I SA/Wa 2991/22

I SA/Wa 2991/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-04-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jolanta Dargas /przewodniczący/
Magdalena Durzyńska
Mateusz Rogala /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 2502/23 - Wyrok NSA z 2025-09-11
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Magdalena Durzyńska, asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), , Protokolant referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 27 października 2022 r. nr DO-II.7610.171.2022.KC w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia 27 października 2022 r. nr DO-II.7610.171.2022.KC Minister Rozwoju i Technologii, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 12 lipca 2022 r. nr 2026/2022 odmawiającą zmiany decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 maja 2016 r. nr 2017/2016 stwierdzającej nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. prawa własności zabudowanego gruntu, zajętego pod część linii kolejowej nr [...] Warszawa Główna Towarowa - Warszawa Gdańska, położnego w [...], Dzielnica [...], w obrębie [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz stwierdzającej nabycie w tym samym dniu przez [...] S.A. prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu wraz z prawem własności budowli i urządzeń znajdujących się na tym gruncie.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 maja 2016 r. została wydana na podstawie art. 37a ust. 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2014 r., poz. 1160 ze zm., powoływanej dalej jako ustawa z dnia 8 września 2000 r.).
W piśmie z dnia 7 marca 2017 r. [...] S.A. z siedzibą w [...] wniosły, na podstawie art. 154 k.p.a., o zmianę m.in. decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 maja 2016 r. nr 2017/2016, podnosząc, że na wniosek Urzędu m.st. Warszawy, Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa założona została księga wieczysta nr [...] obejmująca m.in. działkę nr [...] z obrębu [...] z wpisem prawa własności do tej działki na rzecz Skarbu Państwa - Prezydenta m.st. Warszawy na podstawie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 30 kwietnia 1953 r. o wywłaszczeniu. Zdaniem wnioskodawczyni, skoro nieruchomość w dacie wydania decyzji Wojewody Mazowieckiego stanowiła własność Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia o wywłaszczeniu, to należy zmienić tę decyzję poprzez orzeczenie potwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego i własności budynków, budowli i urządzeń na rzecz [...]S.A. w oparciu o przepisy art. 34 i 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r.
Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 12 lipca 2022 r. odmówił zmiany decyzji z dnia 16 maja 2016 r., a [...] S.A. wniosły od tej decyzji odwołanie, podnosząc, że niezasadna jest interpretacja dokonana przez organ I instancji, iż art. 154 § 1 k.p.a. dotyczy wyłącznie decyzji opartych o uznanie administracyjne.
W dalszej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że art. 154 § 1 k.p.a. ustanawia trzy przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby można było wzruszyć decyzję. Po pierwsze musi to być decyzja, która nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, po drugie, decyzja ta musi być ostateczna, a po trzecie, za wzruszeniem decyzji muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słuszny interes strony. Zdaniem Ministra, tryb określony w art. 154 k.p.a. nie jest właściwy dla rozstrzygnięć o charakterze związanym, przy wydawaniu których organ pozostaje ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie determinują taką a nie inną treść podjętej decyzji.
Ponadto, na podstawie tego przepisu mogą być uchylane lub zmieniane tylko decyzje konstytutywne a nie deklaratoryjne. Decyzja deklaratoryjna stwierdza ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa, co nastąpiło wcześniej, przed wydaniem decyzji. Nie mogą więc mieć wpływu na kształt takiego stosunku przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji wymienione w przepisach art. 154 k.p.a.
Minister podkreślił, że tryb wzruszenia decyzji administracyjnych przewidziany w art. 154 k.p.a. nie znajduje zastosowania względem decyzji dotkniętej wadami kwalifikowanymi stanowiącymi podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji. Tymczasem będąca przedmiotem postępowania decyzja uwłaszczeniowa stwierdzająca nabycie z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. prawa własności gruntu przez Skarb Państwa oraz prawa użytkowania wieczystego gruntu przez [...] S.A., na podstawie art. 37a ustawy z dnia 8 września 2000 r., ma charakter deklaratoryjny, ponieważ prawo własności oraz prawo użytkowania wieczystego, o których mowa w tym przepisie powstaje ex lege z dniem 1 czerwca 2003 r., zaś wydana w tym przedmiocie decyzja administracyjna jedynie potwierdza ten fakt.
