I SA/Wa 2956/22

I SA/Wa 2956/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-05-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz
Anna Milicka-Stojek /sprawozdawca/
Joanna Skiba /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 615
art. 17  ust. 1  pkt 4,  art. 17b
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.), Protokolant referent Aneta Suchecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2023 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 6 października 2022 r. nr SKO.4000-1581/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako "Kolegium" lub "organ") decyzją z 6 października 2022 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] (dalej jako "Burmistrz") z 16 sierpnia 2022 r. nr [...], którą odmówiono S. M. (dalej jako "skarżący") przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanej na żonę R. M..
Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Skarżący w dniu 30 marca 2022 r. wystąpił do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej jako "GOPS") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną. Do wniosku załączył: oświadczenie z 30 marca 2022 r., w którym podał, że posiadane grunty rolne wydzierżawił na mocy umowy ustnej z 2017 r., dzierżawa jest bezpłatna, pobiera dopłaty i przekazuje je dzierżawcy w całości; oświadczenie z 20 marca 2022 r., w którym podał, że obecnie sprawuje stałą opiekę nad niepełnosprawną żoną i w związku z tym zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej; oświadczenie z 20 marca 2022 r. zawierające dodatkowe oświadczenia, a w którym potwierdził też znajomość pouczenia o przepisach służących ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; oświadczenie z 20 marca 2022 r., w którym zawarł zakres, formy opieki i częstotliwość czynności opiekuńczych nad żoną; orzeczenie Lekarza Orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 10 mara 2022 r. nr [...], na podstawie którego żona skarżącego została uznana za niezdolną do samodzielnej egzystencji do 31 marca 2024 r., ze wskazaniem, że data powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji to 16 listopada 2021 r.; kopie świadectwa pracy z 11 maja 2018 r., z którego wynika, że w okresie od 26 lipca 2017 r. do 11 maja 2018 r. skarżący pozostawał w zatrudnieniu w wymiarze 1/4 etatu; kopię umowy o pracę zawartej w dniu 26 października 2019 r. na czas określony od 28 października 2019 r. do 30 listopada 2019 r.; kopię dokumentacji medycznej - kart informacyjnych leczenia szpitalnego żony; oświadczenie (zawarte we wniosku), że skarżący nie jest rolnikiem i nie jest małżonkiem rolnika od dnia "um. ustna 2017 r."
W ramach czynności wyjaśniających pracownik socjalny GOPS przeprowadził w dniu 26 kwietna 2022 r. z żoną skarżącego wywiad, o którym mowa w art. 23 ust. 4aa ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", w celu potwierdzenia sprawowania nad nią opieki i zakresu tej opieki. W toku wywiadu ww. oświadczyła, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem, który z uwagi na stan jej zdrowia nie pracuje i nie osiąga dochodów; posiadają z mężem gospodarstwo rolne; mąż obecnie nie podejmuje żadnej pracy z uwagi na konieczność opiekowania się nią; utrzymują się z pomocy rzeczowej od dzieci - artykuły spożywcze, leki. Troje dorosłych dzieci mieszka oddzielnie, a w tym samym budynku mieszka córka N., która ma oddzielne gospodarstwo domowe.
Burmistrz decyzją z 28 kwietnia 2022 r. nr [...] odmówił skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. wnioskowanego na żonę i wskazał, że niepełnosprawność u żony skarżącego powstała w wieku 53 lat, tym samym nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r.
Kolegium decyzją z 4 lipca 2022 r. nr [...], na skutek odwołania skarżącego, uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazało, że powołany przez Burmistrza art. 17 ust. 1b u.ś.r., w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, nie mógł stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia. Kolegium przywołało ponadto art. 23 ust. 4aa u.ś.r. i podkreśliło, że wywiad rodzinny w celu weryfikacji wątpliwości dotyczących okoliczności związanej z niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz sprawowaniem faktycznej opieki powinien być przeprowadzony z osobą, która ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne na właściwym formularzu - zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. z 2021 r. poz. 893). Wywiad który został sporządzony przez GOPS został natomiast przeprowadzony z żoną skarżącego (tj. z osobą wymagającą opieki), a nie jak wymagają tego ww. regulacje, z osobą deklarującą sprawowanie opieki, tj. skarżącym. Kolegium podkreśliło, że w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego organ winien też ustalić, czy starający się o świadczenie opiekun jest zdolny do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania jest konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Opieka ta bowiem musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Jednocześnie Kolegium zaleciło przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie ustaleń: czy odwołujący jest rolnikiem (domownikiem rolnika); z jaką datą doszło do zaprzestania prowadzenia przez niego gospodarstwa rolnego; jaki jest stan prawny gospodarstwa; czy odwołujący jest zarejestrowany w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako "ARiMR") jako producent, a jeżeli tak, to czy pobiera dopłaty bezpośrednie z tego tytułu oraz czy ubiegał się o zwrot podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej; natomiast jeżeli nastąpiło wyrejestrowanie lub zawieszenie numeru producenta w ARiMR - to z jaką datą. Materiał dowodowy wymaga też uzupełnienia orzeczenia o stopniu niepełnosprawności żony skarżącego.
