I SA/WA 297/21

I SA/Wa 297/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-09-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Wesołowska /przewodniczący/
Iwona Kosińska
Przemysław Żmich /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 1183/22 - Wyrok NSA z 2024-09-05
Skarżony organ
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 145 § 1 pkt 4, art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 5, art. 156 § 2, art. 147 zd. 2 i art. 184 § 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
art. 2 ust. 1, art. 30 ust. 1 i art. 31
Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2021 r. sprawy ze skargi K. T. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, po rozpatrzeniu wniosków K. T. oraz M. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Rozwoju z [...] czerwca 2020 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2003 r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1979 r. nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o pow. [...] arów [...] m2, położonej w [...] przy ul. [...] , stanowiącej współwłasność S.T. w 2/4 części oraz A.T. i P. C. po 1/4 części.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Minister Rozwoju decyzją z [...] czerwca 2020 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2003 r. stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1979 r. orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o pow. [...] arów [...] m2, położonej w [...] przy ul. [...] , stanowiącej współwłasność S.T. w 2/4 części oraz A.T. i P. C. po ¼ części.
Pismem z 9 lipca 2020 r. K. T. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Rozwoju z [...] czerwca 2020 r.
Pismem z 20 lipca 2020 r. M. T. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Rozwoju z [...] czerwca 2020 r.
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z [...] grudnia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Rozwoju z [...] czerwca 2020 r. W uzasadnieniu wskazał, że Minister Rozwoju w zaskarżonej decyzji z [...] czerwca 2020 r. uznał, że prowadzenie postępowania oraz skierowanie decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2003 r. do zmarłego P. C. stanowi rażące naruszenie prawa i jest podstawą do stwierdzenia nieważności ww. decyzji zgodnie z art. 156 § 1pkt 2 kpa.
W związku z zarzutami zawartymi we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy w pierwszej kolejności Minister wskazał na kwestie związane z posiadaniem przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym dotyczącym oceny legalności decyzji orzekającej wywłaszczenie nieruchomości za odszkodowaniem.
Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu, ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Trafnie Minister Rozwoju powołał się na utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne, z którego wynika, że stroną postępowania administracyjnego w sprawie oceny legalności decyzji wywłaszczeniowej są osoby, które uczestniczyły w postępowaniu wywłaszczeniowym lub ich następcy prawni oraz osoby, którym obecnie przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości.
Jak wynika z archiwalnych akt postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego, w szczególności z poświadczonego skróconego odpisu z Kw nr [...] z [...] października 1978 r., nieruchomość położona przy ul. [...] (wówczas [...] ) o pow. [...] arów [...] m2 stanowiła współwłasność S.T. w 2/4 części oraz A.T. i P. C. po 1/4 części.
Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] z [...] lipca 1990 r. sygn. akt l [...] spadek po zmarłej [...] marca 1987 r. S. T. nabyli H. T. oraz K. T. . Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z [...] maja 2001 r. sygn. akt [...] spadek po zmarłej [...] grudnia 1952 r. A.T. nabył Skarb Państwa. Zgodnie ze skróconym odpisem aktu zgonu z 15 września 2011 r. [...] P. C. zmarł [...] marca 1942 r. W aktach przedmiotowego postępowania brak jest dokumentu świadczącego o przeprowadzeniu postępowania spadkowego po zmarłym P. C. .
Mając powyższe na uwadze Minister doszedł do wniosku, że stronami postępowania prowadzonego z wniosku K. T. przed Wojewodą [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1979 r. i stronami wydanej w wyniku jego przeprowadzenia decyzji winni być: H. T. i K. T. (jako następcy prawni S. T. ), Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta [...] (jako następca prawny A. T. ) oraz spadkobiercy P. C. .
Ponadto za strony przedmiotowego postępowania Wojewoda powinien był uznać osoby (podmioty), którym w dacie orzekania przez organ wojewódzki przysługiwały prawa rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...].
Natomiast, jak wynika z kwestionowanej decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2003 r. została ona skierowana do K. T. , H. C. , Prezydenta [...] , spółki [...] sp. z o.o., Zarządu Dzielnicy [...] oraz do M. K. (który postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z [...] października 1991 r. sygn. akt [...] został ustanowiony kuratorem nieznanego z miejsca pobytu P. C. na potrzeby odrębnego postępowania dotyczącego zwrotu nieruchomości).
