I OSK 2160/11

I OSK 2160/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-05-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-11-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Banasiewicz
Monika Nowicka /przewodniczący sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2421/10 - Wyrok WSA w Warszawie z 2011-06-21
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1949 nr 27 poz 197
art. 30
Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.
Dz.U. 1944 nr 4 poz 17
art. 14 ust.1
Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. WSA Zbigniew Ślusarczyk, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2421/10 w sprawie ze skargi U. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 2421/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę U. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Orzeczeniem z dnia [...] października 1957 r. nr [....] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. wywłaszczyło nieruchomość o powierzchni [...] ha, położoną w P. przy S. – C., stanowiącą własność H. S., w granicach określonych planem pomiarowym, sporządzonym przez Powiatowy Zarząd Rolnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. i ustaliło na rzecz właściciela z tytułu wywłaszczenia odszkodowanie w kwocie [...] zł.
Orzekając, na skutek wniosku U. K.- spadkobierczyni po H. S., Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1957 r.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy U. K. podnosiła, że wartość wywłaszczonej nieruchomości była wyższa niż przyznane odszkodowanie a także, iż pieniądze z odszkodowania nigdy nie zostały podjęte i nadal znajdują się w depozycie sądowym.
Rozpoznając sprawę na skutek w/w wniosku Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie, wskazując, że kwestionowane orzeczenie zostało wydane na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) i w zgodzie z jego przepisami.
W motywach decyzji organ szczegółowo wypowiedział się co wszystkich przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej a zwłaszcza podkreślił, że w analizowanej sprawie nie zachodził przypadek określony w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażące naruszenie prawa). Dokonując bowiem oceny kwestionowanego orzeczenia przez pryzmat przesłanki rażącego naruszenia prawa, Minister zauważył bowiem, że wnioskiem z dnia [...] lutego 1956 r. W. wystąpiło o wywłaszczenie opisanej na wstępie nieruchomości, w którym - zgodnie z art. 17 pkt 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. - została prawidłowo wskazana nieruchomość, której dotyczył wniosek, wymieniono powierzchnię nieruchomości przeznaczonej do wywłaszczenia wraz z tym co się na niej znajdowało, wskazano właściciela nieruchomości oraz miejsce jego zamieszkania a także cel wywłaszczenia i jego sposób.
Ponadto - zgodnie z art. 17 pkt 3 dekretu - do wniosku zostały dołączone odpisy: zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] grudnia 1956 r., orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] listopada 1956 r. o konieczności nabycia rzeczonej nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych, wezwanie z dnia [...] stycznia 1957 r. właściciela do sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, zaświadczenie z Sądu Powiatowego w M. z dnia [...] czerwca 1956 r. o zaginięciu księgi wieczystej dotyczącej przedmiotowej nieruchomości w związku z działaniami wojennymi.
W tej sytuacji Minister stwierdził zatem, że wniosek wywłaszczeniowy spełniał wszystkie wymagania formalne, jakie ustawodawca stawiał w art. 17 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. wykonawcy narodowych planów gospodarczych.
Organ zauważył również, że art. 2 dekretu stanowił, iż prawo przejmowania, nabywania i przekazywania nieruchomości przysługiwało wykonawcom narodowych planów gospodarczych a do takiej kategorii podmiotów należało m. in. przedsiębiorstwo państwowe, które posiadało zezwolenie zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie rzeczonej nieruchomości oraz legitymowało się orzeczeniem zastępcy Przewodniczącego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] listopada 1956 r. o konieczności nabycia przedmiotowego gruntu dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Wnioskodawca wywłaszczenia zamierzał bowiem zagospodarować wywłaszczony grunt na bazę zwierząt rzeźnych, co oznaczało realizację nie tylko narodowego planu gospodarczego, ale było także zgodne z przepisami ówczesnej Konstytucji PRL z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz. U. z 1952 r. Nr 33, poz. 232).
Minister wskazał także, iż - zgodnie z art. 8 cytowanego dekretu - wykonawca narodowych planów gospodarczych, po otrzymaniu zezwolenia Przewodniczącego Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie nieruchomości, niezbędnej dla realizacji narodowych planów gospodarczych, był obowiązany pisemnie wezwać właściciela do sprzedaży nieruchomości, za cenę określoną w art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej.
