I SA/WA 2993/21

I SA/Wa 2993/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-03-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-12-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj
Jolanta Dargas /sprawozdawca/
Magdalena Durzyńska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Gospodarka mieniem
Skarżony organ
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
art. 73 ust. 1
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, , po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 12 października 2021 r. nr DO.1.7614.418.2021.AG w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Małopolskiego z 11 sierpnia 2021 r. nr WS-IV.7533.1.227.2020.JZ; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Gminy [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 12 października 2021 r. nr DO.1.7614.418.2021.AG Minister Rozwoju, Pracy i Technologii utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 11 sierpnia 2021 r. nr WS-IV.7533.1.227.2020.JZ w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia
13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia 11 sierpnia 2021 r.
nr WS-IV.7533.1.227.2020. JZ odmówił stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem
1 stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obr. P., jedn. ewid. C., według wnioskodawcy niestanowiącej 31 grudnia 1998 r. ich własności, a zajętej pod drogę gminną nr [...] (stary nr [...]), ul. [...] w P.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Gmina C.
Minister rozpatrują sprawę wskazał, że podstawę materialnoprawną do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia
13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Zgodnie z powyższym przepisem nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.
Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73
ust. 1 nastąpiło zatem jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego.
Bezsporny w niniejszej sprawie jest fakt, iż do przedmiotowej nieruchomości,
w dniu 31 grudnia 1998 r., nie przysługiwało prawo własności Skarbowi Państwa,
ani jednostkom samorządu terytorialnego.
Kolejną przesłanką z art 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. jest zajętość nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, również w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.
Z przepisu tego wynika, że nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. Aby droga zyskała taki status musi być zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej
z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy.
Na podstawie uchwały nr XX/161/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej
w Katowicach z dnia 31 marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. Katowickiego Nr 6, poz. 112),
ul. [...] w P. została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną drogi lokalne miejskie w dniu 1 stycznia 1999 r. stały się drogami gminnymi.
Uchwałą nr 868/07 Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 6 listopada
2007 r. w sprawie nadania numerów dla dróg gminnych na obszarze powiatu c., gminy C., ul. [...] nadano nowy nr [...].
Rozpatrując kolejne z przesłanek uwłaszczenia, tj. okoliczność zajęcia pod drogę publiczną oraz okoliczność władania nieruchomością przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998 r. Minister wskazał,
iż z uzyskanego przez Wojewodę materiału dowodowego nie wynika, aby przedmiotowa nieruchomość została zajęta w rzeczywistości pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. i że była w tej dacie we władaniu podmiotów publicznoprawnych.
Analiza materiału dowodowego wskazuje, iż organ I instancji podjął działania mające na celu wyjaśnienie, czy na dzień 31 grudnia 1998 r., przedmiotowa działka
nr [...] była zajęta pod drogę publiczną, czy też nie. Pismem z dnia 31 marca 2020 r. wezwał Burmistrza Miasta C. do uzupełnienia materiału dowodowego
o dokumentację geodezyjną wskazującą na zajętość działki nr [...] pod drogę publiczną według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz dokumentację potwierdzającą, że ww. działka w rzeczonej dacie, pozostawała we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.
Minister zauważył, że w aktach zgromadzonych przez Wojewodę znajduje się jedynie zdjęcie z odręcznie napisaną adnotacją "zajęcie pod drogę z art. 73", które nie stanowi dokumentu potwierdzającego, że część działki nr [...] była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę. Właściwym (choć nie jedynym) dowodem na potwierdzenie, bądź też nie, zajętość działki w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 73 ww. ustawy jest mapa sytuacyjna do celów prawnych sporządzona przez geodetę uprawnionego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia
9 listopada 2011 r., włączona do Państwowego Zasobu Geodezyjnego
i Kartograficznego wraz z adnotacją, iż przedstawia stan urządzenia drogi i pasa drogowego na dzień 31 grudnia 1998 r. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2637/12 i z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2/12). Tym samym dokument taki stanowi jeden
z podstawowych i najpewniejszych dowodów na okoliczność, czy dana nieruchomość
w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną.
Dowodu na zajęcie nie może stanowić również oświadczenie Burmistrza Miasta C. z dnia 20 lutego 2020 r., bowiem z akt sprawy nie wynika, aby Burmistrz dysponował uprawnieniami zawodowymi, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjno-wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego (Dz. U. z 2011 r., Nr 263, poz. 1572), jak również aby wiedzę, co do zakresu zajęcia ww. nieruchomości pod drogę posiadał z analizy dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez uprawnionego geodetę.