Dalej Minister podał, że osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy zaś oceniać według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 kpa). Zgodnie z art. 8 Kodeksu cywilnego zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Z powyższego wynika zatem, że status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie może mieć, ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. W stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, ani prowadzić postępowania. Nie mogą też być do niej kierowane wydane w sprawie rozstrzygnięcia.
Jak wskazano powyżej zgodnie ze skróconym odpisem aktu zgonu z 15 września 2011 r. P. C. zmarł [...] marca 1942 r. w wieku 59 lat, co oznacza, że urodził się w 1883 r. W chwili ustanowienia kuratora miał 108 lat. Na podstawie zasad doświadczenia życiowego należało uznać, że osoba, dla której wystąpiono o ustanowienie kuratora, już nie żyła. Wprawdzie w postępowaniu nadzorczym ocenie nie podlegało postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] października 1991 r. sygn. akt [...] o ustanowieniu kuratora dla nieobecnego w postępowaniu P. C. , które należy postrzegać jako rażąco wadliwe, niemniej jednak obowiązkiem organu wojewódzkiego było podjęcie próby ustalenia, czy jest prawdopodobne, że osoba ta wciąż żyje, zwłaszcza że wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej miało miejsce 12 lat przed wydaniem decyzji Wojewody [...] .
Mimo, że organ prowadzący postępowanie powinien na każdym jego etapie zapewnić udział wszystkim stronom postępowania Wojewoda [...] nie poczynił starań, aby krąg stron ustalić. Wynikiem tego Wojewoda [...] błędnie skierował decyzję z [...] maja 2003 r. do M. K. działającego jako kurator nieznanego z miejsca pobytu P. C. .
W doktrynie i orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadzący postępowanie wiedział, że osoba będąca dotychczasową stroną postpowania nie żyje, czy takiej wiedzy nie posiadał bowiem art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji. Gdy zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych.
Odnosząc się do zarzutów zawartych we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy o nieuprawnionym uznaniu przez Ministra Rozwoju, że P. C. , którego akt zgonu pozyskano do akt sprawy, jest tą samą osobą, co współwłaściciel nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] wskazany m.in. w odpisie z księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości Minister wskazał, że na podstawie zachowanej w aktach sprawy dokumentacji Minister Rozwoju, Pracy i Technologii ustalił, że właścicielami nieruchomości o pow. [...] arów [...] m2, położonej w [...] przy ul. [...] (wówczas [...] ) byli A. T. - do 1/4 części, P. C. - do ¼ części i S. T. , córka W. i A. - do 2/4 części (odpis z Kw nr [...] z [...] października 1978 r.). W toku postępowania dotyczącego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości Urząd Dzielnicy [...] uzyskał informację, że właścicielka nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...] , A. T. , córka J. i M. ur. [...] marca 1887 r. zmarła [...] grudnia 1952 r., a przed śmiercią zamieszkiwała w [...] przy ul. [...]. Akt zgonu A.T. potwierdza m.in. jej nazwisko rodowe – C., imiona rodziców – J. i M. (z d. W.), miejsce i rok urodzenia – [...] marca 1887 r. [...] (nr aktu zgonu [...]). Przedłożony do akt sprawy odpis skrócony aktu zgonu P. C. potwierdza m.in. imiona rodziców – J. i M. (z d. W.) miejsce i rok urodzenia - 1883 [...] (nr aktu zgonu [...]).
Z analizy obu aktów zgonu można wywieść wniosek, że A. T. z d. C. i P. C. byli rodzeństwem. Skoro zaś potwierdzone zostało, że A. T. c. J. i M. była właścicielką nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] , to należy uznać, że mimo iż zachowana dokumentacja nie zawiera bliższych danych P. C. , to jako brat A.T. był, z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością, współwłaścicielem - wraz ze swoją siostrą - tej nieruchomości.
W ocenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii zasadnie Minister Rozwoju uznał, że w związku z naruszeniem polegającym na skierowaniu decyzji organu nadzorczego do zmarłego P. C. należało stwierdzić nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2003 r. zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
W zakresie ustalenia pozostałych stron postępowania trafnie Minister Rozwoju podał w wątpliwość okoliczność prawidłowego określenia następstwa prawnego po A. T. . Jak wynika z rozdzielnika decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2003 r. została ona skierowana do Prezydenta [...] , lecz nie zostało wskazane, w jakim charakterze Prezydent [...] występował w tym postępowaniu.