W przedmiotowej sprawie W. - Sekcja Inwestycji pismem z dnia [...] stycznia 1957 r., opierając się na zezwoleniu Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] grudnia 1956 r., zawiadomiło H. S., że część jego nieruchomości położonej w P. przy S. – C. jest niezbędna do realizacji narodowych planów gospodarczych oraz wyraziło gotowość jej nabycia za cenę określoną na podstawie art. 28 dekretu i zatwierdzoną przez Prezydium W. Rady Narodowej. Jednocześnie poinformowało właściciela, że w razie niezawarcia umowy w terminie 15 dni od daty otrzymania wezwania, zostanie wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe. Wprawdzie w piśmie tym nie została podana konkretnie oznaczona cena, ale okoliczność ta – w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r. (sygn. akt I OPS 2/2008) - nie stanowiła o rażącym naruszeniu prawa.
Minister wyjaśnił również, że zawiadomieniem z dnia 9 marca 1957 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej powiadomiło właściciela nieruchomości oraz wnioskodawcę o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego a odpis zawiadomienia przesłano do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. i wywieszono na tablicy ogłoszeń w dniach: [...] marca 1957 r. – [...] kwietnia 1957 r. Zgodnie zaś z art. 20 i art. 33 w/w dekretu, pismem z dnia 9 sierpnia 1957 r. strony zostały poinformowane o terminie rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej, który to termin ustalony został na dzień [...] sierpnia 1957 r. Dodatkowo jeden egzemplarz zawiadomienia przesłano też do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. celem wywieszenia na tablicy ogłoszeń Prezydium przez okres 7 dni.
Na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej H. S. wniósł m. in. o przyznanie - w ramach rekompensaty za wywłaszczony grunt - nieruchomości należącej do W. położonej przy ul. M. a - w razie nie uwzględnienia tego żądania - przyznanie odszkodowania pieniężnego. W rozprawie uczestniczył również J. M., dzierżawca wywłaszczonego gruntu, który wnosił o przyznanie odszkodowania pieniężnego za 40 arów jednorocznej koniczyny czerwonej, nieuwzględnionej w komisyjnym opisie nieruchomości z dnia [...] marca 1957 r.
W tym stanie rzeczy Minister podniósł, że orzeczeniem z dnia [...] października 1957 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W., działając na podstawie art. 10, 21, 33 pkt 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., orzekając o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości, orzekło jednocześnie o przyznaniu odszkodowania pieniężnego od inwestora na rzecz H. S. w kwocie [...] zł, którego wysokość oszacowano na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalania norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 52, poz. 339) w kształcie nadanym rozporządzeniem z dnia 5 lutego 1955 r. (Dz. U. Nr 8, poz. 48). Uzasadniając powyższe orzeczenie organ wywłaszczeniowy stwierdził, że starania wnioskodawcy o nabycie nieruchomości w drodze umowy nie dały rezultatów a wniosek wywłaszczonego o przyznanie nieruchomości zamiennej był bezzasadny. Wywłaszczana nieruchomość nie była bowiem nieruchomością uprzywilejowaną – w rozumieniu art. 30 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r.
Odnosząc się do tej ostatniej kwestii, Minister Infrastruktury zauważył, że uregulowanie zawarte w art. 30 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. nakładało na wykonawcę narodowych planów gospodarczych obowiązek dostarczenia tytułem odszkodowania nieruchomości zamiennej wywłaszczonemu, jeżeli wywłaszczona nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy bądź jedyną działkę wywłaszczonego z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź też przeznaczoną pod budowę takiego domu. Jednak obowiązek ten nie powstawał, kiedy przedmiotem wywłaszczenia była tylko część gospodarstwa i to dla niego nieistotna. Ze zgromadzonych zaś w sprawie dowodów wynikało, że wywłaszczona nieruchomość stanowiła część większego gruntu o powierzchni [...] ha a dodatkowo, wywłaszczone [...] ha stanowiło część z [...] ha gruntu dzierżawionych przez J. M. Biorąc zatem powyższe pod uwagę organ stwierdził, że Prezydium miało uzasadnione powody, aby nie uwzględnić wniosku wywłaszczanego o przyznanie mu nieruchomości zamiennej. Wywłaszczone [...] ha gruntu nie stanowiło bowiem istotnej części nieruchomości o łącznej pow. [...] ha. Ponadto, wywłaszczona część nieruchomości użytkowana była przez J. M., a nie przez H. S., więc nie stanowiła ona części gospodarstwa rolnego osoby podlegającej wywłaszczeniu, a jedynie nieruchomość, z której czerpała ona zyski na podstawie umowy dzierżawy. W rezultacie wywłaszczona część nieruchomości nie była gospodarczo i funkcjonalnie powiązana z całym gospodarstwem H. S. a zatem nie należała do katalogu nieruchomości uprzywilejowanych.