Mimo skierowanego przez organ I instancji - do Burmistrza Miasta C. pisma o uzupełnienie dokumentacji potwierdzającej, iż przedmiotowa działka znajdowała się w pasie drogi publicznej według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r, Minister zauważył , iż takie dokumenty nie zostały przedłożone do sprawy.
Mając na uwadze powyższe, kierując się zasadą swobodnej oceny dowodów, zawartą w art. 80 Kpa, Minister uznał w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy,
iż ustalenia organu wojewódzkiego w zakresie braku zajętości nieruchomości pod drogę publiczną są zasadne i prawidłowe. Skoro bowiem Burmistrz jako zainteresowany nabyciem części przedmiotowej nieruchomości, jednoznacznie nie wykazał,
iż jakakolwiek część działki nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną, odpowiednią dokumentacją geodezyjną, to nie można stwierdzić,
iż przesłanka zajętości została spełniona.
Następną z przesłanek zastosowania art. 73 ustawy jest przesłanka władztwa publicznoprawnego. Władanie nieruchomością to dokonywanie określonego rodzaju czynności faktycznych z zakresu prawa publicznego, względem nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, poprzez swoje jednostki organizacyjne. Do spełnienia omawianej przesłanki nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią, nawet wbrew woli jej właściciela.
Mimo skierowanego przez organ wojewódzki pisma o możliwości przedłożenia dowodów potwierdzających władztwo nad spornym gruntem Zarząd do chwili wydania decyzji Wojewody, jak również na etapie postępowania odwoławczego, nie nadesłał stosownych dokumentów. Skoro zatem Burmistrz jako zainteresowany nabyciem przedmiotowej nieruchomości, jednoznacznie nie wykazał władztwa publicznoprawnego oraz nie wskazał żadnych osobowych źródeł dowodowych na potwierdzenie władztwa, to nie można stwierdzić, iż przesłanka władztwa została spełniona.
Skargę na decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie wniosła Gmina C. zarzucając jej naruszenie:
art. 73 ust. 1, 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998r. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.);
art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 75 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 78 § 1 ustawy z dnia
14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r.
poz. 735 z późn. zm.).
W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że to na organie administracji publicznej prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek sporządzenia mapy przez uprawnionego geodetę. Jeśli chodzi o spełnienie przesłanki władztwa publicznoprawnego podniesiono, że powyższe wynika z metryk, sporządzonych w roku 1991 oraz w latach 2000-2002), w których jest odnotowywany szereg informacji
(np. o poszerzeniu pasa drogowego, budowie chodników, zmianie nawierzchni jezdni) mogących posłużyć jako materiał dowodowy potwierdzający, że Gmina C. faktycznie władała i bieżąco zarządza drogami gminnymi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną,
z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za zasadną.
Przesłanki zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. stanowiącego materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji wymagają ustalenia przez organ administracji czy nieruchomość objęta postępowaniem nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, czy była zajęta pod drogę publiczną, a przy tym, czy pozostawała we władaniu podmiotu publicznoprawnego.
Sąd uznał, że Wojewoda, a następnie Minister błędnie ocenili dostępny w aktach materiał dowodowy, czym w sposób oczywisty organy te naruszyły art. 7, 77 i 80 k.p.a., a w konsekwencji art. 73 ust. 1 ustawy. W sprawie zresztą nie jest kwestionowany ani publiczny charakter ww. drogi ani to, że jest ona usytuowana na nieruchomości prywatnej – tak 31 grudnia 1998 r. jak i obecnie. Stąd stanowisko organów orzekających jest całkowicie niezrozumiałe w okolicznościach tej sprawy.