Istotne w przedmiotowej sprawie było dostrzeżenie przez Ministra Rozwoju wadliwości działań Wojewody [...] w zakresie ustalenia aktualnego (na datę orzekania) stanu prawnego nieruchomości. W zgromadzonym materiale dowodowym nie ma informacji, jakim w chwili wydawania decyzji z [...] maja 2003 r. działkom ewidencyjnym odpowiadała wywłaszczona nieruchomość. Zaniechanie przez Wojewodę [...] przeprowadzenia niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu prawnego nieruchomości doprowadziło do wydania decyzji w sytuacji, w której zebrane dowody nie doprowadziły do dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających dla sprawy istotne znaczenie.
Wojewoda [...] w toku postępowania nadzorczego powinien był jednoznacznie ustalić stan prawny wywłaszczonej nieruchomości, aby zapewnić udział w tym postępowaniu wszystkim jego stronom.
Jeżeli chodzi o zarzut skarżących błędnego uznania przez Ministra Rozwoju za stronę postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2003 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] Minister wskazał, że w trybie art. 156 § 1 kpa Minister Rozwoju oceniał ww. decyzję, a nie decyzję Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1979 r. Kwestionowana decyzja Wojewody [...] została skierowana do [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] i z tej okoliczności należało wywieść interes prawny spółki w postępowaniu dotyczącym oceny prawnej decyzji Wojewody [...]. Jednocześnie jednak Minister Rozwoju w kwestionowanej decyzji z [...] czerwca 2020 r. prawidłowo wskazał, że Wojewoda [...] błędnie uznał [...] sp. z o.o. za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1979 r., gdyż - jak wynika z akt przedmiotowego postępowania - miała ona jedynie interes faktyczny, a nie prawny do występowania jako strona. Spółka [...] nie legitymuje się bowiem żadnym tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości.
Skierowanie przez Wojewodę [...] (choć błędne) decyzji z [...] maja 2003 r. do spółki [...] determinuje uznanie jej za stronę niniejszego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2003 r.
Zatem Minister Rozwoju zasadnie skierował decyzję z [...] czerwca 2020 r. do [...] sp. z o.o. Co istotne wyeliminowanie z obrotu prawnego (ze skutkiem ex tunc) decyzji Wojewody [...] umożliwi organowi nadzoru prawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego zarówno, co do przedmiotu sprawy, jak i jego podmiotów.
Odnosząc się do argumentów zawartych we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczących konieczności ustalenia następców prawnych P. C. Minister wskazał, że tych ustaleń winien dokonać Wojewoda [...] w ponownie prowadzonym postępowaniu nadzorczym.
W związku ze stwierdzoną przesłanką z art. 156 § 1 pkt 2 kpa determinującą stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] – zdaniem Ministra - istotną kwestią było dokonanie również oceny skutków prawnych, jakie wywołała ta decyzja. Zgodnie z art. 156 § 2 Kpa nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne (tzw. negatywna przesłanka nieważności).
W związku z powyższym w ocenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii prawidłowo uznano, że w przedmiotowej sprawie nie nastąpił obrót przedmiotową nieruchomością, w konsekwencji czego zaskarżona decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2003 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, przez co nie zachodzą przesłanki wskazane w art. 156 § 2 Kpa.
Od decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] grudnia 2020 r. K. T. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej z [...] czerwca 2020 r. ewentualnie o uchylenie obu ww. decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: I. rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez: 1) błędne zastosowanie tego przepisu w stosunku do decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2003 r. pomimo braku dowodu na to, że przedstawiony odpis aktu zgonu miałby rzekomo dotyczyć ujawnionego w Kw współwłaściciela nieruchomości, na skutek czego bezpodstawnie przyjęto, że dokument ten ma rzekomo dowodzić śmierci współwłaściciela nieruchomości a nadto rzekomego jego pokrewieństwa z A. T. , co doprowadziło do bezpodstawnego stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] , 2) błędne uznanie za dopuszczalne orzekania w niniejszym postępowaniu i wydawania kolejnych decyzji w sprawie uznania decyzji Wojewody [...] za nieważną w sytuacji, gdy przy przyjęciu przez organ kwestionowanej przez skarżącego śmierci współwłaściciela nieruchomości wydawanie kolejnych decyzji bez uprzedniego ustalenia kręgu spadkobierców rzekomo zmarłego współwłaściciela obarczone jest, samo w sobie, rażącym naruszeniem prawa przez oczywiste i rażące pominięcie następców