Odnosząc się do zarzutu wnioskodawczyni, że wywłaszczona nieruchomość miała wartość wyższą, niż przyznane odszkodowanie, Minister stwierdził, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, nie jest ocena wartości przyznanej rekompensaty za mienie objęte wywłaszczeniem, ale ocena ściśle określonej czynności w procesie wywłaszczeniowo-odszkodowawczym. Uprawnienie do otrzymania rekompensaty za wywłaszczoną nieruchomość miało służyć jedynie złagodzeniu skutków odebrania nieruchomości i oczywistym było, że w przypadku wywłaszczenia, wartość przyznanego odszkodowania nie odpowiadała rzeczywistej wartości nieruchomości wywłaszczonej. Działo się tak bowiem na skutek ustawowych uregulowań, które w zasadniczy sposób ograniczały możliwość realizacji prawa do odszkodowania w wysokości rzeczywistej wartości nieruchomości wywłaszczonej.
Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. U. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podnosiła, że wywłaszczony grunt stanowił ziemię pierwszej klasy (pszenno – buraczanej) oraz, że gospodarstwo było obrabiane w całości. J. M. użytkował bowiem [...] ha ziemi tylko przez [...] lata, w okresie gdy ojciec skarżącej - na skutek wypadku - nie mógł jej uprawiać, a musiał wywiązać się z umów podpisanych z cukrownią. Skarżąca twierdziła też, że jej rodzice płacili podatki i chowali inwentarz. Ponadto zwracała uwagę, że obecnie czuje się oszukana, ponieważ nie została powiadomiona o zasiedzeniu gruntu przez Zakłady Mięsne w O. i założeniu dla nieruchomości księgi wieczystej. U. K. nie akceptowała faktu, że nieruchomość, która poprzednio należała do jej ojca, aktualnie została sprzedana przez Zakłady Mięsne osobom trzecim (cyt.): "za duże pieniądze, a żadnej korzyści z tego nie ma spadkobierczyni dawnego właściciela gruntu".
Odpowiadając na skargę, Minister Infrastruktury wnosił o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko dotychczas prezentowane w sprawie.
W piśmie procesowym, uzupełniającym skargę, U. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z zasądzeniem kosztów postępowania i dodatkowo zarzuciła organowi naruszenie: art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 30 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz art. 14 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
W uzasadnieniu w/w zarzutów skarżąca, wskazując na orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, akcentowała, iż art. 30 omawianego dekretu miał zastosowanie także do części gospodarstwa rolnego i podnosiła, że wywłaszczona nieruchomość stanowiła właśnie gospodarstwo rolne, choć sama podlegająca wywłaszczeniu część była dzierżawiona przez osobę trzecią – J. M.
Skarżąca zwracała też uwagę, że Prezydium WRN w dniu [...] października 1957 r. orzekło, iż skutek wywłaszczenia następuje na dzień [...] lutego 1957 r., choć wywłaszczenie ma charakter nabycia prawa własności ze skutkiem ex nunc. Tym samym, kwestionowane orzeczenie - w części odnoszącej się do wstecznego skutku wywłaszczenia - zostało wydane bez podstawy prawnej. Ponadto akcentowano, że już w marcu 1957 r. na wywłaszczanej nieruchomości rozpoczęto prace budowlane a brak było w aktach sprawy dokumentów, świadczących o wydaniu zezwolenia na niezwłoczne objęcie nieruchomości w trybie art. 6 lub art. 19 dekretu, bądź na prowadzenie prac pomiarowych lub wierceń badawczych w trybie art. 14 dekretu.
Zdaniem skarżącej, także rozstrzygnięcie, co do odszkodowania zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Rzeczoznawca zaliczył bowiem grunt do III kategorii gruntów rolnych, z uwagi na faktyczny stan zasiewów w chwili sporządzania opinii, choć art. 14 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (do którego odsyłał mający zastosowanie w niniejszej sprawie przepis § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych) nakazywał ustalanie ceny (tj. wartości) ziemi według przeciętnego rocznego urodzaju z danego obszaru ziemi - co należy rozumieć jako wartość odpowiadającą przychodowi, który można przeciętnie uzyskać z danej ziemi, a nie - jaki został uzyskany w roku, w którym dokonywana jest wycena. Interpretacja zastosowana przez rzeczoznawcę była w szczególności niekorzystna dla wywłaszczanego w sytuacji, gdy dokonał on zasiewów nie wykorzystujących w pełni potencjał gruntu. Takie działanie, wg skarżącej, było wprawdzie nieuzasadnione ekonomicznie, ale nie mogło ono uzasadniać zaniżenia kwoty odszkodowania za wywłaszczenie.
Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej: "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie była ona uzasadniona, gdyż orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [... października 1957 r. nr [...] nie zawierało wad świadczących o jego nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.
Na wstępie Sąd zwrócił uwagę, że dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - jako zasadę - przyjął, iż nieruchomości lub ich części niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych mogą być przejmowane, nabywane, zbywane i przekazywane, zgodnie z przepisami niniejszego dekretu (art. 1 dekretu), dlatego też Minister Infrastruktury prawidłowo dokonał oceny przesłanek materialnoprawnych dopuszczalności wywłaszczenia, zachowania reguł procedury wywłaszczeniowej oraz ocenił legalność samego orzeczenia o wywłaszczeniu.
Sąd zgodził się z organem nadzoru, że w niniejszej sprawie W. było wykonawcą narodowego planu gospodarczego, o którym mowa w art. 2 pkt 2 dekretu, uprawnionym do nabycia części nieruchomości w trybie wywłaszczenia. Z wniosku o wywłaszczenie oraz orzeczenia Prezydium WRN z dnia [...] listopada 1956 r. wynikało bowiem, że Przedsiębiorstwo realizowało plan inwestycyjny na rok 1957 budowy obiektów dla zwierząt gospodarskich, zgodnie z wstępną lokalizacją szczegółową Nr [...] z 1953 r.
Nie budziło również wątpliwości, że W. wypełniło wymóg z art. 8 ust. 1 dekretu i wezwało właściciela gruntu – H. S. - (pismo z dnia [...]stycznia 1957 r.) do zawarcia umowy sprzedaży części gruntu o powierzchni [...] ha dla realizacji narodowego planu gospodarczego za cenę, która zostanie określona na podstawie art. 28 dekretu i zatwierdzona przez Prezydium WRN. W wezwaniu pouczono wywłaszczanego o skutkach niezawarcia umowy wynikających z art. 8 ust. 4 dekretu.
Z akt sprawy – jak wywodził Sąd - wynikało, że W. złożyło wniosek o wywłaszczenie (pismo z dnia [...] lutego 1957 r.), a wniosek ten zawierał dane, o których mowa w art. 17 ust. 1 dekretu i załączniki wymienione w art. 17 ust. 3 pkt 1-3 dekretu. Materiał dowodowy w sprawie wskazywał także, że Prezydium WRN w W. wystosowało do H. S. zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, jak tego wymagał przepis art. 18 ust. 1 dekretu, (pismo z dnia 9 marca 1957 r.) oraz pouczyło o treści art. 18 ust. 3 dekretu. Zarządzenie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń w dniach [...] marca 1957 r. – [...] kwietnia 1957 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 1957 r. organ zawiadomił strony o terminie rozprawy wywłaszczeniowo – odszkodowawczej. W rozprawie przeprowadzonej w dniu 22 sierpnia 1957 r. udział wziął m. in. J. Ż. - przedstawiciel W. oraz właściciel gruntu – H. S., który wnosił o odszkodowanie za grunt w formie rzeczowej oraz ewentualnie o odszkodowanie pieniężne.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd Wojewódzki uznał, że kwestionowane orzeczenie z dnia 5 października 1957 r. o wywłaszczeniu zostało wydane przez organ właściwy, o którym mowa w art. 10 ust. 1 dekretu - prezydium rady narodowej rangi wojewódzkiej, po przeprowadzeniu rozprawy - jak tego wymagał art. 21 ust. 1 dekretu, zawierało elementy treści, o których mowa w art. 21 ust. 2 dekretu (ustalało przedmiot i zakres wywłaszczenia oraz wskazywało na rzecz kogo następuje wywłaszczenie (Państwo), a w uzasadnieniu odnosiło się do odmowy uwzględnienia wniosku H. S. o odszkodowanie w formie nieruchomości zamiennej. Orzeczenie to więc załatwia sprawę co do istoty i zawiera wszystkie niezbędne wymogi formalne, a zatem pozostaje w zgodzie z art. 72 ust. 2 i art. 75 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.). W tej sytuacji – zdaniem Sądu - orzeczenie z 1957 r. zostało wydane po prawidłowo wszczętym postępowaniu i było poprzedzone, wymaganymi przez dekret, czynnościami procesowymi.