W toku ponownego rozpatrywania sprawy, pracownik GOPS w dniach 15 lipca 2022 r., 20 lipca 2022 r. i 3 sierpnia 2022 r. udał się pod adres zamieszkania skarżącego, deklarującego opiekę nad wspólnie zamieszkującą z nim żoną. Na miejscu nie zastał skarżącego, a opiekę nad jego żoną sprawowała córka (por. notatki służbowe pracownika socjalnego). Ponadto Burmistrz: 1) w piśmie z 20 lipca 2022 r. nr [...] uzyskał informację, że w latach 2010-2021 oraz w lutym 2022 r. skarżący nie składał wniosku o zwrot podatku akcyzowego na podstawie ustawy z dnia 10 marca 2006 r. o zwrocie podatku akcyzowego wykorzystywanego do produkcji rolnej; 2) uzyskał orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 1 kwietnia 2022 r. nr [...], z którego wynika, że w wyniku postępowania odwoławczego żona skarżącego została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności od 6 grudnia 2021 r., ze wskazaniem, że niepełnosprawność istnieje u niej od 10 listopada 2021 r.; 3) uzyskał oświadczenie od skarżącego z 27 lipca 2022 r., w którym podał, że posiada grunty rolne o pow. 3,2932 ha fizycznych, które wydzierżawił na mocy ustnej umowy A. J. od 1 stycznia 2017 r. w całości; dzierżawa jest bezpłatna, a pobierane dopłaty przekazuje dzierżawcy w całości; 4) dołączył do akt własną decyzję z 13 stycznia 2022 r. nr [...] w sprawie wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego, z której wynika, że gospodarstwo rolne o pow. 3,2932 ha fizycznych stanowi własność skarżącego i jego żony w udziale małżeńskim (1/1); 5) w piśmie z 8 sierpnia 2022 r. nr [...] uzyskał z ARiMR informację, że skarżący jest zarejestrowany w ewidencji producentów pod numerem identyfikacyjnym [...]. Po 1 listopada 2021 r. zostały wypłacone mu środki z tytułu płatności bezpośrednich za rok 2021 oraz z tytułu płatności dla obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania za rok 2021. Nadto producent złożył też wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2022, sprawa jest w trakcie rozpatrywania.
Burmistrz decyzją z 16 sierpnia 2022 r. odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego na żonę na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i wskazał, że w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przeprowadził dodatkowe postępowanie, w tym podjął próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ze skarżącym w celu zbadania związku rezygnacji z pracy bądź niepodejmowania zatrudnienia lub zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego albo wykonywania w nim pracy przez skarżącego, a sprawowaną przez niego opieką nad niepełnosprawną żoną. Pracownicy socjalni GOPS trzykrotnie podejmowali próbę przeprowadzenia ww. wywiadu środowiskowego, jednak nie zastali skarżącego w domu, a opiekę nad chorą sprawowała córka. Burmistrz, powołując się na art. 107 ust. 4a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm.) stwierdził, że nieobecność skarżącego w domu poddaje w wątpliwość faktyczne sprawowanie przez niego opieki nad żoną, a także niemożność podejmowania pracy zawodowej choćby w niepełnym wymiarze godzin. Ta okoliczność stanowiła o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie i zarzucił Burmistrzowi naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Odnosząc się do związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącego a sprawowaniem przez niego opieki nad żoną wskazał, że stanowisko Burmistrza w tym przedmiocie jest przedwczesne i wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Stan zdrowia jego żony jest na tyle poważny, że całodobowa opieka okazuje się nieodzowna. Zatem faktyczna opieka nad nią (jej rozmiar) uniemożliwia skarżącemu podjęcie aktywności zawodowej w jakimkolwiek zakresie. Skarżący był osobą aktywną zawodowo jeszcze w 2021 r. Pracował wówczas w [...], a wysokość wynagrodzenia pozwalała na godne życie i zapewnienie stabilizacji finansowej rodzinie. W związku z pogorszeniem stanu zdrowia żony nie jest już w stanie pracować tak jak dotychczas i należycie wywiązywać się ze swoich obowiązków zawodowych, gdyż żona wymaga jego stałej pomocy i nadzoru oraz pomocy w codziennym funkcjonowaniu. Gdyby nie konieczność stałej opieki nad żoną nadal mógłby pracować zawodowo. Pomoc pozostałych członków rodziny nie odciąża go na tyle, by