prawnych współwłaściciela, którego organ uznaje za nieżyjącego, co nakazywało usunięcie decyzji Ministra Rozwoju z obrotu prawnego; II naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa przez brak należytego rozpoznania, tak całokształtu materiału dowodowego, jak i złożonych wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy, co doprowadziło do błędnego utrzymania w mocy wcześniejszej decyzji Ministra Rozwoju, pomimo konieczności wyeliminowania jej z obrotu prawnego jako obarczonej wadą nieważności wobec skierowania jej w stosunku do [...] sp. z o.o., której to spółce, nie przysługuje w tym postępowaniu status strony postępowania; III. naruszenie art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa przez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności odpisu aktu zgonu jako dokumentu mającego dotyczyć współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości i w konsekwencji błędne przyjęcie rzekomego zaistnienia przesłanki nieważności postępowania zakończonego wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowej, co doprowadziło do niezasadnego utrzymania w mocy decyzji Ministra Rozwoju stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody; IV. błędne określenie, jako strony postępowania i jednego z adresatów zaskarżonej decyzji, Prezydenta [...] w sytuacji, gdy stroną winien być w tym przypadku podmiot jakim jest Skarb Państwa reprezentowany przez statio fisci w osobie Prezydenta [...] ; V. błędne przyjęcie w oparciu o rozdzielnik decyzji Wojewody [...] , że [...] sp. z o.o. uznana była za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, co doprowadziło do błędnego i niedopuszczalnego nadania tej spółce statusu strony w niniejszym postępowaniu i skutkuje w konsekwencji koniecznością stwierdzenia nieważności zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Ministra Rozwoju.
W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.
W piśmie z 8 września 2021 r. K. T. podtrzymała skargę i wniosła o: I. uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Rozwoju z [...] czerwca 2020 r.; II. zasądzenie od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja winny zostać uchylone, z uwagi na naruszenie przez Ministra art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 158 kpa w zw. z art. 16 § 1 kpa. Po pierwsze, zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, nieważnościowym. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny i judykatury, wszelkie wątpliwości, co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji. Brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 kpa przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na str. 5 Minister sam wskazał, że "mimo iż zachowana dokumentacja nie zawiera bliższych danych P. C. , to jako brat A.T. był z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością współwłaścicielem - wraz ze swoją siostrą - tej nieruchomości". Brak ustalenia przez Ministra bezspornego i pewnego faktu, że P. C. , będący współwłaścicielem w udziale 1/4 nieruchomości o pow. [...] arów [...] m2, położonej w [...] przy ul. [...] , to P. C. , którego dotyczy akt zgonu nr [...], zmarły [...] marca 1942 r. w [...], stanowi negatywną przesłankę do wyeliminowanie ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2003 r. z obrotu prawnego w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia. Po drugie, wskazanie przez Wojewodę [...] niepełnej nazwy strony, tj. tylko jej reprezentanta Prezydenta [...] , nie może stanowić przyczyny nieważności decyzji. Po trzecie, ewentualna kwestia nieustalenia przez Wojewodę [...] aktualnego stanu prawnego wywłaszczonej nieruchomości nie miała żadnego wpływu na wadliwość rozstrzygnięcia. Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest zaś wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Minister nie wykazał, ażeby rzekome naruszenie przepisów proceduralnych przez Wojewodę miało wpływ na wynik sprawy i treść decyzji. Po czwarte, mimo że decyzja Wojewody [...] została doręczona spółce [...] , to decyzja ta nie kształtowała praw i obowiązków tej spółki, a tylko w takim przypadku możnaby wskazywać, że decyzja byłaby obarczoną wadą nieważności. Po piąte, wykładni art. 156 § 1 pkt 2 kpa należy dokonywać z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. Mając zaś na względzie, że od wydania decyzji Wojewody [...] , której nieważność stwierdził Minister, nastąpił znaczny upływ czasu, tj. 18 lat, wskazana okoliczność stanowi podstawę do odmowy stwierdzenia nieważności tejże decyzji. Wojewody. Po szóste, brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności, decyzji Wojewody [...] w całości. Ewentualne wyeliminowanie jej z obrotu prawnego winno dotyczyć, co najwyżej jej części, dotyczącej osoby P. C. .