Odnosząc się do zarzutów skarżącej, Sąd Wojewódzki zauważył, że nie można było postawić Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. zarzutu rażącego naruszenia art. 30 w/w dekretu. Pojęcie rażącego naruszenia prawa można bowiem odnieść jedynie do przepisu, który ma jednoznaczną treść, nie wymagającą stosowania reguł wykładni. Tymczasem, kwestia dopuszczalności zastosowania przepisu art. 30 ust. 1 omawianego dekretu, do przypadku wywłaszczenia części gospodarstwa rolnego, budzi rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sąd wskazał w tym miejscu na wyroki wydane w sprawach o sygnaturach akt: IV SA 1770/98, I SA/Wa 1721/07, I SA/Wa 540/09 i przeciwstawne im wyroki wydane w sprawach o sygnaturach akt: I SA/WA 120/05 i I SA/Wa 294/05). Ponadto zauważył, że na trudności w wykładni tego przepisu zwracał też uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2007 r. (sygn. akt I OSK 1146/06).
Sąd nie podzielił poglądu skarżącej, że - na gruncie przepisów cytowanego dekretu - skutek wywłaszczenia następował ex nunc i z tego powodu orzeczenie wywłaszczeniowe, wskazujące wcześniejszą datę odjęcia prawa własności, rażąco narusza prawo. Uszło bowiem uwadze skarżącej, że przepis art. 40 ust. 1 dekretu przewiduje skutek wywłaszczenia z datą wcześniejszą, niż data wydana orzeczenia. Zgodnie z tym przepisem orzeczenie o wywłaszczeniu przenosi bowiem prawo własności nieruchomości na rzecz wywłaszczającego z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie. W tej sytuacji wskazanie w decyzji terminu wywłaszczenia miało jedynie charakter informacyjny, ponieważ termin ten wynika z mocy samego prawa.
Podnoszona przez skarżącą kwestia braku wydania zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nie miała także przełożenia na ocenę legalności samej decyzji wywłaszczeniowej, ponieważ nie był to warunek dopuszczalności wywłaszczenia oraz wydania orzeczenia wywłaszczeniowego.
Sąd zasygnalizował, że orzeczenie o zezwoleniu W. na objęcie przedmiotowego gruntu w posiadanie zawarte było w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego z dnia [...] marca 1957 r.
Sąd Wojewódzki nie zgodził się też, z poglądem, iż kwestionowane orzeczenie, w części dotyczącej odszkodowania, rażąco naruszało prawo. Obowiązkiem wypłaty odszkodowania został obciążony podmiot, który wnioskował o wywłaszczenie (art. 27 dekretu). Organ dokonując interpretacji przepisu art. 30 ust. 1 dekretu, uznał, że przepis ten nie miał zastosowania. Przyjęcie takiej wykładni mogło zaś mieć uzasadnienie w tym, że wywłaszczeniu podlegała niewielka część gospodarstwa rolnego ([...]ha z ogólnej powierzchni [...] ha – pismo Prezydium MRN w P. z dnia [....] sierpnia 1957 r.), a H. S. wnioskował i o wypłatę odszkodowania w wysokości równowartości wywłaszczanej ziemi (pismo z dnia [...] maja 1957 r., protokół rozprawy) i o odszkodowanie w formie gruntu zamiennego (pismo z dnia [...] sierpnia 1957 r., protokół rozprawy). Kwestia oceny prawidłowości wykładni tego przepisu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji nie mogła mieć jednak wpływu na ocenę jej legalności. Sąd podniósł, że skarżącemu przyznano odszkodowanie pieniężne (art. 31 ust. 1 dekretu) a orzeczenie w tym przedmiocie zapadło po przeprowadzeniu rozprawy, jak tego wymagał przepis art. 33 ust. 6 dekretu. Przed ustaleniem odszkodowania miały miejsce oględziny wywłaszczanego terenu (protokół z dnia [...] marca.). Dokonana zaś, na zlecenie Prezydium WRN w W., przez rzeczoznawcę K. J., wycena szacunkowa wywłaszczanej nieruchomości opierała się na przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 52, poz. 339 ze zm.). Rzeczoznawca ustalił wartość części wywłaszczanej nieruchomości oraz sumę wyrównawczą (obliczył wartość całego gospodarstwa rolnego i zastosował mnożnik z Tabeli stanowiącej załącznik nr 3).