mógł w tym czasie podjąć pracę. Ustosunkowując się do zarzutu jakoby pracownicy socjalni GOPS trzykrotnie podejmowali próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ze skarżącym, a nie zastano go w domu, wskazał, że pracownicy socjalni byli w jego miejscu zamieszkania dwukrotnie, bez uprzedniej zapowiedzi. Jego nieobecność w domu za pierwszym razem wynikała z konieczności zawiezienia syna na dworzec, zaś w drodze powrotnej zgłosił się do GOPS celem uzupełnienia dokumentów. Następnym razem w dniu wizyty pracowników socjalnych skarżący chwilowo pojechał do swojej drugiej córki, która pilnie potrzebowała jego pomocy w związku z awarią armatury sanitarnej. Przy tym jego nieobecność w domu nie trwała długo, a w tym czasie opiekę nad żoną przejęła córka. Co więcej, wywiad środowiskowy przeprowadzony w dniu 20 kwietnia 2022 r. bezspornie potwierdził, że skarżący w sposób należyty sprawuje opiekę nad żoną.
Kolegium decyzją z 6 października 2022 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z 16 sierpnia 2022 r. i wskazało, że stosownie do art. 17b ust. 1 i ust. 2 u.ś.r. w przypadku, gdy o świadczenie pielęgnacyjne ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenie to przysługuje odpowiednio: 1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego; 2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego, albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym. Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Kolegium zauważyło, że skarżący jest niewątpliwie osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., na której ciąży obowiązek alimentacyjny. Jak podał we wniosku, nie jest zatrudniony i nie wykonuje innej pracy zarobkowej, bowiem sprawuje stałą opiekę nad niepełnosprawną żoną. W związku z tym zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej: nie ma ustalonego prawa do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 i ust. 2 u.ś.r.; nie ma też ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna. Jednocześnie podpisał oświadczenie, w którym zakreślił odpowiednio, że nie jest rolnikiem i nie jest małżonkiem rolnika od dnia: "um. ustna 2017 r." W dniu 30 marca 2022 r. złożył też oświadczenie, w którym podał, że posiadane grunty rolne wydzierżawił na mocy umowy ustnej w roku 2017; dzierżawa jest bezpłatna; pobiera dopłaty i przekazuje dzierżawcy w całości. Z kolei żona skarżącego w oświadczeniu złożonym w dniu 27 kwietnia 2022 r. podała m.in., że posiada wraz z mężem gospodarstwo rolne. Jak ustalił w toku ponownie prowadzonego postępowania Burmistrz na podstawie oświadczenia skarżącego, posiada on grunty rolne o pow. 3,2932 ha fizycznego, które wydzierżawił na mocy umowy ustnej od 1 stycznia 2017 r. w całości, dzierżawa jest bezpłatna a pobierane dopłaty przekazuje w całości dzierżawcy. Fakt posiadania gruntów rolnych przez skarżącego i jego żonę (własność małżeńska - udział 1/1) potwierdza decyzja Burmistrza [...] z 13 stycznia 2022 r. w sprawie wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego na rok 2022, z której wynika, że gospodarstwo rolne posiada pow. 3,2932 ha fizycznych, tj. 1,3750 ha przeliczeniowego. W konsekwencji, zdaniem Kolegium, w przypadku skarżącego konieczne jest ustalenie, czy spełniona została przesłanka określona w art. 17 ust. 1 u.ś.r., a mianowicie, czy ma miejsce faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny. W przypadku osoby będącej rolnikiem niezbędne było też rozważenie dopełnienia warunku zawartego w art. 17b u.ś.r. (tj. czy skarżący zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego). Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżący ostatnio pozostawał w potwierdzonym zatrudnieniu do 30 listopada 2019 r., bowiem pracował w okresie od 26 lipca 2017 r. do 11 maja 2018 r. w wymiarze 1/4 etatu (kopia świadectwa pracy z 11 maja 2018 r.) oraz na czas określony od 28 października 2019 r. do 30 listopada 2019 r. (kopia umowy o pracę zawarta w dniu 26 października 2019 r.). Natomiast według złożonego w dniu 20 marca 2022 r. oświadczenia, na podstawie art. 17b u.