W piśmie z 10 września 2021 r. uczestnik postępowania sądowego [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] wniosła o: I. oddalenie skargi w całości; II. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; III. w przypadku oddalenia skargi, wniosła o uchylenie postanowienia o wstrzymaniu wykonalności zaskarżonej decyzji (art. 61 § 4 ppsa). W uzasadnieniu podniosła, że u podstaw stwierdzenia nieważności wydanej przez Wojewodę [...] decyzji legło ustalenie rażącego naruszenia art. 28 kpa polegające na skierowaniu ww. decyzji m.in. do nieżyjącego wówczas P. C. , którego śmierć w 1942 r. potwierdził dokument urzędowy - akt stanu cywilnego. Kategoria wady powołanej powyżej decyzji Wojewody [...] nie mogła pozostać obojętna przy ocenie skargi uczestniczki. Kategoria wady oraz jej wynikająca z aktu stanu cywilnego oczywistość leżąca u podstaw stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie mogła zostać pominięta przy ocenie potrzeby dalszego utrzymania w obrocie prawnym wadliwej decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z ugruntowanym i powszechnym poglądem orzecznictwa administracyjnego skierowanie orzeczenia administracyjnego do osoby nieżyjącej stanowi rażące i oczywiste naruszenie prawa wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W konsekwencji, niezależnie od tego, że stronom niezadowolonym z rozstrzygnięcia formalnie przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, to sprzeczne z interesem społecznym, którym winien kierować się organ w ramach uznania administracyjnego jest utrzymanie w obrocie prawnym skutków decyzji obarczonych tak oczywistą wadą prawną. Właściwym działaniem organu było stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego dotkniętego wadą prawną.
Wnosząc o oddalenie skargi Spółka podkreśliła, że wydanie decyzji nastąpiło w oparciu o korzystający z domniemania dowód z dokumentu urzędowego w postaci aktu zgonu P. C. . Zasady logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego nie pozwalają na przyjęcie - jak się tego domaga skarżąca - aby dokument dotyczył innej osoby, niż były współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości. Niezależnie od treści aktu zgonu nie można pominąć, że przy ocenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] doświadczenie życiowe nakazało przyjąć, że ujawnieni w Kw współwłaściciele nieruchomości w dacie jej wydania nie byli już osobami żyjącymi, co w przypadku braku możliwości ustalenia ich spadkobierców wymagało ustanowienia kuratora spadku, a nie - jak to wadliwie uczyniono w postępowaniu administracyjnym - kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu. W konsekwencji powyższego, zarówno w oparciu o korzystający z domniemania akt stanu cywilnego, jak i w oparciu o niezbędne przy ocenie materiału dowodowego doświadczenie życiowe i zasady logicznego rozumowania, organ zasadnie przyjął, że wydana przez Wojewodę [...] decyzja obarczona była wadą powodującą jej nieważność.
Nie sposób podzielić argumentacji skarżącej, która domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji, z uwagi na brak udziału w charakterze stron tego postępowania następców prawnych zmarłego P. C. . Nie ulega bowiem wątpliwości, że osoby te (jego następcy prawni) nie byli stroną postępowania, w wyniku którego została wydana przez Wojewodę [...] decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wywłaszczeniowej. Ich obecność nie była zatem wymagana w niniejszym postępowaniu administracyjnym, które zostało przeprowadzone w celu zapewnienia im udziału w postępowaniu i merytorycznym rozstrzygnięciu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z [...] października 1979 r.
Bezzasadnie skarżąca kwestionuje udział w niniejszym postępowaniu spółki [...] . Przymiot strony postępowania przysługuje Spółce przede wszystkim dlatego, że jest w posiadaniu przedmiotowej nieruchomości oraz w całości poniosła nakłady na nieruchomości (w tym poniosła nakłady na znajdujący się na gruncie budynek). Uczestniczka pomija, że jej poprzednik prawny w chwili wywłaszczenia otrzymał należne odszkodowanie oraz to, że następcy prawni części byłych właścicieli instrumentalnie wykorzystują postępowanie mające na celu stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości domagając się wydania majątku, który w znacznej części nie pochodzi ze spadku, do którego mają prawo. Znajdujący się na nieruchomości budynek o dużej wartości został posadowiony przez spółkę [...] pozostającą wówczas w uzasadnionym przekonaniu, że grunt nie jest obciążony żadnymi roszczeniami osób trzecich.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie jest uzasadniona.
Sąd podziela stanowisko Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii zawarte w zaskarżonej decyzji, że decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2003 r. została wydana w warunkach nieważności z art. 156 § 1 kpa.
Trafnie zwrócił uwagę Minister, że kwestionowana decyzja Wojewody [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa z tego powodu, że postępowanie przed tym organem było prowadzone z udziałem M. K. kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu (prawomocne postanowienie sądowe z [...] października 1991 r. sygn. akt [...]) – P. C. syna J. i M. (ujawnionego w Kw nr [...] przedwywłaszczeniowego współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości – skrócony odpis PBN w [...] z [...] października 1978 r.) i decyzja kończąca postępowanie nadzorcze została skierowana do tegoż kuratora w sytuacji, gdy P. C. już dawno nie żył (zmarł w 1942 r.).