Trzeba podkreślić, że ustawa Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną została ustanowiona celem sprawnego wdrożenia ustaw reformujących administrację publiczną, ustanawiających nowy podział terytorialny państwa, nowe jednostki samorządu terytorialnego, nowy podział zadań i kompetencji oraz stwarzających warunki do zainicjowania określonej w tych ustawach działalności. Chodziło o stworzenie warunków organizacyjno-prawnych, majątkowych i technicznych gwarantujących sprawne rozpoczęcie funkcjonowania przez nowe jednostki organizacyjne. W ślad za zadaniami, jednostkami organizacyjnymi i pracownikami przewidziano nabycie przez nowopowstające jednostki samorządu terytorialnego mienia niezbędnego do wykonywania ich zadań. W uzasadnieniu projektu ustawy jednoznacznie wskazano, że część mienia zostanie im przekazana z mocy prawa –
z deklaratoryjną potwierdzającą to decyzją wojewody a część na wniosek zarządu powiatu – na podstawie decyzji wojewody (vide druk sejmowy nr [...] z dnia [...] sierpnia 1998r.). Jeśli chodzi o regulację zawartą finalnie w art. 73 ustawy – to po ponad dwóch dekadach jej funkcjonowania nie ma najmniejszej wątpliwości co do tego, że prywatne grunty zajęte pod drogi publiczne, przy spełnieniu określonych przesłanek, przeszły
z mocy prawa na własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego
z dniem 1 stycznia 1999 r. Natomiast decyzja wojewody (art. 73 ust. 2 ustawy) ma charakter stricte deklaratoryjny, indywidualizuje jednak przedmiot nabycia przez podmiot publicznoprawny, i dopiero od daty jej ostateczności podmiot publicznoprawny może powoływać się na prawo własności, zaś podmiot prywatny może domagać się odszkodowania – o ile złożył stosowny wniosek w wymaganym terminie. Elementem tej decyzji jest załącznik mapowy określający areał gruntu, który z mocy prawa przeszedł
w określonej ustawą dacie na własność gminy, powiatu, województwa czy Skarbu Państwa. Identyczna koncepcja zmiany prawa własności nastąpiła w procesie komunalizacji mienia Skarbu Państwa, tam również skutek nastąpił z mocy samego prawa z dniem 27 maja 1990 r. – a jego potwierdzeniem jest deklaratoryjna decyzja wojewody.
Wbrew jednak twierdzeniom Ministra, w sprawach określonych dyspozycją normy z art. 73 ustawy, ani gmina, ani powiat, ani województwo, jak i Skarb Państwa, nie mają obowiązku podawać w skierowanym do wojewody wniosku o podjęcie działań - powierzchni działki zajętej 31 grudnia 1998r. pod drogę publiczną. Co więcej, żaden
z tych podmiotów publicznoprawnych nie jest też formalnie "wnioskodawcą", "beneficjentem" czy "podmiotem zainteresowanym nabyciem nieruchomości", nie ma też żadnego określonego przepisami trybu, który wskazywałby na zasadność czy obowiązek składania w tym zakresie jakiegokolwiek wniosku. Postępowanie prowadzone w ramach art. 73 ustawy jest postępowaniem inicjowanym z urzędu
w ramach obowiązków nałożonych na ten organ przez ustawodawcę w jednoznacznie brzmiących przepisach ustawy. Jest to postępowanie potwierdzające zmianę podmiotu prawa własności pod drogą publiczną, a decyzja wojewody ma charakter stricte deklaratoryjny, w żadnej mierze nie uznaniowy. Oznacza to, że wnioskodawca
(w tej sprawie gmina) nie jest podmiotem aspirującym do nabycia prawa własności
(czy też jak podaje minister: "podmiotem zainteresowanym nabyciem nieruchomości") gdyż własność tę nabył już z mocy art. 73 ust. 1 ustawy ponad dwie dekady temu. Ewentualne "wnioski" składane w tym zakresie do wojewody, czy to przez podmioty publicznoprawne czy podmioty prywatnoprawne, należy traktować jako wyraz swoistego "ponaglenia" wobec wieloletniej bezczynności tego organu.