ś.r., wydzierżawienie gruntu rolnego i zaprzestanie wykonywania w nim pracy miało nastąpić od 2017 r. Z kolei z orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Warszawie z 1 kwietnia 2022 r. wynika, że żona skarżącego została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności od 6 grudnia 2021 r., ze wskazaniem, że niepełnosprawność istnieje u niej od 10 listopada 2021 r. Ewentualna rezygnacja z zatrudnienia i prowadzenia gospodarstwa rolnego przez skarżącego miałaby mieć zatem miejsce jeszcze przed zaistnieniem niepełnosprawności u żony. W tej sytuacji niezbędne było ustalenie, czy skarżący może być kwalifikowany jako osoba niepodejmująca zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub też jako osoba, która zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego i wykonywania w nim pracy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną. W tym celu GOPS podjął trzykrotnie próbę przeprowadzenia z nim, jako osobą deklarującą sprawowanie opieki, wywiadu rodzinnego, o którym mowa w art. 23 ust. 4aa u.ś.r. Trzykrotnie nie został on zastany przez pracowników socjalnych w miejscu zamieszkania, będącym jednocześnie miejscem, w którym miała być sprawowana opieka. Opieka ta była w tym czasie sprawowana przez córkę. Z kolei dane z wywiadu przeprowadzonego w dniu 26 kwietnia 2022 r. z żoną skarżącego wskazują, że w tym samym budynku co skarżący i jego żona, mieszka również najmłodsza córka N.. Czasem w opiece nad niepełnosprawną pomaga też córka M., która odwiedza rodziców. Chora jest też pod opieką Hospicjum Domowego z [...], które odwiedza ją raz w tygodniu. Kolegium zauważyło, że ze swej istoty wywiad środowiskowy, w trakcie którego dokonuje się ustaleń w przedmiocie sprawowania opieki, wymaga osobistego udziału i współpracy osoby sprawującej opiekę. Przepisy rozporządzenia z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego nie przewidują przy tym regulacji, która nakazywałaby pracownikowi socjalnemu uprzedzanie wnioskodawcy świadczenia o wizycie celem przeprowadzenia wywiadu. Celem zachowania obiektywizmu ustaleń, których wymaga art. 23 ust. 4aa u.ś.r., zasadne jest właśnie jego przeprowadzenie w okolicznościach i realiach codziennego życia, tak by ustalić faktyczny stan w sprawie, tj. m.in. osobę, która faktycznie sprawuje i niesie pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny. Niemożność przeprowadzenia wywiadu ze skarżącym, jako deklarującym sprawowanie opieki, wobec trzykrotnego niezastania go przez pracowników socjalnych w miejscu, gdzie opiekę tę powinien świadczyć, pozwala przyjąć, że wniosek Burmistrza w zakresie wyrażonej wątpliwości, co do sprawowania przez niego faktycznej opieki nad żoną, jest uzasadniony. Tym bardziej, że po trzech ww. wizytach, z własnej inicjatywy skarżący nie złożył żadnych wyjaśnień, co do przyczyn swojej nieobecności przy osobie wymagającej opieki. Dopiero w odwołaniu podjął tę próbę podając, że były to dwie niezapowiedziane wizyty. Kolegium zauważyło również, że charakter pierwotny i podstawowy dla oceny prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ma przesłanka zaprzestania, bądź niepodejmowania pracy zawodowej. Artykuł 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi o sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej zatrudnienie lub wykonywanie innej pracy zarobkowej. Świadczenie to ma bowiem być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad bliską osobą, która jej wymaga. Poglądy te odnoszą się też do rolników, dla których podstawowym warunkiem przyznania świadczenia jest zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego - art. 17b ust. 1 pkt 1 u.ś.r. Jeżeli nie występuje podstawowa przesłanka przyznania świadczenia w postaci związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z pracy zarobkowej lub, jak w tej sprawie, zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego, a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, wszelkie pozostałe przesłanki tracą w istocie znaczenie. Dowodem zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego jest w świetle art. 17b ust. 2 u.ś.r. oświadczenie złożone przez rolnika pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. To ułatwienie dowodowe nie oznacza jednak, że oświadczenie rolnika nie może podlegać weryfikacji przez organ. W rozpoznawanej sprawie z załączonych do akt dokumentów wynika natomiast, że skarżący wraz z żoną są właścicielami gospodarstwa rolnego o pow. 3,2932 ha fizycznych, tj. 1,3750 ha przeliczeniowego. Zgodnie z oświadczeniami skarżącego ww. grunt rolny wydzierżawił on w 2017 r. na podstawie umowy ustnej osobie trzeciej. Z kolei dane zawarte w piśmie ARiMR z 8 sierpnia 2022 r. wskazują, że skarżący jest zarejestrowany w ewidencji producentów pod numerem identyfikacyjnym [...]