Zdaniem Sądu więc, nie można było uznać, że w niniejszej sprawie odszkodowanie zostało ustalone z rażącym naruszeniem prawa, z tego tylko powodu, że biegły ustalał wartość gruntu, biorąc pod uwagę faktyczny stan zasiewów, a pominął przepis § 4 rozporządzenia z dnia 28 listopada 1952 r. w zw. z art. 14 ust. 1 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, bo nie obliczył wartości ziemi odpowiadającej przychodowi, jaki z gruntu można było uzyskać. Z protokołu oględzin z dnia [...] marca 1957 r. i opinii rzeczoznawcy wynikało, że plony buraczane były zniszczone nie przedstawiały żadnej wartości (były zmarznięte). Tę okoliczność potwierdzało pismo z dnia [.] marca 1957 r. H. S., który wskazywał, że jest chory, niezdolny do pracy, a także, pośrednio potwierdzała tę okoliczność skarżąca w skardze twierdząc, że jej ojciec uległ ciężkiemu wypadkowi i nie użytkował ziemi. Odszkodowania za zniszczoną koniczynę domagał się również dzierżawca gruntu – J. M. (pismo z dnia [...] lipca 1957 r.). Wobec tego trudno było – zdaniem Sądu - uznać, że biegły winien wziąć pod uwagę cenę za ziemię równą przeciętnemu rocznemu urodzajowi, skoro na danym obszarze ziemi zasiewy nie dały plonu przedstawiającego wartość majątkową.
Odnosząc się do opisanego wyżej zagadnienia Sąd Wojewódzki zaakcentował też, że niniejsza sprawa toczyła się w trybie nadzwyczajnym, w którym badaniu podlegało jedynie to, czy w kwestionowanej decyzji tkwiły kwalifikowane wady, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności nie miało zaś na celu ponownej oceny sprawy, co do jej istoty (jak w postępowaniu odwoławczym), lecz obejmowało kontrolę legalności samej decyzji załatwiającej sprawę.
Wobec tego zarzut błędnej interpretacji przepisów z zakresu szacowania nieruchomości przez biegłego na gruncie określonego stanu faktycznego sprawy, kwestia lakoniczności opinii sporządzonej przez biegłego, czy brak uzyskania przez organ ustalający odszkodowanie stanowiska biegłego, co do pojawiających się w sprawie wątpliwości w zakresie stanu upraw rolnych i ich kwalifikacji przy wycenie mogły by być – wg Sądu Wojewódzkiego - skuteczne, ale jako zarzuty odwołania w postępowaniu zwyczajnym. Tego rodzaju uchybienia należało bowiem kwalifikować jako wadliwości dotyczące samej procedury, tj. braku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, naruszenia zasady swobodnej oceny wyników postępowania wyjaśniającego, pominięcia wezwania biegłego do złożenia wyjaśnień na piśmie (art. 47 ust. 1, art. 50, art. 57 ust. 2 w zw. z art. 62 ust. 1 rozporządzenia z 1928 r. o postępowaniu administracyjnym).
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w pkt 1 (oddalenie skargi) – U. K. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:
1. przepisów postępowania, to jest: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,
2. prawa materialnego, to jest: art. 30 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz art. 14 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego
rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego a w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej - przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzono, że stan faktyczny w niniejszej sprawie, nie był sporny, gdyż spór sprowadzał się jedynie do kwestii zaistnienia przesłanek, pozwalających organowi na stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium WRN w W. z dnia 5 października 1957 r. Zdaniem skarżącej, decyzja ta w sposób rażący naruszała przepisy art. 30 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz art. 14 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych, co z kolei - w myśl przepisu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. - skutkowało jej nieważnością.
Akcentowano, że nieprawidłowo został rozstrzygnięty wniosek H. S. o przyznanie nieruchomości zastępczej, a także wniosek o przyznanie odszkodowania w wysokości ustalonej zgodnie z art. 14 ust. 1 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Przepis art. 30 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych nakazywał bowiem zaofiarowanie wywłaszczonemu nieruchomości zamiennej m.in. w przypadku, gdy wywłaszczona nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne a w niniejszym przypadku, bezspornie taki stan faktyczny miał miejsce (nieruchomość była wprawdzie dzierżawiona osobie trzeciej, ale osoba ta jednak wykorzystywała tę działkę w celach rolniczych). Wydzierżawienie nieruchomości w celu dalszego prowadzenia na niej działalności rolniczej, nie powodowało zatem utraty przez nią charakteru gospodarstwa rolnego.