Zasadne są zarzuty skargi co do tego, że podobnie jak podmiot publicznoprawny (Skarb Państwa czy jednostka samorządu terytorialnego), z "wnioskiem" do wojewody
o podjęcie stosownych działań w trybie art. 73 ustawy może wystąpić też podmiot prywatny, na którego nieruchomości od ponad dwóch dekad usytuowana jest droga publiczna, której zmiany stanu prawnego na 1 stycznia 1999 r. nie potwierdził dotychczas wojewoda. Z akt wielu rozpoznawanych w tym trybie spraw wynika,
że w urzędach były stosowne druki dla podmiotów prywatnych, jedne stanowiły "wnioski o uregulowanie stanu prawnego drogi" a drugie stanowiły "wnioski o przyznanie odszkodowania". Powyższe nie oznacza, że mamy do czynienia z postępowaniem wnioskowym, a tym bardziej, że jednostka samorządu terytorialnego bądź Skarb Państwa czy np. podmiot prywatny (na równi zainteresowani regulacją stanu prawnego drogi publicznej), mają obowiązek za wojewodę przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i we własnym zakresie rozstrzygnąć np. ewentualny spór co do kwestii zajętości gruntu pod pas drogowy w określonej ustawą dacie. Ustalenia w tym zakresie może prowadzić tylko organ administracji, strona z kolei, jak w każdym innym postępowaniu administracyjnym dysponuje inicjatywą dowodową, nie oznacza to jednak, że wyłączona jest zasada oficjalności. Znamienne i jednocześnie notoryjne jest także, że w wielu tego typu sprawach podmiot publicznoprawny pozostaje
w "administracyjnym sporze" z podmiotem prywatnym w zakresie zasięgu pasa drogowego, stąd jedynym podmiotem władnym obiektywnie ustalić stan faktyczny na gruncie w określonej ustawą dacie (różnymi dostępnymi środkami dowodowymi) jest
w tym wypadku prowadzący postępowanie wojewoda. Dopiero ustalenia przez niego poczynione stanowią następnie podstawę do sporządzenia przez geodetę finalnej mapy z projektem podziału. Chodzi tu o ustalenia co do tego jak była urządzona droga, czy ulegała w międzyczasie przebudowie, remontom bądź zmianie szerokości czy kierunku, ewentualnie rodzaju nawierzchni, czy elementów zaopatrzenia w infrastrukturę techniczną. Za dowody w sprawie można użyć metrykę drogi, dokumenty związane z jej budową, przebudową, dane ewidencyjne, zeznania świadków, zdjęcia lotnicze itd. itd. Mapa z projektem podziału zlecana geodecie jest odzwierciedleniem stanu faktycznego na gruncie ustalonego na koniec 1998 r. i powinna być sporządzona pod dyktando i wg wytycznych organu prowadzącego postępowanie a nie na prywatne zlecenie dotychczasowego właściciela nieruchomości czy właściciela drogi.
Odmowa potwierdzenia, że dany grunt był zajęty pod drogę publiczną w 1998 r. jedynie z powodu nieprzedstawienia przez stronę mapy z projektem podziału mającej stanowić załącznik czy też integralną część decyzji wojewody - pozostaje na granicy rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.). Negatywne rozstrzygnięcie zapadłe nie z powodu braku zaistnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy lecz
z powodu zaprzeczenia przez organ zasady oficjalności w postaci obowiązku sporządzenia obligatoryjnego elementu decyzji (a więc załącznika do decyzji deklaratoryjnej określającego zakres pasa drogowego) - naraża jednostkę samorządu terytorialnego na obowiązek wypłaty odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną - w innym trybie i na podstawie odrębnych przepisów prawa. W świetle
art. 2a ustawy o drogach publicznych tylko Skarb Państwa bądź jednostka samorządu terytorialnego może być właścicielem drogi publicznej. W aktualnym stanie prawnym właścicielem gruntu pod drogą publiczną nie może być zatem podmiot prywatny. Wyrazem tej zasady była m.in. regulacja określona w art. 73 ustawy. Istotne jest przy tym, że organ administracji musi mieć kontrolę nad będącym integralną częścią decyzji załącznikiem mapowym; nie do przyjęcia jest więc koncepcja, według której kluczową dokumentację geodezyjno-kartograficzną na potrzeby regulacji stanów prawnych dróg publicznych miałyby sporządzać bądź zlecać podmioty spoza aparatu władzy publicznej, a więc zamiast wyznaczonego przez ustawodawcę wojewody: bądź podmioty prywatne bądź jednostki samorządu terytorialnego.
Nie ma też podstawy prawnej dającej jednostce samorządu terytorialnego bądź jakiemukolwiek innemu podmiotowi nie będącemu właścicielem nieruchomości do zarejestrowania i przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego mapy z projektem podziału. Co do zasady postępowanie podziałowe przeprowadza wójt/burmistrz prezydent w ramach art. 92 i n ugn, zaś w innych przypadkach,
np. w postępowaniach prowadzonych przez organy administracji na podstawie przepisów "specustawy" czy "dekretu warszawskiego" - tylko organ wydający decyzję. Zasadnie strona skarżąca podniosła, że wg art. 73 ust. 3a ustawy obowiązek ustalenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego spoczywa na organie prowadzącym postępowanie. Przepis ten wskazuje jednoznacznie, że wydając decyzję, o której mowa w ust. 3, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości, natomiast notorium jest, że wówczas załącznikiem do decyzji jest mapa z projektem podziału. Za niedopuszczalne należy więc uznać, sporządzanie dokumentacji mającej stanowić część integralną decyzji przez podmioty zewnętrzne.
