może być zweryfikowany przy pomocy środków dostępnych na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego. Skutek nieodwracalny decyzji administracyjnej polega więc na tym, że organ nie ma własnych kompetencji do odwrócenia – na drodze postępowania administracyjnego – skutków danego zdarzenia prawnego, zaistniałego po wydaniu kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji.
W wyroku z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2084/19 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny dokonał pogłębionej analizy orzecznictwa w zakresie nieodwracalności skutków prawnych decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Odwołując się do tej argumentacji, jak i w pełni podzielając poczynione spostrzeżenia, Sąd pragnie jedynie wskazać na kluczowe w tej kwestii zagadnienia. Przede wszystkim podkreślić trzeba, że źródłem prawa aktualnych użytkowników wieczystych dawnej nieruchomości warszawskiej i właścicieli znajdujących się na nich budynków nie jest decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej, ale ewentualnie decyzja stwierdzająca nabycie prawa użytkowania wieczystego i w dalszej kolejności zawarta umowa cywilna. Powoduje to ustalenie, że zaistniała kolizja praw (aktualnych użytkowników wieczystych i byłych właścicieli) może być dalej badana, ale wyłącznie na płaszczyźnie weryfikacji owych decyzji i dalszych umów cywilnoprawnych. Skutki prawne decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntów warszawskich nie mogą być zatem oceniane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania poprzedniemu ich właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Dopóki bowiem akty te nie zostaną wzruszone czy podważone we właściwych dla tego celu postępowaniach (administracyjnym - jeżeli chodzi o decyzję stwierdzającą nabycie użytkowania wieczystego czy cywilnym - jeżeli chodzi o skuteczność zawartych umów), dopóty aktualny status prawny nieruchomości nie ulegnie jakiejkolwiek zmianie.
Należy zatem zgodzić się z orzekającym w tej sprawie Ministrem, że późniejsze zbycie lokali nr [...] w budynku przy ul. [...] oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach, które służą do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, nie może być traktowane jako nieodwracalny skutek kwestionowanej decyzji. Jest to bowiem wynik kolejnych decyzji, stwierdzających nabycie prawa użytkowania wieczystego, których istnienie w obrocie nie stoi na przeszkodzie wyeliminowaniu decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej ze skutkiem ex tunc przez stwierdzenie jej nieważności.
Tym samym zasadne jest stanowisko organu, że w związku z niezłożeniem wniosku o przyznanie prawa własności czasowej przez dotychczasowych właścicieli nieruchomości warszawskiej, decyzja o odmowie przyznania tego prawa została wydana w warunkach uzasadniających stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów, które pozwoliłyby na zakwestionowanie faktu, że wniosek dekretowy nie został złożony.
Z tych względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095).