Organ zauważył również, że wnioskodawczyni we wniosku domaga się zmiany decyzji poprzez wydanie nowej decyzji uwłaszczeniowej opartej na innej podstawie prawnej, a mianowicie na podstawie art. 34 i 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. Jednak zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy załatwionej tą decyzją ostateczną przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję ostateczną wydano. W postępowaniu, o którym mowa w art. 154 k.p.a., nie jest dopuszczalna ponowna merytoryczna kontrola decyzji wydanej uprzednio w zwykłym postępowaniu, bowiem naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności.
Wobec powyższego Minister zaakceptował stanowisko organu I instancji, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do zmiany decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 maja 2016 r.
[...] S.A. wniosły na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżąca spółka podniosła, że w sytuacji, gdy właścicielem nieruchomości w dniu 28 lutego 2003 r. był Skarb Państwa, nie mógł być zastosowany w sprawie art. 37a ustawy z dnia 8 września 2000 r. Dlatego skarżąca wystąpiła z wnioskiem o zmianę decyzji na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. W ocenie skarżącej, decyzja Wojewody z dnia 16 maja
2016 r. powinna zostać zmieniona, aby doprowadzić stan prawny nieruchomości do stanu właścicielskiego zgodnego ze stanem faktycznym i prawnym ujawnionym w księdze wieczystej.
Skarżąca podkreśliła, że art. 154 k.p.a. nie określa wprost, czy dopuszczalność wzruszenia ostatecznych decyzji przez ich uchylenie bądź zmianę, dotyczy wyłącznie decyzji o charakterze uznaniowym, czy również decyzji o charakterze związanym.
Ponadto, bez wątpienia w słusznym interesie stron postępowania uwłaszczeniowego jest uchylenie decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 maja
2016 r. w celu przeprowadzenia postępowań uwłaszczeniowych w oparciu o aktualnie ustalone stany prawne i prawidłową podstawę prawną uwłaszczenia.
Przy czym, w ocenie skarżącej, nie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 k.p.a., gdyż nie zaistniały żadne nowe okoliczności w sprawie. Brak jest również podstaw do zastosowania art. 156 § 1 k.p.a. tj. stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż organ orzekał na podstawie danych dostępnych w danym czasie w ewidencjach, a w czasie wydania decyzji Wojewody Mazowieckiego oczywistość naruszenia prawa nie występowała.
Z tych przyczyn skarżąca uznała, że jej wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. był zasadny i możliwy do realizacji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub procesowego, które uzasadniałoby jej uchylenie.
Postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte wnioskiem skarżącej spółki z dnia 7 marca 2017 r., w którym wyraźnie sformułowane zostało żądanie dokonania zmiany decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 maja
2016 r. na podstawie art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy podkreślić, że to wniosek skarżącej wyznaczył ramy niniejszego postępowania. W przypadku bowiem wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot swego żądania, przy czym w razie wątpliwości co do zakresu czy przedmiotu żądania, jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90, publ. ONSA 1990/2–3, poz. 47; z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 1632/96, LEX nr 47890, oraz w postanowieniu NSA z dnia 30 października 2013 r. sygn. akt II OW 104/13, LEX nr 2203993). Jak stwierdził z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 2532/15 (LEX nr 2170782), przepisy art. 154 i 155 k.p.a. tworzą odrębne od siebie tryby postępowania. Precyzyjne i jednoznaczne oznaczenie przedmiotu sprawy przez samą stronę z powołaniem się na konkretny przepis prawa przesądziło kwestię przedmiotu sprawy, a w konsekwencji również trybu prowadzonego postępowania. Skoro zatem [...] domagały się wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 154 k.p.a., to organ był zobowiązany ustalić, czy zostały spełnione przesłanki do zastosowania trybu zmiany decyzji uregulowanego w tym właśnie przepisie Kodeksu.