Trzeba zdecydowanie podkreślić, że w kontrolowanej sprawie organy obu instancji zaniechały podjęcia jakiejkolwiek czynności w celu wyjaśnienia istoty sprawy. W szczególności z akt nie wynika aby wojewoda podjął jakąkolwiek czynność w celu ustalenia zaistnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy. Jednocześnie Wojewoda, a za nim Minister, twierdzą, że gmina nie przedstawiła dowodu na spełnienie przesłanek
z art. 73 ust. 1 ustawy. Nie ma przy tym wątpliwości, że zarówno Wojewoda,
jak i Minister, formalnie nie negują danych katastralnych, konsekwentnie wskazują jednak, że kwestia usytuowania spornej drogi na terenie prywatnym nie została
w żadnej mierze udowodniona. Problem jednak w tym, że z akt sprawy nie wynika aby organy orzekające prowadziły jakiekolwiek postępowanie dowodowe - poza nieuzasadnionym normatywnie wezwaniem strony skarżącej do przedstawienia dowodu w postaci dokumentacji geodezyjno-kartograficznej mającej stanowić element decyzji administracyjnej. W istocie – jak trafnie podniesiono w skardze - spór w niniejszej sprawie sprowadza się nie do tego, czy zaistniały bądź nie zaistniały przesłanki
z ustawy lecz do tego kto ma obowiązek ponieść koszty sporządzenia mapy
z projektem podziału; a wcześniej: czy mamy do czynienia z postępowaniem wnioskowym czy z postępowaniem prowadzonym w wyniku nałożonego na wojewodę obowiązku ustawowego. Gdy chodzi o same koszty postępowania, to ich "przerzucanie" na strony postępowania administracyjnego nie znajduje podstaw w kodeksie postępowania administracyjnego. Stronę obciążają tylko te koszty, które zostały poniesione na czynności podjęte z jej winy (vide art. 262 kpa, por. też M. Durzyńska, Glosa do uchwały NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06, ZNSA 2009/5/182-194). W wielu sprawach za "beneficjenta" decyzji administracyjnej w zależności od stanu faktycznego i prawnego sprawy może być uznana tak jednostka prywatna jak
i publicznoprawna. Każdorazowo z "beneficjentem" decyzji mamy do czynienia
w administracyjnych sprawach o ustalenie odszkodowania, niezależnie od podstawy prawnej jego dochodzenia. Nie oznacza to jednak, że w sprawie o ustalenie odszkodowania wnioskodawca sam we własnym zakresie i na swój koszt ma obowiązek sporządzić operat szacunkowy, gdyż jest "wnioskodawcą" czy też "bezpośrednio zainteresowanym" wynikiem sprawy – jak twierdzi minister czy wojewoda. Tylko rozwiązania szczególne, takie jak np. to zawarte w art. 7 ust. 1 pkt
3 lub 4 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej
(tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2097) dają podstawę do obciążenia strony obowiązkiem sporządzenia na własny koszt dowodu w sprawie administracyjnej. Trzeba też zdecydowanie podkreślić, że mapa z projektem podziału jest wynikiem (odzwierciedleniem) całego uprzednio prowadzonego postępowania dowodowego przez wojewodę z urzędu, a nie jednostronnym dowodem sporządzanym przez stronę - na co też zasadnie zwrócono uwagę w skardze.
Skoro w okolicznościach tej sprawy organy orzekające uznały, że strona skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu na zaistnienie przesłanek z art. 73
ust. 1 ustawy, to oznacza, że postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia, dlatego, opierając się na art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa oraz art. 73 ust. 1 ustawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję wojewody. Przy ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji będzie zobowiązany do uwzględnienia stanowiska Sądu wyżej przedstawionego. Jeżeli okaże się, że w wyniku podjęcia czynności, twierdzenia skarżącej gminy co do położenia ww. drogi publicznej na gruncie prywatnym – są uzasadnione, wojewoda zleci we własnym zakresie i na własny koszt w ramach powszechnie znanej zasady dotyczącej kosztów postępowania administracyjnego – sporządzenie mapy z projektem podziału obrazującym przebieg ww. drogi publicznej w dniu 31 grudnia 1998 r. a następnie wyda decyzję deklaratoryjną w zgodzie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy, po zbadaniu wystąpienia pozostałych przesłanek. Zanegowanie wystąpienia w niniejszej sprawie przesłanki władztwa publicznoprawnego jest w ocenie Sądu przedwczesne, zważywszy na fakt, że w sprawie nie ustalono czy przedmiotowa działka zajęta była pod drogę publiczną.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie
art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U.
z 2021 r., poz. 2095).