Z akt sprawy wynika, że przedwywłaszczeniowa współwłaścicielka przedmiotowej nieruchomości (dawnych działek nr: [...],[...], cz. dz. nr [...], cz.dz. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 – pismo Prezydenta [...] z 19 kwietnia 2006 r.) A. T. (zd. C.) córka J. C. i M. W. ur. 1887 r. (odpis skrócony aktu zgonu z [...] kwietnia 1992 r.) i P. C. syn J. C. i M. W.ur. 1883 (odpis skrócony aktu zgonu z [...] października 2011 r., wydruk z działu II Kw nr [...], pismo K. T. z 6 października 2019 r.) byli rodzeństwem.
Z akt sprawy wynika, że ten fakt został potwierdzony przez H. C. (jego pisma z 2 grudnia 1991 r. i 18 października 1994 r.) oraz G. T. (notatka służbowa z 8 lipca 1991 r.). Wątpliwości w tym zakresie nie miał też Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] (pismo z 30 września 1992 r.).
Zdaniem Sądu tożsamość personaliów rodziców A. i P., bliska data urodzenia tych osób oraz oświadczenia G. T. (osoby z kręgu rodzinnego W. T. męża A. T. ) i H. C. (spadkobiercy po współwłaścicielce przedmiotowej nieruchomości S. T.) w sposób dostateczny potwierdzają, że ujawniony w Kw nr [...]. C. był bratem A.T. zd. C.. Twierdzenie K. T. , że było inaczej, nie zostało udowodnione.
Dla niniejszej sprawy nie mogła mieć istotnego znaczenia ocena prawna zaprezentowana w uzasadnieniu postanowienia sądu spadku z 23 maja 2001 r. sygn. akt [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po A. T. , co do braku możliwości stwierdzenia nabycia spadku przez P. C. po A. T. , wobec braku dowodu pokrewieństwa między tymi osobami. Trzeba bowiem mieć na uwadze to, że wówczas sąd spadku nie dysponował odpisem aktu zgonu P. C. .
Wobec tego, że decyzja Wojewody [...] niweczyła materialnoprawne skutki decyzji wywłaszczeniowej z [...] października 1979 r. (w zakresie wywłaszczenia i odszkodowania), to w istocie orzekała o prawach m.in. osoby zmarłej P. C. . Ze skróconego aktu zgonu P. C. wynika, że był on żonaty z W. C. zd. T., a z oświadczenia G. T., że miał dzieci. Ani małżonka, ani dzieci P. C. nie brały udziału w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez Wojewodę [...]. Wobec tego zasadnie uznał Minister, że w takiej sytuacji doszło do skierowania decyzji do osoby zmarłej, co wypełnia przesłankę rażącego naruszenia prawa, tj. art. 30 § 1 w zw. z art. 8 § 1 Kodeksu cywilnego, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wada ta ma charakter materialnoprawny, a skutki tak wadliwej decyzji są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności w demokratycznym państwie prawnym (por. np. wyrok NSA z 9 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 140/11; wyrok NSA z 16 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 436/12).
Dodatkowo Sąd zwraca uwagę, że decyzja Wojewody [...] z 2003 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Z jej treści wynika, że podstawy prawnej stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z [...] października 1979 r. nie stanowił art. 156 § 1 pkt 2 kpa (na który to przepis powoływała się K. T. we wniosku nieważnościowym), ale art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Z treści tego ostatniego przepisu wynika, że organ stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały.
Z akt sprawy wynika natomiast, że wspomniana decyzja wywłaszczeniowa była wykonalna, skoro na podstawie tej decyzji wywłaszczeniowej oraz decyzji komunalizacyjnych z 1992 r. i 1997 r. ujawniono 28 stycznia 1998 r. w Kw nr [...] Gminę [...] jako właściciela nieruchomości oznaczonych jako działki nr: [...],[...] , [...],[...],[...] (zawiadomienie sądu wieczystoksięgowego z 12 lutego 1998 r.). Decyzja wywłaszczeniowa jest tzw. indywidualnym aktem administracyjnym o charakterze rzeczowym (konkretyzuje sytuację prawną rzeczy) dokumentującym przejście prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna i stanowiącym podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej praw rzeczowych objętych wywłaszczeniem (art. 2 ust. 1, art. 30 ust. 1, art. 31 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Wykonanie takiej decyzji następuje poprzez ujawnienie praw z niej wynikających w księdze wieczystej.