Odmowa przyznania właścicielowi nieruchomości zastępczej stała – wg skarżącej - wprost w sprzeczności z literalnym brzmieniem powołanego przepisu art. 30 dekretu.
Także rozstrzygnięcie, co do odszkodowania, zawarte w kwestionowanym orzeczeniu wywłaszczeniowym, zostało wydane – zdaniem autora skargi kasacyjnej - z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie ustalenie odszkodowania dla wywłaszczanego winno bowiem nastąpić w trybie przepisów dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (zgodnie z odesłaniem zawartym w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych). Przepis art. 14 ust. 1 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nakazywał natomiast ustalanie ceny (tj. wartości) ziemi według przeciętnego rocznego urodzaju z danego obszaru ziemi — co należy rozumieć jako wartość odpowiadającą przychodowi, który można przeciętnie uzyskać z danej ziemi. Tymczasem rzeczoznawca, ustalający wysokość odszkodowania dla wywłaszczonego zaliczył wywłaszczany grunt do III kategorii gruntów rolnych, z uwagi na faktyczny stan zasiewów w chwili sporządzania opinii.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które okazały się nieuzasadnione.
Na wstępie należy wyjaśnić, że wprawdzie autor skargi kasacyjnej twierdził, iż podstawy kasacyjne obejmowały zarzuty zarówno procesowe, jak i prawnomaterialne, w istocie rzeczy sprowadzały się one jedynie do obrazy prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., choć jest zawarty w ustawie proceduralnej, ma charakter prawnomaterialny.
W rezultacie więc Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarżąca zarzucała Sądowi Wojewódzkiemu błędną wykładnię art. 30 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz art. 14 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w związku z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych - w kontekście rażącego naruszenia tych przepisów ( art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Z takim stanowiskiem nie można się jednak zgodzić.
Przedmiotowa sprawa dotyczyła oceny legalności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1957 r., którym to orzeczeniem wywłaszczono część nieruchomości położonej w P., o ogólnej powierzchni [...] ha, stanowiącej własność H. S., przy czym wywłaszczona część obejmowała powierzchnię [...] ha i – w dacie wywłaszczenia – wchodziła w skład dwuhektarowego gruntu dzierżawionego przez J. M., jako zabezpieczenie udzielonej pożyczki. Z uwagi na wniosek właściciela nieruchomości, o przyznanie mu nieruchomości zamiennej albo – w przypadku niemożności uwzględnienia tego żądania – przyznania odszkodowania pieniężnego, powyższym orzeczeniem zostało również ustalone odszkodowanie dla H. S. w kwocie [...] zł. Wg organu wywłaszczającego, art. 30 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych nakładał bowiem na wykonawcę narodowych planów gospodarczych obowiązek dostarczenia wywłaszczonemu, tytułem odszkodowania, nieruchomości zamiennej, jeżeli wywłaszczona nieruchomość stanowiła: gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy bądź jedyną działkę wywłaszczonego z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź też przeznaczoną pod budowę takiego domu, a zatem obowiązek ten nie powstawał, kiedy przedmiotem wywłaszczenia była tylko część gospodarstwa, nie stanowiąca jego istotnej części.
Powyższy pogląd podzielił również organ nadzoru i Sąd Wojewódzki, akcentując, że w przedmiotowym stanie faktycznym, wywłaszczona nieruchomość stanowiła tylko część znacznie większej całości a dodatkowo, wywłaszczone [...] ha było oddane w dzierżawę osobie trzeciej. Zatem wywłaszczony grunt nie był częścią gospodarstwa rolnego H. S., a jedynie stanowił część jego nieruchomości, z której czerpał on pożytki cywilne. Poza tym, Sąd Wojewódzki zwracał także uwagę, że wykładnia art. 30 ust. 1 w/w dekretu była w orzecznictwie sądowoadministracyjnym niejednolita.
W związku powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, że kwestia wykładni art. 30 ust. 1 cytowanego wyżej dekretu z 1949 r. - w świetle przytoczonego przez Sąd Wojewódzki orzecznictwa sądów wojewódzkich nie była jednoznaczna. Ponadto za poglądem, że przewidziany powyższym przepisem obowiązek dostarczenia nieruchomości zamiennej nie powstawał, kiedy przedmiotem wywłaszczenia była tylko część gospodarstwa opowiedział się natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 października 2000 r. (sygn. akt IV SA 1770/98).