Jak stanowi art. 154 § 1 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotem postępowania toczącego się na podstawie tego przepisu jest zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji wydanej w konkretnym postępowaniu administracyjnym, jeżeli organ stwierdzi wystąpienie przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Tryb ten nie służy natomiast dokonywaniu dodatkowej kontroli decyzji administracyjnych lub ponownemu prowadzeniu postępowania w sprawie zakończonej już decyzją ostateczną. Nie może również zastępować przewidzianych w art. 145 i art. 156 k.p.a. nadzwyczajnych trybów: wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności decyzji.
Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy załatwionej tę decyzją ostateczną przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję ostateczną wydano. Przyjęcie zaś stanowiska, według którego, w postępowaniu opartym na art. 154 k.p.a. możliwe byłoby ustalenie na nowo stanu faktycznego oraz ocena tego na nowo ustalonego stanu faktycznego w odniesieniu do norm prawa materialnego skutkowałoby utożsamieniem tego nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej z postępowaniem zwykłym (por. wyroki NSA: z dnia 23 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 3645/19; z dnia 30 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 561/17 oraz z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2139/15, dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).
Tymczasem, w rozpoznawanej sprawie skarżąca domagała się zmiany decyzji wydanej w trybie art. 37a ustawy z dnia 8 września 2000 r., podnosząc, że organ winien wydać swoje rozstrzygnięcie na podstawie art. 34 i 34a tej ustawy. Zgodnie z art. 37a ww. ustawy, grunty wchodzące w skład linii kolejowych pozostające w dniu 28 lutego 2003 r. we władaniu [...] SA, niestanowiące własności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub [...] SA stają się z dniem 1 czerwca 2003 r. z mocy prawa własnością Skarbu Państwa za odszkodowaniem. Z kolei w myśl art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r., grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia
1990 r. w posiadaniu [...], co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [...].
Z przytoczonych przepisów wynika, że regulują one zupełnie odrębne tryby uwłaszczenia, które dokonuje się w oparciu o różne przesłanki i wywołuje odmienne skutki prawne, w innych przedziałach czasowych. Z tej przyczyny nie jest możliwe dokonanie, w trybie art. 154 § 1 k.p.a., zmiany decyzji wydanej na podstawie art. 37a ustawy z dnia 8 września 2000 r. w ten sposób, że organ wyda nową decyzję opartą na innej podstawie prawnej (tj. art. 34 tej ustawy), która ma zastosowanie do całkiem odmiennych stanów faktycznych (w pierwszym przypadku do gruntów niestanowiących własności Skarbu Państwa, zaś w drugim do gruntów będących własnością Skarbu Państwa).
Ponadto, nie budzi wątpliwości, że z jednoznacznie brzmiącej treści art. 154 § 1 k.p.a. wynika, że ma on zastosowanie jedynie do decyzji, na mocy której strona nie nabyła prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, nabycie praw użyte w art. 154 i 155 k.p.a. rozumie się szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona nabyła prawa (zob. wyrok NSA z dnia 27 maja 2003 r., sygn. akt IV SA 3205/01, LEX nr 794688). Tymczasem, decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 maja 2016 r. stwierdzała nabycie przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości, zaś przez [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu wraz z prawem własności budowli i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Decyzja ta ukształtowała zatem sytuację prawną zarówno skarżącej, jak i Skarbu Państwa, stwierdzając nabycie przez te podmioty praw określonych w rozstrzygnięciu decyzji. Również z tego powodu decyzja z dnia 16 maja 2016 r. nie mogła zostać zmieniona w trybie art. 154 k.p.a.
Niezależnie zatem od oceny pozostałych przywoływanych przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentów dotyczących dopuszczalności zmiany decyzji deklaratoryjnej oraz decyzji o charakterze związanym, bowiem w tym zakresie stawiane przez organ tezy budzą wątpliwości w doktrynie prawa administracyjnego oraz orzecznictwie (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 154), z wyżej przedstawionych powodów należy uznać za zasadne stanowisko organów obydwu instancji, że wniosek skarżącej o dokonanie zmiany decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 maja 2016 r. nie mógł zostać uwzględniony.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) orzekł jak w sentencji.