Jeżeli natomiast chodzi o zawarte w decyzji wywłaszczeniowej rozstrzygnięcie o ustaleniu odszkodowania na rzecz P. C. i A.T. Sąd stoi na stanowisku, że także w tym zakresie decyzja wywłaszczeniowa nie była trwale niewykonalna. Trwała niewykonalność decyzji (faktyczna, prawna), o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 kpa odnosi się do kwalifikowanej wady decyzji, która jest wadą mającą swe źródło w działaniach organu - autora decyzji, skoro wada ta musi istnieć już w dniu jej wydania i mieć charakter trwały. Przejawia się ona zasadniczo w tym, że z powodu wadliwego zredagowania treści decyzji (przede wszystkim jej osnowy) nie wiadomo, kto jest uprawniony do odszkodowania lub kto w przyszłości, jako osoba uprawniona, mógłby żądać od organu wypłaty odszkodowania lub podjęcia sumy odszkodowania z depozytu sądowego.
Tymczasem taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Kwestia realizacji decyzji z [...] października 1979 r. w zakresie orzekającym na rzecz P. C. i A.T. o odszkodowaniu za wywłaszczenie była uzależniona od działań podmiotów zewnętrznych w stosunku do organu orzekającego o wywłaszczeniu. Realizacja w odpowiednim czasie decyzji wywłaszczeniowej w zakresie odszkodowania była zależna od ustalenia przez uprawniony podmiot zewnętrzny w stosunku do organu, przed sądem powszechnym, kto jest spadkobiercą P. C. i A. T. . To z kolei warunkowało zgłoszenie się osób uprawnionych po wypłatę odszkodowania lub jego odbiór z depozytu sądowego.
Zatem w przypadku śmierci P. C. i A.T. po wypłatę odszkodowania, obiektywnie rzecz biorąc, mogli się zgłosić ich następcy prawni – spadkobiercy, gdyby byli ustaleni (wskazano to w pkt IV decyzji wywłaszczeniowej), a w przypadku braku takiego zgłoszenia się sumę odszkodowania przypadającą do wypłaty należało złożyć do depozytu sądowego, ponieważ wypłata odszkodowania osobie uprawnionej natrafiała na przeszkody prawne (art. 27 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości).
Odnosząc się do zarzutów skarżącej K. T. zaprezentowanych w skardze i piśmie z 8 września 2021 r. Sąd zwraca uwagę, że Minister orzekając w postępowaniu nieważnościowym uznał, że decyzja Wojewody [...] z 2003 r. rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa bowiem została skierowana do osoby zmarłej w 1942 r. P. C. (ujawnionego w Kw nr [...] jako jeden ze współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości i jedna z osób uprawnionych do odszkodowania), którego nie mógł reprezentować kurator absentis, skoro tego typu zastępca procesowy może działać w postępowaniu administracyjnym w imieniu osoby żyjącej, a tylko nieznanej z miejsca pobytu.
Minister nie przypisał decyzji Wojewody [...] z 2003 r. żadnej z wad nieważności wymienionych w art. 156 § 1 kpa, z tego powodu, że organ wojewódzki: 1) nie ustalił stanu prawnego nieruchomości przed wydaniem decyzji i nie zapewnił w tym zakresie prawa do udziału w postępowaniu nadzorczym wszystkim stronom postępowania, 2) wskazał jako adresata decyzji Prezydenta [...] nie precyzując kogo tenże organ reprezentuje, 3) uznał za stronę postępowania [...] sp. z o o., która nie legitymuje się żadnym tytułem prawnorzeczowym do działek wchodzących w skład wywłaszczonej nieruchomości. Wobec tego rozważanie tych zagadnień w kontekście kwalifikowanych wad nieważności nie mogło mieć miejsca.
Jeżeli chodzi o udział [...] sp. z o.o. w prowadzonym przez Ministra postępowaniu nieważnościowym trzeba wskazać, że skoro ta Spółka była stroną postępowania nadzorczego zakończonego decyzją Wojewody [...] z 2003 r., to już z tego powodu miała prawo do weryfikacji tej decyzji w postępowaniu nieważnościowym i do brania w nim udziału, ponieważ przysługiwał jej tzw. formalny interes prawny mimo, że Spółka nie wykazała żadnego tytułu prawnorzeczowego do spornego gruntu obejmującego obecne działki nr: [...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] (wypisy z rejestru gruntów z 27 października 2009 r., Kw nr [...]).