Poza tym skoro w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r. (sygn. akt I OPS 2/08), Sąd ten doszedł do przekonania, że naruszenie art. 8 ust. 1 omawianego dekretu, polegające na braku konkretnego określenia ceny w wezwaniu skierowanym do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, nie ma charakteru rażącego, bo rozbieżne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej kwestii, oznaczało brak podstaw do stwierdzenia, iż stan prawny w tym zakresie był wystarczająco jasny, to – ten sam tok rozumowania należało zastosować, dokonując oceny innego przepisu tego samego aktu prawnego. Z uwagi na rozbieżności wykładni dokonywanej przez w judykaturę, należało przyjąć, że istotnie w rozpoznawanym przypadku zachodziła niemożność stwierdzenia, iż dokonana przez organ wywłaszczeniowy wykładnia prawa materialnego (art. 30 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. ) mogła dowodzić jego rażącego naruszenia.
Ponadto, niezależnie od powyższego wydaje się, że na gruncie analizowanego stanu faktycznego, pogląd organu wywłaszczeniowego nie był wadliwy. Znamienne jest bowiem, że w przepisie 30 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. prawodawca nie posłużył się określeniami takimi jak: "grunt rolny" czy "nieruchomość rolna a prawo do domagania się nieruchomości zamiennej odniósł do pojęcia wywłaszczenia "gospodarstwa rolnego". W dacie orzekania o wywłaszczeniu, to jest w 1957 r. nie istniało jednak prawne pojęcie tej instytucji. W języku potocznym, pojęcie gospodarstwa jest zaś z reguły kojarzone z pewną, zorganizowaną i powiązaną ze sobą całością gospodarczą. Tak też rozumiał je prawodawca, regulując pojęcie gospodarstwa rolnego w dekrecie z dnia 30 czerwca 1951 r. o podatku gruntowym (Dz. U. z 1996 r., Nr 2, poz. 12), do której to regulacji – na gruncie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. – odsyłał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 października 2000 r. (sygn. akt I V SA 1770/98). Zgodnie z art. 1 ust. 2 w/w dekretu z 1951 r., za gospodarstwa rolne uważa się ogólny obszar gruntów położonych na terenie gromad (miast, osiedla), które stanowią własność lub są w posiadaniu: 1) jednej osoby fizycznej lub prawnej bądź 2) dwóch lub więcej osób fizycznych lub prawnych, a są objęte wspólną gospodarką. W myśl zaś z art. 1 ust. 3 dekretu z 1951 r. za wspólną gospodarkę uważa się gospodarkę rolną, której sposób prowadzenia wskazuje na to, iż stanowi ona jedną całość gospodarczą, w szczególności wskutek dokonywania wspólnych zbiorów oraz zaspokojenia wspólnych potrzeb z przychodów osiągniętych z gospodarstwa jako całości.
W sytuacji zatem, gdy właściciel gospodarstwa rolnego, ze względu na zabezpieczenie pożyczki, wydzielił z niego mały kawałek gruntu i go wydzierżawił, trudno było uznać, że fragment tej części (na której uprawiano koniczynę czerwoną a nie buraki dla przemysłu cukrowniczego), był gospodarczo powiązany z prowadzonym przez H. S. gospodarstwem rolnym, to jest stanowił jego integralną część. Z tego powodu nie można było stanowczo twierdzić, że w rozpoznawanej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 30 ust. 1 dekretu z 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Prawidłowo także Sąd Wojewódzki ocenił, iż zarzut błędnej interpretacji przepisów z zakresu szacowania nieruchomości przez biegłego (art. 14 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych) - na gruncie analizowanej sprawy - mógł być jedynie podnoszony, jako zarzut odwoławczy w postępowaniu zwyczajnym. Tego rodzaju uchybienie mogło bowiem dowodzić, ale jedynie: braku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, naruszenia zasady swobodnej oceny wyników postępowania wyjaśniającego, czy pominięcia wezwania biegłego do złożenia wyjaśnień na piśmie (art. 47 ust. 1, art. 50, art. 57 ust. 2 w zw. z art. 62 ust. 1 rozporządzenia z 1928 r. o postępowaniu administracyjnym). Uchybienia te nie mają jednak wagi rażącego naruszenia prawa. Zatem ewentualne wadliwości opinii, leżącej u podstaw orzeczenia przyznającego odszkodowanie, pozostawały bez wpływu na trwałość kwestionowanej decyzji.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.