. Po 1 listopada 2021 r. były mu wypłacone środki z tytułu płatności bezpośrednich za rok 2021 oraz z tytułu płatności dla obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania za rok 2021. Nadto jako producent złożył też wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2022, a sprawa jest w trakcie rozpatrywania. Powyższe dane potwierdzają, że skarżący wraz z żoną są właścicielami gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 333). Wobec braku formalnego (pisemnego) potwierdzenia zawartej umowy dzierżawy gospodarstwa rolnego przez skarżącego, to nadal on (wspólnie z żoną) realizuje przysługujące do niego prawo rzeczowe (własnościowe). Nie sposób więc pogodzić twierdzenia skarżącego o rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego od 1 stycznia 2017 r. z niespornym faktem, że po tej dacie pobierał płatności bezpośrednie oraz złożył wniosek o ich wypłatę w 2022 r. Prawne przesłanki ubiegania się o dopłaty bezpośrednie w ARiMR stanowi właśnie figurowanie w ewidencji producentów rolnych ARiMR i posiadanie nadanego numeru identyfikacyjnego. Dane te stanowią zatem zaprzeczenie informacji, które skarżący podał w oświadczeniu z 20 marca 2022 r., doprecyzowanym w dniu 27 lipca 2022 r. Okoliczność pobierania ww. dopłat, pozwala na uznanie, że skarżący nadal prowadzi gospodarstwo rolne. Zdaniem Kolegium, w tej sytuacji nie można ustalić jednoznacznego związku przyczynowo-skutkowego między deklarowanym przez skarżącego zaprzestaniem prowadzenia gospodarstwa rolnego albo niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy, czy też pracy dorywczej), a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną, co warunkuje art. 17 ust. 1 u.ś.r.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na tę decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie, zarzucając organowi naruszenie:
1. prawa materialnego, przez błędną wykładnię, tj.:
a) art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17b u.ś.r. i niezasadne uznanie, że mąż niepełnosprawnej nie jest uprawniony do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego,
b) art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez błędne uznanie, że brak jest związku między rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaną opieką nad niepełnosprawną żoną,
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego i uznanie za niewiarygodnego oświadczenia skarżącego odnośnie do zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ błędnie uznał, nie mając dowodów na okoliczność, że skarżący prowadzi działalność rolniczą, że skoro pobierane są dopłaty bezpośrednie oraz nie zarejestrowano zawartej umowy dzierżawy gospodarstwa w ewidencji gruntów i budynków, to działalność ta jest prowadzona. Tymczasem skoro skarżący złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, że zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej, a brak jest jakichkolwiek dowodów, by takową prowadził, trudno zaakceptować stanowisko organu. Sam fakt, że otrzymuje on dopłaty bezpośrednie nie oznacza automatycznie, że taką działalność prowadzi, jeżeli zajmuje się na stałe swoją niepełnosprawną żoną. Zdaniem skarżącego, jeśli ustawodawca przewidział oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej w zakresie wykazania zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej, to takie oświadczenie powinno zostać uznane za wiarygodny dowód, chyba że pojawią się inne istotne nie budzące wątpliwości dowody obalające to twierdzenie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie zaś do art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Art. 17b ust. 1 u.ś.r. stanowi natomiast, że w przypadku, gdy o świadczenia, o których mowa w art. 16a i art. 17 ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują odpowiednio: 1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego; 2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym.
Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (art. 17b ust. 2 u.ś.r.).