W niniejszej sprawie nie można było odmówić stwierdzenia nieważności decyzji organu wojewódzkiego z powołaniem się na upływ czasu w kontekście stanowiska zaprezentowanego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. Wyrok ten ma charakter zakresowy, orzeka o pominięciu prawodawczym, czyli uznaje za niekonstytucyjny brak określonej treści normatywnej w przepisie. Wyroki o pominięciu prawodawczym Trybunał kieruje przede wszystkim do ustawodawcy. Wyrok ten nie prowadzi do derogacji art. 156 § 2 kpa i konieczne jest w tym względzie dopiero – jak stwierdzał sam Trybunał – dokonanie przez ustawodawcę stosowanych zmian w prawie. Skutkiem wyroku nie jest wyeliminowanie powyższego przepisu z obrotu prawnego. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 kpa przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, co nie nastąpiło do dnia orzekania przez Ministra. Nie można w drodze wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa określać terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Odmienne odczytanie zakresowego wyroku Trybunału prowadziłoby do wykreowania przez organ administracji publicznej nieprzewidzianej aktualnie obowiązującym brzmieniem art. 156 § 2 kpa negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa., ale również arbitralnego ustalania przezeń jej normatywnej treści. Taki sposób działania organu byłby nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa. Trybunał Konstytucyjny orzekając w wyroku z 12 maja 2015 r. nie przesądził długości okresu przedawnienia w stwierdzeniu nieważności decyzji. Trybunał uznał, że w tym zakresie ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych (pkt 10.7 uzasadnienia wyroku TK). Tym bardziej zatem nie może tego za ustawodawcę czynić organ administracji publicznej.
Sąd nie podziela stanowiska K. T. , że Minister był kompetentny do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z 2003 r. jedynie, w części dotyczącej P. C. . Wojewoda [...] w osnowie decyzji z 2003 r. orzekł, że stwierdza nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1979 r. nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o pow. [...] m2, położonej w [...] przy ul. [...] . Decyzja ta nie zawiera odrębnego i samodzielnego rozstrzygnięcia dotyczącego P. C. . Wobec tego nie było podstaw do częściowego stwierdzenia nieważności decyzji organu wojewódzkiego w zakresie wskazanym przez skarżącą. Sąd zwraca uwagę, że przy ocenie legalności w trybie nieważnościowym decyzji wydanych w sprawach z zakresu wywłaszczenia nieruchomości możliwe jest – co do zasady – częściowe stwierdzenie nieważności takiej decyzji w zakresie przedmiotowym (np. co do niektórych działek gruntu wchodzących w skład niegdyś wywłaszczonej nieruchomości). Nie ma natomiast możliwości stwierdzenia nieważności takiej decyzji (aktu o charakterze rzeczowym), w części dotyczącej określonego podmiotu (np. strony, adresata decyzji).
Jeżeli chodzi o podniesiony zarzut niezapewnienia przez Ministra udziału w postępowaniu nadzorczym spadkobiercom P. C. Sąd zauważa, że zarzut pozbawienia udziału w postępowaniu może zgłosić tylko strona (jej reprezentant), która nie brała udziału w postępowaniu, zgodnie z zasadą rozporządzalności przez stronę swymi prawami procesowymi wywodzoną z art. 147 zd. drugie i art. 184 § 4 kpa. Zagadnienie to nie może być oceniane w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Ta kwestia może być rozpatrywana jedynie w kontekście naruszenia przepisów postępowania stanowiących podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Skoro jednak tego zarzutu nie podnoszą sami zainteresowani - spadkobiercy P. C. , to zarzut ten zgłoszony przez skarżącą nie mógł być skuteczny w niniejszej sprawie nieważnościowej.
Wobec tego, że po decyzji Wojewody [...] z 2003 r. nieruchomości oznaczone jako działki nr: [...],[...].[...],[...],[...] z obrębu [...] (wypisy z rejestru gruntów z 27 października 2009 r., Kw nr [...]) nie były przedmiotem obrotu cywilnoprawnego Minister Rozwoju, zasadnie dostrzegając wydanie przez organ wojewódzki decyzji z 2003 r. z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), prawidłowo stwierdził jej nieważność i ustalił, że nie wystąpiła w takim przypadku przeszkoda do stwierdzenia nieważności w postaci nieodwracalnych skutków prawnych z art. 156 § 2 kpa.
Biorąc pod uwagę powyższe pod uwagę i uznając zarzuty skargi za nieskuteczne Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 zm.) w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.