W sprawie bezsporne jest, że żona skarżącego orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 1 kwietnia 2022 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności od 6 grudnia 2021 r., ze wskazaniem, że niepełnosprawność istnieje u niej od 10 listopada 2021 r. W świetle tego orzeczenia wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W ocenie organów, przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu było niewykazanie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w tym również wypadku zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego, a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii ww. związku przyczynowo-skutkowego należy zauważyć, że biorąc pod uwagę art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłanką ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest faktyczna rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, będąca w związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jednoznacznie wynika, że nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. W związku z tym musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad osobą wskazaną w ustawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 12 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Po 917/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1148/20; LEX nr 3088207). Ustawodawca wymaga, by brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 516/19, LEX nr 3047011). W każdej sprawie właściwy organ musi zatem dokonać dogłębnej oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2820/13, LEX nr 1773689).
Z dokumentów przedłożonych przez skarżącego w toku postępowania bezspornie wynika, że ostatnio pozostawał on w potwierdzonym zatrudnieniu do 30 listopada 2019 r. I tak, w świadectwie pracy z 11 maja 2018 r. wskazano, że w okresie od 26 lipca 2017 r. do 11 maja 2018 r. pracował w wymiarze 1/4 etatu, zaś z kopii umowy o pracę zawartej w dniu 26 października 2019 r. wynika, że pracował na czas określony od 28 października 2019 r. do 30 listopada 2019 r. Z kolei w oświadczeniu z 20 marca 2022 r. skarżący, na podstawie art. 17b u.ś.r., wyjaśnił, że wydzierżawienie gruntu rolnego i zaprzestanie wykonywania w nim pracy miało nastąpić od 1 stycznia 2017 r. Jak natomiast wskazano powyżej, zgodnie z treścią orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Sprawa Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 1 kwietnia 2022 r., żona skarżącego została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności dopiero od 6 grudnia 2021 r., ze wskazaniem, że niepełnosprawność istnieje u niej od 10 listopada 2021 r. Ewentualna rezygnacja z zatrudnienia, jak i deklarowane zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego przez skarżącego miało zatem miejsce na kilka lat przed zaistnieniem niepełnosprawności u żony. W tej sytuacji niezbędne było dokonanie analizy, czy skarżący może być kwalifikowany, jako osoba niepodejmująca zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub też jako osoba, która zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego i wykonywania w nim pracy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną.
W tym właśnie celu, w toku postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem skarżącego, organ pierwszej instancji podjął próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego celem uzyskania informacji dotyczących zakresu i rozmiaru świadczonej przez skarżącego opieki. Jednakże próby te, trzykrotne (w dniach 15 lipca 2022 r., 20 lipca 2022 r. i 3 sierpnia 2022 r.) podejmowane przez pracowników opieki społecznej nie powiodły się. Pod adresem zamieszkania nie zastano bowiem skarżącego, który deklarował opiekę nad wspólnie zamieszkującą z nim żoną, zaś opiekę tę sprawowała ich córka. Organy orzekające w sprawie nie mogły zatem ustalić zaistnienia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego niepodejmowania przez skarżącego zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną (chociażby pracy zleconej, czy dorywczej, albo w niepełnym wymiarze). Z akt sprawy nie wynika również, by skarżący podjął osobiście próby wykazania takiego związku. Nie kwestionując w żaden sposób stanu zdrowia żony skarżącego i jego deklaracji o konieczności wsparcia jej, należy podkreślić za organem, który nie zanegował faktu wykonywania określonych czynności opiekuńczych przez skarżącego, że tylko konieczność sprawowania opieki i legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie mogło, z przyczyn wskazanych powyżej, stanowić w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r., samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Podejmowanie bowiem czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącego wobec niepełnosprawnej żony, nie wyczerpuje ustawowej przesłanki sprawowania opieki w rozumieniu ww. przepisu.
Samo już zatem niewykazanie związku przyczynowo-skutkowego niepodejmowania przez skarżącego zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną, uzasadnia wydanie decyzji odmowej.
Odnieść się jednak należy również do kwestii dotyczącej oceny, czy skarżący zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 17b u.ś.r. Jednym z warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem, by opiekun osoby niepełnosprawnej, którym z woli ustawodawcy mogą być podmioty wymienione expressis verbis w art. 17 ust. 1 pkt 1-4 u.ś.r., nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jeśli jednak opiekunem osoby niepełnosprawnej jest rolnik przesłanką uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest zaprzestanie prowadzenia przez niego gospodarstwa rolnego.
Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Kolegium przyjęło, że nie można uznać, by skarżący zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego. Nie budzi wątpliwości, że skarżący wraz z żoną są właścicielami gospodarstwa rolnego o pow. 3,2932 ha fizycznych, tj. 1,3750 ha przeliczeniowego. Zgodnie z oświadczeniami skarżącego ww. grunt rolny wydzierżawił on od 1 stycznia 2017 r. na podstawie umowy ustnej osobie trzeciej. Z kolei dane zawarte w piśmie ARiMR z 8 sierpnia 2022 r. wskazują, że skarżący nadal jest zarejestrowany w ewidencji producentów pod numerem identyfikacyjnym [...]. Co więcej, po 1 listopada 2021 r. zostały mu wypłacone środki z tytułu płatności bezpośrednich za rok 2021 oraz z tytułu płatności dla obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania za rok 2021. Nadto, jako producent złożył też wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2022, a sprawa jest w trakcie rozpatrywania. Powyższe informacje potwierdzają, że skarżący wraz z żoną są nie tylko właścicielami gospodarstwa rolnego, ale też pobierają z tego tytułu stosowne dopłaty, jak też występują o kolejne, i to mimo deklarowanej ustnej umowy dzierżawy. W tej sytuacji nie sposób przyjąć jako prawdziwe jego oświadczenia o rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego od 1 stycznia 2017 r. Prawne przesłanki ubiegania się o dopłaty bezpośrednie w ARiMR, jak słusznie zauważył organ, stanowi właśnie figurowanie w ewidencji producentów rolnych ARiMR i posiadanie nadanego numeru identyfikacyjnego. Powyższe dane stanowią zatem zaprzeczenie danych, jakie skarżący podał w oświadczeniu z 20 marca 2022 r. doprecyzowanym w dniu 27 lipca 2022 r. Okoliczność pobierania przedmiotowych dopłat pozwala na uznanie, że skarżący nadal prowadzi gospodarstwo rolne. Nie ma przy tym znaczenia wskazywana przez skarżącego okoliczność, że dopłaty te przekazuje dzierżawcy, skoro będąc zarejestrowany jako producent, nadal pozostaje aktywnym podmiotem rolnym, co świadczy o jego aktywności rolniczej.
Odnosząc się do art. 17b ust. 2 u.ś.r., który jako dowód na zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego uznaje oświadczenie złożone przez rolnika pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, wskazać należy, że taka forma dowodzenia podstawowej przesłanki przyznania świadczenia została wprowadzona z uwagi na specyficzny charakter pracy rolnika. Z oczywistych względów nie ma w tym przypadku innych dokumentów wskazujących na rezygnację z aktywności zawodowej, tak jak w przypadku osób rezygnujących z zatrudnienia na podstawie stosunku pracy. Ułatwienie dowodowe nie oznacza jednak, że oświadczenie rolnika nie podlega weryfikacji przez organ orzekający w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego. Takie założenie byłoby sprzeczne z podstawowym obowiązkiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością (zasada prawdy obiektywnej). Nie przeczy temu również fakt, że oświadczenie jest składane pod rygorem odpowiedzialności karnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 30 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 99/22, LEX nr 3346593). Inaczej mówiąc, oświadczenie powinno być uznane za wiarygodny dowód, chyba że pojawią się inne istotne wątpliwości je obalające. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.
Reasumując Sąd stwierdza, że pomimo faktu, że skarżący należy do podmiotów, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a więc uprawnionych do otrzymania wnioskowanego świadczenia, to jednak z uwagi na brak wykazania istnienia, wynikającej z powyższego przepisu przesłanki związku pomiędzy brakiem jego aktywności zawodowej, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną, za prawidłowe uznać należy negatywne rozpatrzenie zgłoszonego przez skarżącego żądania. Co więcej, złożone przez skarżącego oświadczenie o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego, w okolicznościach tej sprawy, wydaje się być niewiarygodne. Z powyższych względów zarzut skargi, co do naruszenia art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17b u.ś.r. uznać należało za niezasadny.
Sąd nie kwestionuje złego stanu zdrowia niepełnosprawnej żony skarżącego i konieczności opiekowania się nią przez skarżącego, jednak sama konieczność sprawowania opieki nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r., samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy był zatem w pełni wystarczający dla stwierdzenia, że żądane świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane.
Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżącego zarzutów prowadzą zatem do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na bezzasadność skargi. Organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.).
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), orzekł jak w sentencji.